聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)博弈中的作用

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410006)

網(wǎng)絡(luò)主權(quán)經(jīng)歷了從不被認(rèn)可到廣為接受的發(fā)展過程。二十世紀(jì)九十年代中期，約翰·P.巴洛在《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》中宣稱，各國政府在網(wǎng)絡(luò)空間中沒有主權(quán)。在此之后，西方國家也有聲音稱網(wǎng)絡(luò)空間是“全球公域”。但這種“去主權(quán)化”思想在隨后形形色色的網(wǎng)絡(luò)入侵、網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)犯罪等問題中被證明過于“烏托邦”。2009年，由北約14國在塔林建立的“網(wǎng)絡(luò)防御合作卓越中心”啟動了“塔林手冊進(jìn)程”，試圖在國際法層面擬定一套網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范。《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國際法適用的塔林手冊》(《塔林手冊》1.0版)和《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行動國際法適用的塔林手冊》(《塔林手冊》2.0版)分別于2013年和2017年出版面世。盡管《塔林手冊》2.0版相對于前一個版本對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的闡述更加系統(tǒng)與全面，但其終究是西方學(xué)界主導(dǎo)下、具有濃厚西方政府色彩的國際法學(xué)術(shù)作品。①與此同時，聯(lián)合國信息安全政府專家組也在2013年的一份共識性文件中表示，包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的國際法同樣適用于網(wǎng)絡(luò)空間。聯(lián)合國對網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則適用的關(guān)切毋庸置疑，其作為目前代表性最廣泛、最具權(quán)威的政府間國際組織，應(yīng)當(dāng)在力所能及的范圍內(nèi)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則朝著符合國際社會共同期望的方向發(fā)展。

一、參與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的管理

網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施作為網(wǎng)絡(luò)活動的平臺和載體，是網(wǎng)絡(luò)空間的基本構(gòu)成要素之一。②互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)架構(gòu)決定了頂級域名和根服務(wù)器的基礎(chǔ)地位。目前的互聯(lián)網(wǎng)域名體系以國際互聯(lián)網(wǎng)域名與IP地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)為核心，各國互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)行都高度依賴位于美國的原根域名解析服務(wù)器。③一個國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)建立在其本國所管轄的通信技術(shù)系統(tǒng)之上，其對國家頂級域名的掌控和根服務(wù)器的管理是該國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的必然要求。但是成立于1998年的ICANN并不是一個國際性的組織，實(shí)際上，它是一個依據(jù)美國國內(nèi)法設(shè)立、受美國行政管理當(dāng)局管轄的機(jī)構(gòu)。這種由隸屬于某一特定國家的組織機(jī)構(gòu)管理頂級域名和根服務(wù)器的模式存在著許多不受國際法規(guī)范控制的隱患，頂級域名和根服務(wù)器的運(yùn)作很容易受到特定國家的干預(yù)，其他國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)極易受到侵犯。

目前，一國想要擁有其專屬的頂級域名，需要和ICANN簽訂協(xié)議。例如，我國和ICANN簽訂的協(xié)議就約定由中國負(fù)責(zé)管理“.cn”這個頂級域名。這種協(xié)議本身是雙方基于公平、平等而簽訂的，但頂級域名在實(shí)際管理中卻出現(xiàn)過被一國政府強(qiáng)行干預(yù)的不公平情形。據(jù)報道，伊拉克頂級域名“.iq”曾被人為從根服務(wù)器上屏蔽了數(shù)天。④這一行為使得該國境內(nèi)的網(wǎng)站全面停止服務(wù)，給其造成了嚴(yán)重的社會、政治、經(jīng)濟(jì)混亂。類似的事件也在利比亞發(fā)生過。如果一國政府能夠輕易實(shí)施這樣的行為，無疑會給其他國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)帶來嚴(yán)重的侵害，給網(wǎng)絡(luò)空間的秩序增添不穩(wěn)定的因素。頂級域名和根服務(wù)器等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)脫離某一國的主導(dǎo)和控制，交由權(quán)威性的國際組織來管理。

在各國平等參與管理全球性事務(wù)已成為趨勢的今天，將頂級域名和根服務(wù)器等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施交由特定國際組織來管理是較理想的模式。各國對自己的頂級域名享有至高無上的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)一讓渡出一部分管理權(quán)給該國際組織，由該國際組織按照法定的程序?qū)Ω鲊敿売蛎透?wù)器實(shí)施管理。在這種狀態(tài)下，不存在任何特定的國家能夠任意對他國的頂級域名采取類似屏蔽的措施，各國所享有的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)能夠得到更加充分的保護(hù)。在為數(shù)眾多的國際組織中，聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)是不二之選。其成員國數(shù)量的絕對優(yōu)勢能夠確保各國更直接地行使網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，其組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性能夠保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)有關(guān)國際法規(guī)范的適用，而且網(wǎng)絡(luò)空間和平與發(fā)展的目標(biāo)也與《聯(lián)合國憲章》中的規(guī)定相呼應(yīng)。

二、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)條約的簽署

網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為人類生活越來越難以離開的一個新“空間”，不論是國內(nèi)法上的行為主體，還是國際法意義上的行為主體，都越來越頻繁地在網(wǎng)絡(luò)空間從事各種活動。有具體行為的地方就需要有行為規(guī)范，這是維持良好秩序的前提，法律規(guī)范就是這些行為規(guī)范中的一種。一國公民在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)上實(shí)施的行為要受到該國國內(nèi)法的規(guī)范，同樣，在國際層面上，國際法行為主體在網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施的行為也需要受到國際法的規(guī)范。但網(wǎng)絡(luò)空間的國際法規(guī)范目前尚處于空白狀態(tài)。上文提及的《塔林手冊》實(shí)際上描述了一些應(yīng)當(dāng)受到國際法規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)空間行為。2013年出版的《塔林手冊》1.0版在具體內(nèi)容上分為國際網(wǎng)絡(luò)安全法和網(wǎng)絡(luò)武裝沖突法兩個部分，用將近100個條文對主權(quán)、管轄、國家責(zé)任、使用武力等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2017年出版的《塔林手冊》2.0版在內(nèi)容上分為了一般國際法與網(wǎng)絡(luò)空間、國際法特別制度與網(wǎng)絡(luò)空間、國際和平與安全和網(wǎng)絡(luò)活動、網(wǎng)絡(luò)武裝沖突法等四個部分，用超過150個條文規(guī)定了主權(quán)、國際責(zé)任法、不受國際法規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)行動、國際人權(quán)法等眾多內(nèi)容。⑤

《塔林手冊》2.0版相較于《塔林手冊》1.0版，在具體內(nèi)容的闡述上明顯更加充分，而且結(jié)構(gòu)編排方面也更加科學(xué)合理。然而，不論《塔林手冊》2.0版對于網(wǎng)絡(luò)空間的行為準(zhǔn)則規(guī)定得有多完善，其終究只是一份學(xué)術(shù)性質(zhì)的作品，不具有法律規(guī)范的屬性?！端质謨浴坊蛟S會影響網(wǎng)絡(luò)空間國際法的產(chǎn)生和發(fā)展，但由于其制定的過程缺乏廣大發(fā)展中國家以及不發(fā)達(dá)國家的參與，不具有廣泛的代表性，因而難以成為約束世界各國的法律規(guī)范。另一個值得注意的事實(shí)是，國際社會目前在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的具體發(fā)展層面上仍舊層次不齊、進(jìn)度各異，這也是未來國際社會進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的重要著力點(diǎn)。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展方向，我國外交部條法司馬新民副司長在2013年舉辦的中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上發(fā)表了《我們需要怎樣的網(wǎng)絡(luò)秩序》的演講，他認(rèn)為法治應(yīng)當(dāng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理的基本方式，互聯(lián)網(wǎng)法治可以通過三個步驟來實(shí)現(xiàn)：宣言、框架性公約和特定領(lǐng)域的條約。要在網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)行法治，首先應(yīng)當(dāng)制定出充分、合理的法律規(guī)范。在國際法當(dāng)中，法律規(guī)范主要表現(xiàn)為國際條約。聯(lián)合國的廣泛代表性和權(quán)威性為網(wǎng)絡(luò)主權(quán)有關(guān)國際條約的簽署提供了良好的平臺和穩(wěn)固的基礎(chǔ)，能夠在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)發(fā)展急需國際法規(guī)范的關(guān)鍵時期最快可能地推動相關(guān)國際條約的簽署。

三、保障網(wǎng)絡(luò)治理的平等參與

如果說網(wǎng)絡(luò)主權(quán)存在不同層級的特征，那么網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)屬于最底層的物理層，而網(wǎng)絡(luò)主權(quán)相關(guān)的國際條約應(yīng)當(dāng)屬于最頂層的核心層。在物理層與核心層之間，還有由科技、貿(mào)易、文化、社會、生活等人類活動組成的應(yīng)用層。⑥人類基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的各種行為與活動受到法律規(guī)范的調(diào)整，但法律規(guī)范本身不能實(shí)現(xiàn)法治?！巴椒ú蛔阋宰孕校狈梢?guī)范的具體實(shí)施需要人的參與，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)相關(guān)的國際條約在實(shí)施的過程中需要各國的參與，平等參與網(wǎng)絡(luò)空間的治理是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間法治的前提。國際性是網(wǎng)絡(luò)的根本屬性，各主權(quán)平等國家都是網(wǎng)絡(luò)中的一部分，理應(yīng)共同對這一人類生活的新空間進(jìn)行治理。但并不是所有的觀點(diǎn)都同意將網(wǎng)絡(luò)空間交由各國共同治理，有的認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間屬于“全球公域”，不為任何一國所支配；有的認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)當(dāng)由“多利益攸關(guān)方”進(jìn)行治理。“全球公域”的觀點(diǎn)已逐漸被否定，但“多利益攸關(guān)方”治理模式還在被人們熱議。

“多利益攸關(guān)方”治理，是指政府、私營部門和民間團(tuán)體通過發(fā)揮各自的作用，共同為互聯(lián)網(wǎng)確定演進(jìn)和使用形式。⑦《塔林手冊》2.0版在網(wǎng)絡(luò)空間治理模式的選擇上就贊成這一觀點(diǎn)。但“利益攸關(guān)方”究竟包括哪些主體？各“利益攸關(guān)方”在做出決策時應(yīng)當(dāng)采用什么樣的規(guī)則以確保公正？這種模式自身還有許多問題沒能得到妥善的解決。實(shí)際上，所謂的“多利益攸關(guān)方”治理模式其實(shí)是網(wǎng)絡(luò)空間的“叢林法則”模式。能對特定問題做出最終決定的往往是網(wǎng)絡(luò)空間的強(qiáng)者，是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，而表面上參與其中的弱國大都只能跟隨其后，很難獲得發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。更何況，這種將網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展方向的決策權(quán)分散給眾多主體的模式，在多大程度上能強(qiáng)化主權(quán)國家對其網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的享有和行使，是值得我們懷疑的。如果不能將這種模式現(xiàn)存的眾多問題一一解決，“多利益攸關(guān)方”治理模式極有可能損害各國所享有的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。

真正意義上的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理應(yīng)當(dāng)充分考慮到世界各國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，讓每一個組成互聯(lián)網(wǎng)的國家都能夠平等地參與網(wǎng)絡(luò)空間的治理，都能夠在國際社會發(fā)出自己的聲音，不論其網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展程度如何，也不論其加入這一空間的時間如何。從這個意義上說，權(quán)威性政府間國際組織相比于“多利益攸關(guān)方”更能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的共同治理，并且更有把握將網(wǎng)絡(luò)空間朝著國際社會共同期望的方向發(fā)展。而在目前眾多的政府間國際組織當(dāng)中，聯(lián)合國毫無疑問最有實(shí)力擔(dān)此重任。

結(jié)論

網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的存在已經(jīng)逐漸成為不爭的事實(shí)，但網(wǎng)絡(luò)主權(quán)具體包含哪些內(nèi)容，一國享有的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)如何在網(wǎng)絡(luò)空間行使，國際社會還存在爭議。各國在面對這些問題時，往往會從自身利益的角度給出各自的回答，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)博弈實(shí)質(zhì)上就是各國在這些問題上的主導(dǎo)權(quán)博弈。但值得注意的是，這些問題的回答直接決定著網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展方向，決定著將來各國在網(wǎng)絡(luò)空間的行為準(zhǔn)則。在這場博弈中，聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其最具代表性、最具權(quán)威的政府間國際組織的作用，在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)發(fā)展的重要時期，引導(dǎo)其朝著符合國際社會共同期望的方向發(fā)展。具體而言，聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)參與網(wǎng)絡(luò)空間物理層面的基礎(chǔ)設(shè)施管理，以確保網(wǎng)絡(luò)空間的基本要素不受特定國家干預(yù)。而在網(wǎng)絡(luò)空間核心層面，聯(lián)合國可以有力地推進(jìn)相關(guān)國際條約的簽署，為網(wǎng)絡(luò)空間的有序運(yùn)行提供制度保障。同時，聯(lián)合國也能夠提供良好的平臺實(shí)現(xiàn)世界各國對網(wǎng)絡(luò)空間的共同治理，確保各國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的平等參與。

【注釋】

① 參見黃志雄：《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)論：法理、政策與實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版。

② 參見方濱興、鄒鵬、朱詩兵：《網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)研究》，《中國工程科學(xué)》2016年第6期，第2頁。

③ 參見方濱興：《從“國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”談基于國家聯(lián)盟的自治根域名解析體系》，《信息安全與通信保密》2014年第12期，第35頁。

④ 參見方濱興：《從“國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”談基于國家聯(lián)盟的自治根域名解析體系》，《信息安全與通信保密》2014年第12期，第36頁。

⑤ 參見黃志雄：《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)論：法理、政策與實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版。

⑥ 參見郝葉力：《三視角下網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的對立統(tǒng)一》，《網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)與應(yīng)用》，2016年第10期，第5頁。

⑦ 參見張新寶、許可：《網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的治理模式及其制度構(gòu)建》，《中國社會科學(xué)》2016年第8期，第145頁。