公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的重大變革、創(chuàng)新與完善*
——以《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定為背景

顧永忠

根據(jù)十八大以來司法改革的總體安排，2018年10月26日第十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，其中對公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的有關(guān)修改與2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》中關(guān)于對公職人員職務(wù)犯罪調(diào)查程序的規(guī)定相銜接，實現(xiàn)了我國法律關(guān)于公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的變革與創(chuàng)新。同時，作為一項新生事物，也有尚待完善的地方。本文擬從變革、創(chuàng)新、完善三個視角，對新確立的公職人員職務(wù)犯罪的追訴程序展開分析、討論。

一、公職人員職務(wù)犯罪立案管轄以監(jiān)為主以檢為輔的意義

2018年3月，《監(jiān)察法》通過后，輿論界幾乎形成一邊倒的聲音，今后檢察機關(guān)不再有公職人員職務(wù)犯罪案件的偵察管轄權(quán)，此類犯罪將一律由監(jiān)察機關(guān)負責(zé)調(diào)查，然后移送檢察院審查起訴。這些認識似乎在《監(jiān)察法》上也有依據(jù)，該法第39條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究刑事責(zé)任的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)”；第45條第1款第4項規(guī)定：“對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。

但是，《刑事訴訟法》修改后其第19條第2款的規(guī)定受到社會各界廣泛關(guān)注：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”。其后不久，11月24日最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題規(guī)定》，明確指出對公職人員職務(wù)犯罪檢察機關(guān)可以立案偵查的案件涉及14個罪名，并逐一列舉了相關(guān)罪名。另據(jù)最高人民檢察院有關(guān)負責(zé)人在一次研討會①此次會議是由中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心聯(lián)合東衛(wèi)刑事辯護研究基地召開的“‘2018刑事訴訟法頒行’的一次高端對話”，載《法制日報》2018年11月21日。上披露，經(jīng)統(tǒng)計測算，此類公職人員案件全國每年只有幾百件至上千件。

至此，我國公職人員職務(wù)犯罪立案管轄以監(jiān)察機關(guān)為主，以檢察機關(guān)為輔的格局在法律上正式確立。較以往公職人員職務(wù)犯罪一律由檢察機關(guān)偵察管轄的規(guī)定，這顯然是一場變革和創(chuàng)新，其主要意義如下。

（一）對公職人員職務(wù)犯罪的立案管轄以監(jiān)察機關(guān)為主、以檢察機關(guān)為輔的格局，是“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”的重要制度安排

對公職人員職務(wù)犯罪如何治理在我國這樣一個以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為中國特色社會主義本質(zhì)特征的國家來說，是關(guān)系黨和國家命運的大事。為此，過去幾十年采取過多種措施并不斷改革嘗試，包括從刑事法律上嚴厲打擊腐敗犯罪分子，但成效甚微。早在改革開放之初的1983年1月，廣東省前海豐縣委書記王仲因利用職權(quán)貪污受賄，涉案金額只有6萬9千多元就被判處死刑立即執(zhí)行，被稱為“改革開放第一案”。與該案相比，40年后的當(dāng)今查獲、判處的腐敗犯罪動輒幾千萬、幾億元，用“令人發(fā)指”也不為過！面對如此嚴峻危及中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的腐敗犯罪，再用傳統(tǒng)的思維和手段已難以遏制！存在的問題主要有：一是在原有監(jiān)察體制下監(jiān)察范圍過窄，黨內(nèi)監(jiān)察與行政監(jiān)察相脫節(jié)，沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。黨管干部的原則在干部的培養(yǎng)、提拔、使用方面發(fā)揮了重要作用，但在對干部教育、管理、監(jiān)督特別是對違紀違法干部的處理方面尚有薄弱環(huán)節(jié)；二是反腐敗力量分散，分別由黨的紀律檢查機關(guān)對黨員違規(guī)行為進行審查，由行政監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的違法違規(guī)行為進行監(jiān)察，由檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪立案偵查追究刑事責(zé)任，造成反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力；三是在原有體制下傳統(tǒng)專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠，各部門之間分工變成了分權(quán)，難以形成既強調(diào)專責(zé)，又集中統(tǒng)一的反腐敗體制和機制。②李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載《人民日報》2018年3月14日。在此背景下，黨中央審時度勢，打破常規(guī)，“作出事關(guān)全局的重大政治體制改革，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。于是，與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公的監(jiān)察委員會應(yīng)運而生，肩負起對所有公職人員監(jiān)督、調(diào)查、處置三項重大職責(zé)，其中包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和犯罪進行調(diào)查，并將其中構(gòu)成犯罪的移送人民檢察院依法審查，提起公訴。

如今隨著《刑事訴訟法》的再修改，進一步明確了公職人員違法犯罪立案管轄的基本格局是以監(jiān)察機關(guān)為主，以檢察機關(guān)為輔。這樣一種制度安排，充分體現(xiàn)了國家監(jiān)察體制改革確立的“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”的精神，有利于集中力量懲治公職人員職務(wù)違法犯罪行為，特別是腐敗犯罪。

需要指出的是，修改后的《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的檢察機關(guān)對于公職人員職務(wù)犯罪的立案管轄權(quán)并不是獨有的、排他的，法律條文的表述是“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的……犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”。“可以由”意味著在一定條件下此類職務(wù)犯罪也可以由國家監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。筆者注意到，有人對《刑事訴訟法》關(guān)于“可以由人民檢察院立案偵查”的規(guī)定提出質(zhì)疑，認為這樣做可能會造成有關(guān)機關(guān)互相扯皮或推諉。如果站在舊體制下，用傳統(tǒng)的眼光來看，這種擔(dān)心似乎可以理解。但在國家建立了“對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”以及黨的紀律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公的新體制下，這樣的問題是決不會發(fā)生的，甚至可以說從某種意義上講，正是為了防止、糾正以往存在的對公職人員職務(wù)違法犯罪各有關(guān)部門、有關(guān)機關(guān)互相扯皮或互相推諉的現(xiàn)象，中央才提出并推進這次國家監(jiān)察體制的重大改革。我們有理由相信，經(jīng)過此次國家監(jiān)察體制的重大變革，公職人員職務(wù)違法犯罪將會受到全面、有效的監(jiān)督、調(diào)查和處置。

（二）部分公職人員職務(wù)犯罪案件可以由人民檢察院立案管轄，體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位和職能優(yōu)勢

國家監(jiān)察體制改革過程中特別是《監(jiān)察法》通過后，社會上對于我國檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位表示擔(dān)心，甚至有人提出質(zhì)疑。檢察機關(guān)內(nèi)部也充分感受到國家監(jiān)察體制改革給檢察制度帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，其中職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，給檢察機關(guān)帶來重大而深刻的影響，主要是：導(dǎo)致訴訟監(jiān)督進一步軟化和弱化；導(dǎo)致“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一中國特色面臨嚴峻挑戰(zhàn)。③參見朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固和發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期。應(yīng)該說，《刑事訴訟法》的修改通過，解除了上述擔(dān)心，也回應(yīng)了有人提出的質(zhì)疑。通過《刑事訴訟法》第19條關(guān)于檢察機關(guān)對部分公職人員職務(wù)犯罪立案偵查的規(guī)定，可以看出我國檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位并沒有改變，檢察機關(guān)依法行使訴訟監(jiān)督的職權(quán)也不能軟化和弱化。

為什么在國家監(jiān)察體制改革強調(diào)“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，并且在《監(jiān)察法》上明確作出監(jiān)察機關(guān)“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查”的規(guī)定后，《刑事訴訟法》又賦予檢察機關(guān)對部分公職人員職務(wù)犯罪的立案偵查權(quán)？筆者認為原因如下：

其一，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位并沒有改變，在法律監(jiān)督的范圍內(nèi)賦予檢察機關(guān)對部分公職人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)符合檢察機關(guān)的憲法定位。這一點放在2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議的背景下更容易理解。眾所周知，在此次全國人大會議上，國家最高立法機關(guān)對《憲法》部分內(nèi)容進行了修正，其后又審議通過了《監(jiān)察法》。但是，在對《憲法》的修正中并沒有改變《憲法》關(guān)于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的定位。這就意味著《憲法》賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)與依據(jù)《憲法》制定的《監(jiān)察法》以及由《監(jiān)察法》規(guī)定的國家監(jiān)察機關(guān)對公職人員職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察職權(quán)并不是相互沖突的。在此前提下，《刑事訴訟法》根據(jù)檢察機關(guān)的特殊性質(zhì)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢賦予其對部分公職人員職務(wù)犯罪的立案偵查權(quán)是順理成章的。

其二，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為訴訟監(jiān)督，在此范圍內(nèi)賦予檢察機關(guān)對司法人員的職務(wù)犯罪可以行使立案偵查權(quán)，有利于發(fā)揮檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢。

我國檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，這是《憲法》對檢察機關(guān)的明確定位。但是，法律監(jiān)督職權(quán)如何行使還需要有相關(guān)法律依據(jù)，而不是隨心所欲。曾擔(dān)任最高人民檢察院副檢察長的朱孝清同志撰文對此進行了闡述：“自1978年重建檢察機關(guān)以來，隨著國家法制建設(shè)的深入推進和人民群眾法制需要的不斷增強，黨中央和國家法律賦予檢察機關(guān)越來越多的監(jiān)督職能和任務(wù)”，包括在刑訴法上、民訴法上、行訴法上賦予檢察機關(guān)幾十項監(jiān)督職能和任務(wù)。④同注③。從中不難看出，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為訴訟監(jiān)督。此外，十八屆四中全會明確指出“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”等。

積40年行使訴訟監(jiān)督職能的經(jīng)驗，檢察機關(guān)在這方面已形成了獨特的優(yōu)勢。在此情形下，修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”便順理成章。不言而喻，這一安排不僅保持和發(fā)揮了檢察機關(guān)長期形成的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，而且可以節(jié)約司法資源，提升司法效率。正是在此背景下，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》，其中明確劃定并列舉了檢察機關(guān)對此類犯罪立案管轄的范圍涉及14個罪名，細化了《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

需要強調(diào)指出的是，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)對公職人員職務(wù)犯罪的立案管轄范圍只是涉及14個罪名并不是完全包括這14個罪名，更不是排他性地獨占這14個罪名。因此，檢察機關(guān)今后對此類案件行使立案管轄權(quán)時應(yīng)當(dāng)注意以下三點：一是并非這14個罪名的案件一律無條件地由檢察機關(guān)立案管轄，有的案件即使屬于14個罪名的范圍，檢察機關(guān)也無權(quán)立案管轄而應(yīng)由公安機關(guān)立案偵查。譬如，普通人而不是司法人員利用職權(quán)行使的非法搜查罪、非法拘禁罪，應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)立案偵查，檢察機關(guān)無權(quán)立案偵查。二是有的案件即使屬于14個罪名的范圍，檢察機關(guān)也無權(quán)立案管轄，而應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。譬如，一般國家工作人員而不是司法工作人員涉嫌的玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪。三是即使完全屬于檢察機關(guān)可立案偵查的14個罪名的案件，也并非由檢察機關(guān)獨占立案管轄權(quán)，監(jiān)察機關(guān)也有權(quán)立案調(diào)查。在這種似乎相互沖突的管轄規(guī)定下，必要時需要由兩個機關(guān)協(xié)調(diào)解決管轄問題。

（三）在強調(diào)“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”的原則下，保留并嚴格限制檢察機關(guān)對部分公職人員職務(wù)犯罪的立案偵查權(quán)，也是順應(yīng)司法規(guī)律，建立對監(jiān)督者有效監(jiān)督機制的需要

長期以來，檢察機關(guān)對公職人員職務(wù)犯罪案件既行使立案偵查權(quán)，又行使審查批捕權(quán)，還行使起訴裁量權(quán)，不僅在實踐中出了一些問題，而且在理論上長期受到“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。為此，檢察機關(guān)也采取了一些措施試圖淡化這些問題，如建立人民監(jiān)督員制度，對職務(wù)犯罪案件決定立案偵查報上一級人民檢察院備案，逮捕涉案犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定等。但這些措施并不能從根本上解決問題，以致形成了“檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件既行使偵查權(quán)、又行使批捕、起訴等權(quán)力，缺乏有效監(jiān)督機制”⑤同注②。的突出問題。

國家監(jiān)察體制改革及《監(jiān)察法》頒行后，絕大部分公職人員職務(wù)犯罪案件的立案調(diào)查由監(jiān)察機關(guān)負責(zé)，少量的司法人員利用職權(quán)實施的職務(wù)犯罪可以由檢察機關(guān)立案偵查，解決了長期以來困擾檢察機關(guān)“自偵、自捕、自訴”缺乏正當(dāng)性的問題。這對于檢察機關(guān)輕裝上陣，重塑形象具有重大意義。對于建立符合中國國情，具有中國特色的公職人員職務(wù)犯罪查處制度同樣具有重大意義。

二、對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)違法犯罪調(diào)查程序的理性評析

根據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》，對公職人員職務(wù)犯罪案件除了《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的可以由檢察機關(guān)立案偵查的有限范圍外，公職人員的其他職務(wù)違法犯罪行為都由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。對于這一調(diào)查程序從最初提出到《監(jiān)察法》正式確立，始終存在質(zhì)疑的聲音，其中最突出的問題是不應(yīng)將此定性為調(diào)查程序，而應(yīng)當(dāng)是偵查程序，對被調(diào)查人不應(yīng)采取留置措施，或者在此程序中應(yīng)當(dāng)允許律師介入等。對于這些不同的聲音，在正式通過的《監(jiān)察法》上有的已被吸收，有的仍被保留。筆者認為，從歷史的角度看，應(yīng)該說是正常的。特別是如果從一項新生事物的角度看待，在一定程度上則是可以理解的。如果再從發(fā)展的眼光看，應(yīng)該相信它今后會不斷得到完善。

其實，理性地觀察《監(jiān)察法》關(guān)于調(diào)查程序的有關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)其中有的規(guī)定與《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定是一致的，有的規(guī)定比《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定還要進步，不妨分析如下：

在實施訊問，查詢、凍結(jié)涉案財產(chǎn)，采取搜查、技術(shù)調(diào)查等直接涉及公民基本權(quán)利的措施上，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定基本上是一致的，甚至是完全一致的。其一，在對訊問對象的要求上，《監(jiān)察法》第20條規(guī)定：“對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機關(guān)可以進行訊問，要求其如實供述涉嫌犯罪的情況”?！缎淌略V訟法》第120條的規(guī)定則是“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應(yīng)當(dāng)如實回答。但是對與本案無關(guān)的問題，有拒絕回答的權(quán)力”。其二，在查詢、凍結(jié)涉案財產(chǎn)的問題上，《監(jiān)察法》第23條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌貪污、賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，根據(jù)工作需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)涉案單位和個人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。凍結(jié)的財產(chǎn)經(jīng)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日內(nèi)解除凍結(jié)，予以退還”?！缎淌略V訟法》第144條的規(guī)定則是，辦案機關(guān)“根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合”。同時第145條規(guī)定，對凍結(jié)的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)，經(jīng)查明確實與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在3日以內(nèi)解除凍結(jié)予以退還。其三，在搜查問題上，《監(jiān)察法》第24條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住所和其他有關(guān)地方進行搜查。在搜查時，應(yīng)當(dāng)出示搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場。搜查女性身體，應(yīng)當(dāng)由女性工作人員進行”?！缎淌略V訟法》第136條、第138條、第139條也有幾乎同樣的規(guī)定。此外還規(guī)定“在執(zhí)行逮捕、拘留的時候，遇有緊急情況，不另用搜查證也可以進行搜查”。而監(jiān)察機關(guān)的搜查則是一律“應(yīng)當(dāng)出示搜查證”。其四，在技術(shù)調(diào)查和技術(shù)偵查措施的適用上，《監(jiān)察法》第28條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行”。《刑事訴訟法》第150條對于公安機關(guān)、檢察機關(guān)在偵查案件過程中適用技術(shù)偵查措施也作了同樣的規(guī)定。其五，在非法證據(jù)的排除上，《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”?！缎淌略V訟法》第56條也有類似的規(guī)定，其中包括在偵查階段發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為起訴意見的依據(jù)。

但在訊問錄音錄像的范圍，查封、扣押涉案財物的程序上，《監(jiān)察法》的規(guī)定比《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定有明顯進步。其一，《監(jiān)察法》第41條規(guī)定：“調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?。而《刑事訴訟法》第123條對錄音錄像范圍的規(guī)定則是：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進行，保持完整性”?？梢钥闯觯瑑烧咦畲蟮牟町愂乔罢卟粌H對訊問過程要錄音錄像，還要對搜查、查封、扣押等重要取證工作全程錄音錄像；而后者的錄音錄像只限于訊問過程，不包括搜查、查封、扣押等重要取證工作。此外，前者是對全部訊問活動全程錄音錄像；后者則是區(qū)別不同情況分別要求“可以”和“應(yīng)當(dāng)”錄音或者錄像。其二，《監(jiān)察法》第25條專門規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中，調(diào)取、查封、扣押用以證明涉嫌犯罪的財物、文件和電子數(shù)據(jù)時，應(yīng)當(dāng)“會同持有人或者保管人、見證人，當(dāng)面逐一拍照、登記、編號、開列清單，由在場人員當(dāng)場核對、簽名，并將清單副本交財物、文件的持有人或者保管人”，還要求對這些財物、文件“應(yīng)當(dāng)設(shè)立專用賬戶、專門場所，確定專門人員妥善保管，嚴格履行交接、調(diào)取手續(xù)，定期對賬、核實，不得毀損或者用于其他目的”?！缎淌略V訟法》第141條和142條雖然也對查封、扣押涉案財物、文件的程序作出了相應(yīng)規(guī)定，但沒有提出應(yīng)當(dāng)“當(dāng)面逐一拍照”的要求，對于查封、扣押后的保管沒有提出“定期對賬、核實”的要求。其三，在收集證據(jù)的具體要求上，《監(jiān)察法》第33條明確提出“監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準相一致”?！缎淌略V訟法》對偵查機關(guān)收集證據(jù)的要求和標(biāo)準則沒有如此明確具體。

正是由于《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的程序要求與《刑事訴訟法》的相關(guān)要求基本相同或完全相同，而且在某些方面還要進步，所以《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。對照《刑事訴訟法》第54條規(guī)定的“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，顯然證據(jù)范圍小于《監(jiān)察法》的上述規(guī)定，區(qū)別主要是行政機關(guān)收集的言詞證據(jù)不能在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，而監(jiān)察機關(guān)收集的言詞證據(jù)可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用?！侗O(jiān)察法》為何賦予監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)材料，無論是實物證據(jù)還是言詞證據(jù)都有刑事訴訟的證據(jù)資格，也就是都可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用？主要是因為：其一，國家監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)不屬于行政機關(guān)；其二，《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)的程序要求與《刑事訴訟法》關(guān)于偵查機關(guān)收集證據(jù)的程序要求相比較，大部分是相同的，小部分則是《監(jiān)察法》高于、嚴于《刑事訴訟法》。

除了從與《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定比較分析外，還應(yīng)當(dāng)把《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定與以往針對黨員干部職務(wù)違法犯罪的相關(guān)規(guī)定進行比較分析。譬如以往黨的紀律檢查部門針對違紀違法黨員干部采取的“兩規(guī)”措施，一直受到詬病，《監(jiān)察法》“用留置取代‘兩規(guī)’措施，并規(guī)定嚴格的程序，有利于解決長期困擾我們的法制難題，彰顯全面依法治國的決心和自信”。⑥同注②。事實確實如此，過去的“兩規(guī)”措施在適用條件、程序上不透明，而且期限也長。但《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施在適用條件上是公開透明的，只有“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，才可以將其留置在特定場所”；在留置的審批程序上是非常嚴格的，“應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案”；在留置時間上也有明確、嚴格的限制，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時解除”；在對留置人員的待遇上明確要求“對被調(diào)查人員采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬”。此外，“應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)”。不僅如此，對于留置的時間，如果被留置人員移送司法機關(guān)被判刑后，其之前被留置的時間可折抵刑期，“被判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。

綜上，如果我們能以理性、客觀、歷史、發(fā)展的眼光看待、評價《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機關(guān)對公職人員違法犯罪采取的調(diào)查程序，就會發(fā)現(xiàn)除了個別方面有所不同外，總體上講與刑事訴訟法規(guī)定的偵查程序大體上是相同的。與以往的“兩規(guī)”措施相比，留置措施的公開、透明、嚴格、限制程度都有明顯進步，正如有學(xué)者所言“相對于原來的‘雙規(guī)’措施而言，監(jiān)察機關(guān)的留置措施在法制化、人道化方面取得了明顯進步”。⑦陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。

三、刑事訴訟程序與調(diào)查程序的銜接及對調(diào)查程序的制約

《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約”。這一規(guī)定實際上涉及兩個方面的關(guān)系：一個方面是監(jiān)察機關(guān)與執(zhí)法部門的關(guān)系，主要表現(xiàn)為執(zhí)法部門配合監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系，即“監(jiān)察機關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求依法予以協(xié)助”。譬如“監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供”。又如“監(jiān)察機關(guān)進行搜查時，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助”，如此等等。

上述規(guī)定涉及的另一方面的關(guān)系是監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)的關(guān)系，這一關(guān)系的實質(zhì)是監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查程序與審判機關(guān)、檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查程序相對應(yīng)的刑事訴訟程序的關(guān)系。從兩個程序的時間關(guān)系上看，應(yīng)該是先有調(diào)查程序后有刑事訴訟程序。也就是只有經(jīng)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序確認被調(diào)查人犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，才能依法移送檢察機關(guān)審查其后再進入審判程序；從兩個程序的法律效力上講，應(yīng)該是刑事訴訟程序?qū)φ{(diào)查程序具有制約功能。抽象地講，就是并非監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查程序確定的職務(wù)犯罪案件移送到檢察機關(guān)和審判機關(guān)后都應(yīng)當(dāng)決定逮捕、提起公訴和定罪判刑。檢察機關(guān)和審判機關(guān)仍然要依法獨立行使起訴權(quán)和審判權(quán)，對于不符合逮捕、起訴條件的案件和不應(yīng)當(dāng)定罪科刑的案件，仍然要依法作出不逮捕、不起訴決定和無罪判決。這種制約關(guān)系，根據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，具體表現(xiàn)為以下幾點：

其一，對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，雖然檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，使留置措施自動解除。但這一拘留具有過渡性質(zhì)，一般情況下檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)，特殊情況下應(yīng)當(dāng)在14日內(nèi)，作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。

其二，檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件審查后，認為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調(diào)查的案件，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)補充調(diào)查完畢，補充調(diào)查以兩次為限。

其三，檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件與對公安機關(guān)移送的案件一樣，都要依法進行審查，對于不符合起訴條件的同樣可以作出不起訴的決定。當(dāng)然，監(jiān)察機關(guān)認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議，但最終還是由檢察機關(guān)作出起訴與否的決定。

其四，對于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查并經(jīng)檢察機關(guān)向法院提起公訴的案件，審判機關(guān)依法進行審判，對于證據(jù)的要求和標(biāo)準與其他案件一樣，都必須達到審判的要求和標(biāo)準。

其五，雖然在調(diào)查程序中律師不能介入其中，但案件移送檢察機關(guān)后，律師就可以作為辯護人參與訴訟，依法辯護。

總之，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)按照《監(jiān)察法》的規(guī)定依法進行。調(diào)查程序終結(jié)移送檢察機關(guān)后，則要按照《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事訴訟程序決定逮捕以及進行審查、起訴和審判，并不具有不受刑事訴訟程序約束的特殊地位。

四、對公職人員職務(wù)犯罪調(diào)查程序和刑事訴訟程序的完善建議

隨著《刑事訴訟法》第三次修改的完成，我國對公職人員職務(wù)犯罪的追訴程序已經(jīng)確定，除少數(shù)由司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁等14種侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由檢察機關(guān)立案偵查外，其他大多數(shù)公職人員職務(wù)犯罪由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。其后認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，則由監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)審查并對其中構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，由檢察機關(guān)依法向法院提起公訴，最終由法院對被告人是否有罪，是否以及如何追究刑事責(zé)任作出裁判。顯然這是對以往公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的重大變革，是思維創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的重大成果，對今后強化反腐敗斗爭的力度，保障涉案人員的人權(quán)，維護司法公正將產(chǎn)生深遠的意義。在筆者看來，近期主要應(yīng)當(dāng)對以下幾個問題進行完善。

（一）在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序中確認被調(diào)查人員涉嫌犯罪后應(yīng)當(dāng)允許律師介入，為被調(diào)查人提供法律幫助

在《監(jiān)察法（草案）》征求意見過程中，比較集中的一個意見是，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序中應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人委托律師，為其提供法律幫助。中國政法大學(xué)終身教授陳光中認為，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動包含了偵查，并且在程序上與檢察院的審查起訴階段相銜接，那么公職人員接受調(diào)查時，就應(yīng)當(dāng)允許律師介入?！安荒茏尭瘮》缸锇讣蔀槔?，當(dāng)然在這個基礎(chǔ)上可以適當(dāng)做一些調(diào)整”。⑧陳光中：《監(jiān)察體制改革需啟動系統(tǒng)修法工程》，財新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，2017年11月16日訪問?，F(xiàn)在《監(jiān)察法》和修改后的《刑事訴訟法》已經(jīng)進入實施階段，這一呼聲依然存在，對此有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)予以積極回應(yīng)。

筆者認為，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序既包括對職務(wù)違法行為的調(diào)查，也包括對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查，一概而論將其視為刑事訴訟中的偵查性質(zhì)似有不妥。應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序作區(qū)別對待。有學(xué)者指出監(jiān)察體制改革完成后，《監(jiān)察法》確立的是一種集黨紀調(diào)查權(quán)、政紀調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)于一身的單軌調(diào)查體制。應(yīng)當(dāng)確立一種雙軌調(diào)查體制。在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部設(shè)置相對獨立的黨紀政紀調(diào)查部門和刑事調(diào)查部門，前者遵循《監(jiān)察法》以及關(guān)聯(lián)法規(guī)的約束，后者則與其他偵查機關(guān)一樣，受到《刑事訴訟法》的約束，并達到刑事偵查所要求的程序保障水平，包括“辯護律師也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利參與調(diào)查活動，為委托人提供相應(yīng)的法律幫助”。⑨參見陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。這一觀點對于理性認識監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)確有啟發(fā)。

但是，對于被調(diào)查人員的涉案行為截然分為違法行為和犯罪行為進而分別由不同調(diào)查部門負責(zé)調(diào)查，在實際操作中將產(chǎn)生諸多問題。其一，違法與犯罪行為的區(qū)分在調(diào)查結(jié)論形成后比較容易，但在調(diào)查過程中特別是調(diào)查初期則難以區(qū)分。此外，每個案件都有具體情況或特殊情況，常常因案而異，難以一概而論。其二，如果劃分違法和犯罪由不同調(diào)查部門調(diào)查，勢必增加中間環(huán)節(jié)，延長調(diào)查期限，降低調(diào)查效率。其三，目前《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施的期限一般情況下只有3個月，特殊情況下，經(jīng)過嚴格的審批程序也只能延長3個月。如果把調(diào)查程序截然分為違法調(diào)查和犯罪調(diào)查，會不會造成留置期限的普遍延長？

基于以上，筆者認為從實務(wù)和效率的角度看，律師介入調(diào)查程序可以在現(xiàn)行法律框架下設(shè)計安排。具體方式可以考慮，對于被采取留置措施的被調(diào)查人員，在被調(diào)查過程中當(dāng)其涉案行為被監(jiān)察機關(guān)確認為涉嫌某種犯罪時，應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人委托律師為其提供法律咨詢。除此之外，鑒于調(diào)查程序的特殊性，律師尚不能實施其他行為，待案件移送檢察機關(guān)后再依法行使辯護行為。按照這一設(shè)計，凡被移送檢察機關(guān)的案件，在移送之前被采取留置措施的都應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人委托律師為其提供法律咨詢。至于具體時間則因案而異，由監(jiān)察機關(guān)根據(jù)調(diào)查的具體情況決定。這樣設(shè)計安排，不需要設(shè)立不同調(diào)查部門，也不會延長調(diào)查時間，更不會延長留置期限，但保障了被調(diào)查人獲得律師幫助的權(quán)利，提升了監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序的法治化水平。

（二）監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序中制作的錄音錄像應(yīng)當(dāng)允許檢察機關(guān)調(diào)取，必要時還應(yīng)當(dāng)允許犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師查看核實

前已指出，《監(jiān)察法》上關(guān)于在調(diào)查程序中對訊問活動以及重要取證工作進行全程錄音錄像的規(guī)定，比《刑事訴訟法》上有關(guān)錄音錄像的規(guī)定，范圍更廣，進步更明顯。為何如此規(guī)定?有關(guān)方面編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（以下簡稱《釋義》）指出：“調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，目的是留存?zhèn)洳?，這既是對重要取證工作的規(guī)范，也是對調(diào)查人員的保護”，并且強調(diào)“錄音錄像應(yīng)當(dāng)符合全程的要求，如果不能保證全程錄音錄像，錄制設(shè)備的開啟和關(guān)閉時間完全由調(diào)查人員自由掌握，錄音錄像就不能發(fā)揮證明取證工作合法性的作用”。⑩參見《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫，中國方正出版社2018年版，第193頁。這意味著辦案的調(diào)查人員與制作錄音錄像的人員是不同的人員，各自獨立進行調(diào)查工作和錄音錄像工作，以保證錄音錄像能夠發(fā)揮證明取證工作合法性的作用。對此應(yīng)當(dāng)予以充分肯定。

但是，對于制作完成的錄音錄像怎么保管、怎么使用，《監(jiān)察法》的規(guī)定只有4個字“留存?zhèn)洳椤?。對此《釋義》解釋為“監(jiān)察機關(guān)對調(diào)查過程的錄音錄像不隨案移送檢察機關(guān)。檢察機關(guān)認為需要調(diào)取與指控犯罪有關(guān)并且需要對證據(jù)合法性進行審查的錄音錄像，可以同監(jiān)察機關(guān)溝通協(xié)商后予以調(diào)取。所有因案件需要接觸錄音錄像的人員，應(yīng)當(dāng)對錄音錄像的內(nèi)容嚴格保密”?同注⑩，第194頁。。

筆者認為，鑒于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查程序的特殊性，一方面在通常情況下，不把錄音錄像移送檢察機關(guān)，另一方面在辦案需要的情況下，檢察機關(guān)經(jīng)與監(jiān)察機關(guān)溝通協(xié)商后可以調(diào)查錄音錄像，對此可以理解，也應(yīng)該理解。但是什么情況屬于“檢察機關(guān)認為需要調(diào)取與指控犯罪有關(guān)并且需要對證據(jù)合法性進行審查的錄音錄像”的情形？在筆者看來，主要是犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師提出調(diào)查人員的訊問活動或者相關(guān)取證活動存在明顯違法甚至依法提出排除非法證據(jù)申請的情形。在此情形下，如果只是允許檢察機關(guān)調(diào)取錄音錄像還不夠，還應(yīng)當(dāng)在檢察機關(guān)調(diào)取錄音錄像后允許犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師查看核實。至于查看核實的方式不一定是在公開場合比如法庭上，也可以在非公開的場合，比如只有犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師與負責(zé)辦案的檢察人員、審判人員在場的場合。這樣做，一方面顯示出監(jiān)察機關(guān)及其調(diào)查人員胸懷坦蕩、依法辦案的胸襟，另一方面才能真正發(fā)揮錄音錄像在證明調(diào)查人員取證工作合法性上的特殊作用，以令人確信的事實解除犯罪嫌疑人、被告人的誤解，甚至駁斥犯罪嫌疑人、被告人的誣陷。

（三）必要時應(yīng)當(dāng)安排調(diào)查人員出庭說明情況

根據(jù)《刑事訴訟法》第59條的規(guī)定，當(dāng)法庭依法啟動對證據(jù)收集的合法性進行調(diào)查的時候，“現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集的合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說明情況；人民法院可以通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說明情況。有關(guān)偵查人員或者其他人員也可以要求出庭說明情況。經(jīng)人民法院通知，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)出庭”。這一規(guī)定是2012年《刑事訴訟法》修改時增加上的，充分彰顯了訴訟程序的正當(dāng)性，維護了司法公正特別是程序公正?！侗O(jiān)察法》對職務(wù)犯罪的規(guī)定主要涉及調(diào)查程序及與此緊密相關(guān)的檢察機關(guān)的審查程序，沒有涉及審判程序。而《刑事訴訟法》的這一規(guī)定指的又是“偵查人員”，嚴格講并不包括監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查人員。但是，當(dāng)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件起訴到法院后涉及對非法證據(jù)排除的調(diào)查時，是否應(yīng)該安排監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查人員出庭說明情況，就成為人們關(guān)注的一個問題。從《監(jiān)察法》的立法精神看，非常重視調(diào)查人員依法辦案的問題，為此對調(diào)查程序作了嚴密的設(shè)計和嚴格的控制，包括明確強調(diào)“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法排除”。從工作性質(zhì)上講，調(diào)查人員的工作也有偵查性質(zhì)。因此，在必要的時候，主要是在《刑事訴訟法》第59條規(guī)定的情形下，也應(yīng)當(dāng)安排調(diào)查人員出庭說明情況。這對于提高調(diào)查人員依法辦案的自覺性，彰顯監(jiān)察機關(guān)遵守法律、維護法治的形象，證明證據(jù)收集的合法性，都有重要的意義。

最后有必要指出，上述問題在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》里雖然沒有提出明確要求，但也沒有禁止性規(guī)定或法律障礙。相反，從立法意圖和立法精神上講，都有吸納或兼容的空間。因此，不需要修改法律，通過發(fā)布相關(guān)法律文件、司法解釋就可以解決。