我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵與作用機制：基于政策文本的內(nèi)容分析

田志龍，陳麗玲，顧佳林

(華中科技大學 管理學院，湖北 武漢 430074)

一、引言

創(chuàng)新政策是促進經(jīng)濟發(fā)展和技術進步的重要手段[1]。特別是對于新興產(chǎn)業(yè)來說，由于其面臨著技術路線和市場的雙重不確定性[2]，更需創(chuàng)新政策的引導和支持?，F(xiàn)有文獻認為，政府通過財政補貼、稅收減免、金融支持、人才引進等政策工具來實現(xiàn)創(chuàng)新政策目標[3]。然而，根據(jù)《工業(yè)企業(yè)科技活動統(tǒng)計年鑒—2016》[32]的數(shù)據(jù)顯示，我國政府給企業(yè)的研發(fā)支持中，直接資金支持占企業(yè)研發(fā)支出的比例不高[注]數(shù)據(jù)顯示，2015年我國政府給企業(yè)的三方面研發(fā)支持(直接研發(fā)資金、基于企業(yè)研發(fā)費用加計扣除減免稅和基于企業(yè)高新技術資質的減免稅)分別占企業(yè)研發(fā)經(jīng)費總支出(10013.93億元)的5.37%、4.49%、7.01%。。那么，創(chuàng)新政策的作用機制是什么？

現(xiàn)有文獻認為，政府創(chuàng)新政策通過財政補貼、稅收減免等政策工具發(fā)揮著作用，推進了企業(yè)的學習、研發(fā)和市場開拓等[3-5]，有利于吸引人才[6]，提升了企業(yè)創(chuàng)新效率。但現(xiàn)有文獻存在如下兩個方面的不足：第一，現(xiàn)有文獻通常籠統(tǒng)地將創(chuàng)新政策視為單一概念[7-8]或僅研究某個層級的政府創(chuàng)新政策[9-10]，并將創(chuàng)新政策簡化為政策工具探討其內(nèi)涵與作用機理，缺乏對政策內(nèi)涵及政策體系的深度理解。第二，也有學者考慮到了中央至地方不同層級政府創(chuàng)新政策的互動性，但這些研究或僅根據(jù)詞頻分析政策工具的作用[11]，這無法具體剖析不同層級政府創(chuàng)新政策的異同點和上下關系；或僅研究政策決策過程[12]，缺乏對政策本身及政策作用機制的研究。針對以往研究的不足并結合本文研究目標，本文認為，對于創(chuàng)新政策的研究，不僅是探討政府通過財政補貼、稅收減免等形式支持和鼓勵科技企業(yè)開展創(chuàng)新活動，更重要的是探討創(chuàng)新政策創(chuàng)造了一種什么機制來辨別出應該給予支持的優(yōu)秀企業(yè)并推動企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。為加深對創(chuàng)新政策的理解，本研究借鑒制度理論的思路，通過內(nèi)容分析方法從目的、內(nèi)容、手段和情境四個方面[13]對政府創(chuàng)新政策內(nèi)容，以及由區(qū)/縣-市-省-中央四級政府出臺的各類政策構成的政策體系的特征進行研究，探討創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機制，彌補了現(xiàn)有研究對創(chuàng)新政策體系研究的不足。

二、理論背景

對于創(chuàng)新政策的概念，學者們給出了不同的定義。國外研究認為，創(chuàng)新政策是一國政府為了影響或者改變技術創(chuàng)新的速度、方向和規(guī)模而采取的一系列公共政策的總稱，其主要目的是通過縮短技術創(chuàng)新從發(fā)明到商業(yè)化應用之間的時滯來加快科學技術成果從潛在生產(chǎn)力向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉化[14]，促進產(chǎn)品和技術的更新?lián)Q代[5]。創(chuàng)新政策影響了技術變革和其它形式的創(chuàng)新，是產(chǎn)業(yè)政策的一部分[15]。特別是對于發(fā)展中國家而言，創(chuàng)新政策對于提升企業(yè)在全球價值鏈中的地位具有重要作用[16]。結合中國情境，國內(nèi)學者認為，在中國政治集權和經(jīng)濟分權的體制下，區(qū)/縣-市-省-中央等四級政府會出臺縱向關聯(lián)但橫向差異的創(chuàng)新政策[12]，這些創(chuàng)新政策在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)創(chuàng)新能力提升上起著重要作用。與單一的科學政策、技術政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟政策不同，創(chuàng)新政策是一種更系統(tǒng)、更進步的政策體系，包括經(jīng)濟、社會、科技、文化等多個方面[17]。據(jù)此，結合本文的研究內(nèi)容，本文將我國政府創(chuàng)新政策定義為中央-省-市-區(qū)/縣等四級政府制定的上下關聯(lián)而各地有差異的創(chuàng)新政策體系，它包括經(jīng)濟、社會、科技、文化等領域的各個方面，目的是為了提升企業(yè)創(chuàng)新效率并促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)有文獻主要從兩個方面關注創(chuàng)新政策。一是研究創(chuàng)新政策的文本內(nèi)容?；谡吖ぞ咭暯牵瑢W者們將創(chuàng)新政策分為金融外匯、財政稅收、其他經(jīng)濟措施、行政措施、人事措施等五類[3]，并根據(jù)“市場需求-能力供給-環(huán)境制度”結構框架將政府創(chuàng)新政策分為“需求面”“供給面”和“環(huán)境面”三個方面[18]。同時，通過對創(chuàng)新政策頒布的時間、主題、主體等的分析，歸納并分析了中國創(chuàng)新政策的演變過程及發(fā)展趨勢，從而為創(chuàng)新政策的制定和政府職能的轉變提供指導[9,17,19]。二是關注創(chuàng)新政策的激勵作用。研究主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是基于創(chuàng)新政策工具類別與種類的政策績效研究，認為創(chuàng)新政策(如財政補貼、貸款貼息、項目支持、稅收優(yōu)惠等政策工具)有力地促進了企業(yè)的技術學習、研發(fā)、轉移和市場開拓[1,20]；其次是基于創(chuàng)新政策區(qū)域性的政策績效研究，研究結果發(fā)現(xiàn)我國東、中、西部地區(qū)研發(fā)對技術效率的影響存在地域差異性[21]，政府項目和資金補助，以及創(chuàng)新人才資助和研發(fā)軟硬件扶持都對企業(yè)創(chuàng)新的專利產(chǎn)出效率起到了積極作用[6]。

然而，現(xiàn)有研究存在兩個方面的不足。第一，現(xiàn)有文獻主要考慮政策工具的作用，雖然有少部分文獻對創(chuàng)新政策的機制進行了研究，但這些研究多從政府角度出發(fā)，忽略了從企業(yè)角度對政策本身的機制進行探討；第二，已有文獻研究了創(chuàng)新政策的激勵作用，但是這些研究僅通過大樣本的數(shù)據(jù)證明了創(chuàng)新政策與創(chuàng)新效率、企業(yè)研發(fā)等的相關關系，而缺乏對由區(qū)/縣-市-省-中央等四級政府出臺的創(chuàng)新政策構成的政策體系的具體剖析。鑒于企業(yè)的市場主體地位，有必要從企業(yè)角度來探討我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機制，以促進產(chǎn)業(yè)升級和提升企業(yè)創(chuàng)新能力。

制度理論領域的學者認為可以從目的、內(nèi)容、手段、情境等要素來研究制度壓力的作用機制：制度背后的利益相關者的目的是什么，對焦點組織有何訴求，用什么手段影響焦點組織采取響應行動，相應的情境是什么[13]。由于政府創(chuàng)新政策對企業(yè)來講也是一種制度壓力，因此上述制度壓力的四要素為我們深入理解創(chuàng)新政策的作用機制提供了新的思路。為了彌補上述研究不足，本文將借鑒制度壓力的作用機制，從政策目的、政策內(nèi)容、政策手段和政策情境四個方面研究政府創(chuàng)新政策的要素，即創(chuàng)新政策對企業(yè)提出了什么訴求？對于達到要求的企業(yè)給予什么支持？如何辨別出那些達到/更可能達到政策訴求的企業(yè)從而給予上述政策支持？創(chuàng)新政策營造了什么氛圍來促進科技企業(yè)對政策要求的理解并提升其參與熱情？

三、研究方法

(一)研究思路與研究方法

在研究思路上，與現(xiàn)有文獻主要探討政策手段及其作用不同，本文通過辨別創(chuàng)新政策以及政策體系的要素及其特征來發(fā)現(xiàn)其內(nèi)含的作用機制。在研究方法上，本文將采用內(nèi)容分析法。首先，我們從單個政策文本的政策條款中辨別出政策目的(objective)、內(nèi)容(content)、手段(means)、環(huán)境(context)。其次，將不同層級政府(區(qū)/縣-市-省-中央)和政府部門出臺的各類創(chuàng)新政策視為一個政策體系，辨別不同層級以及不同類型政策間的關系，從整體視角來研究創(chuàng)新政策及政策體系推動企業(yè)創(chuàng)新行為的作用機制。

(二)數(shù)據(jù)收集、變量界定與初步分析

1.創(chuàng)新政策的范圍與資料收集

在我國，由于“縣/區(qū)、市、省、中央”四級政府出臺的創(chuàng)新政策體系非常龐大和復雜，為了進行深入的比較和分析，本文僅以武漢東湖高新區(qū)為基本研究單位，構建“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”等四級政府的創(chuàng)新政策體系，收集政策資料作為本文的研究對象。

第一，武漢東湖高新區(qū)具有較高的研究價值。武漢東湖高新區(qū)自1988年成立以來，被國務院批準為首批國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；在2009年，武漢東湖高新區(qū)被國務院批準成為第二個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。東湖高新區(qū)已經(jīng)形成了以光電子信息為主導，生物、新能源、環(huán)保、消費類電子等產(chǎn)業(yè)為支柱的高新技術產(chǎn)業(yè)集群，各種創(chuàng)新政策類型豐富，得到了廣泛有效的實施，并且取得了很好的政策效果，具有較高的研究價值。

第二，武漢東湖高新區(qū)政府網(wǎng)站的創(chuàng)新政策體系種類健全，內(nèi)容規(guī)范，與武漢市、湖北省和中央層面相關的政策容易查找，適合運用內(nèi)容分析法開展定性研究。因此，在收集資料時，本文緊緊把握“科技企業(yè)在經(jīng)營管理中能夠感受與接觸的創(chuàng)新政策”這一原則。

基于以上資料收集思路，本文以武漢東湖高新區(qū)為基本研究單位，通過武漢東湖高新區(qū)管委會網(wǎng)站公開的政策名錄、武漢東湖高新區(qū)企業(yè)服務局印發(fā)的《國家、省、市、區(qū)各級政府支持企業(yè)政策匯編》，搜集了武漢東湖高新區(qū)出臺、轉發(fā)、落實、實施的中央、省、市、區(qū)四級政府創(chuàng)新政策作為研究樣本。樣本篩選標準如下：(1)剔除不符合上文“創(chuàng)新政策”定義的樣本；(2)由于東湖高新區(qū)在2009年被國務院批準成為第二個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，因此，本文選擇的政策樣本時間為2009-2017年，若東湖高新區(qū)的創(chuàng)新政策不在此期間內(nèi)則予以剔除；(3)若同一政策出現(xiàn)在多個年份，則對政策內(nèi)容進行比對，如果政策內(nèi)容一致或僅從年份上進行了更新，則保留年份較早的一次，如果政策內(nèi)容不一致或新政策較以往政策有較大調整，則保留并標記為不同的政策；(4)根據(jù)國務院辦公廳1997年修訂的《國務院公文詞表》確定政策樣本，在“12A文秘工作”中選擇了“提案”“議案”“批示”“建議”“意見”“章程條例”“辦法”“細則”“規(guī)定”“方案”“決定”“指示”“公告”“通知”“批復”這十五個關鍵詞，在“13G綜合”中選擇了“方針”“政策”這兩個關鍵詞，若政策標題不含任一關鍵詞或不在武漢東湖高新區(qū)企業(yè)服務局印發(fā)的《國家、省、市、區(qū)各級政府支持企業(yè)政策匯編》中，則予以剔除；(5)鑒于本文采用的是內(nèi)容分析法，因此，對無法獲得政策原文的樣本予以剔除；(6)為了使樣本盡可能準確，筆者在武漢市科學技術局(市知識產(chǎn)權局)、湖北省科學技術廳、國家科技部等政府網(wǎng)站對東湖高新區(qū)出臺或轉發(fā)的創(chuàng)新政策進行核對、補充。通過以上檢索標準和樣本篩選標準的確定，本文共得到225項創(chuàng)新政策作為研究樣本。這225項創(chuàng)新政策可以分為如下兩類：第一類是由武漢東湖高新區(qū)管委會出臺的創(chuàng)新政策，共計75項；第二類是由武漢東湖高新區(qū)管委會轉發(fā)、落實、實施的上級政策，共計147項，其中武漢市政府出臺的創(chuàng)新政策55項，湖北省政府出臺的創(chuàng)新政策43項，中央政府出臺的創(chuàng)新政策52項。這兩類225項創(chuàng)新政策共同構成了武漢東湖高新區(qū)的創(chuàng)新政策環(huán)境，并對開發(fā)區(qū)內(nèi)科技企業(yè)產(chǎn)生直接的政策影響。

2.基于企業(yè)價值創(chuàng)造過程對創(chuàng)新政策的初步分類

借助創(chuàng)新價值鏈理論，科技企業(yè)的創(chuàng)新過程包括技術產(chǎn)品化、產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化和商品商業(yè)化[22-23]。據(jù)此，本文將創(chuàng)新政策劃分為如下五個類型。

(1)產(chǎn)業(yè)綜合類政策，它是指政府部門從指明產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向或進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的角度出發(fā)，針對某一行業(yè)(或者產(chǎn)業(yè))，從技術創(chuàng)新到科技成果轉化到市場推廣的全過程都進行支持的綜合支撐類政策，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策。(2)基礎類創(chuàng)新政策，它是指政府部門為鼓勵企業(yè)開展研發(fā)活動而給予的基礎投入，基礎類創(chuàng)新政策不涉及具體的企業(yè)創(chuàng)新過程，旨在為科技企業(yè)的創(chuàng)新活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，如科技平臺建設、科技園區(qū)建設、知識產(chǎn)權保護、人才計劃、金融服務、科技獎項等配套政策。(3)技術創(chuàng)新政策，它是指政府部門鼓勵企業(yè)開展技術創(chuàng)新、工藝升級、技術應用的政策，主要以科技計劃、科技專項的形式展現(xiàn)，這些計劃(專項)具有明顯的技術路線或行業(yè)導向性。(4)科技成果轉化政策，它是指政府鼓勵科研機構、大專院校、科技企業(yè)將科學研究與技術開發(fā)所產(chǎn)生的具有實用價值的科技成果進行后續(xù)的應用與推廣的政策，主要包括針對科研人員的股權與分紅等激勵政策、科技成果轉化等相關政策。(5)市場推廣政策，它是指政府部門鼓勵企業(yè)在科技成果轉化之后進行市場拓展的政策，包括政府采購、產(chǎn)品補貼、市場開拓等政策。根據(jù)上面對創(chuàng)新政策種類的劃分，本文收集到的225項創(chuàng)新政策文本的分布見表1。

3. 數(shù)據(jù)編碼與初步分析

本文希望從創(chuàng)新政策的內(nèi)容特征探求政策運行和作用邏輯，因此，本文進行內(nèi)容分析的基本單元是政策條款?，F(xiàn)有研究主要采用兩種方法對政策條款進行內(nèi)容分析：一是詞頻分析，即通過對關鍵詞在政策中出現(xiàn)的頻率來分析政策的主題、類型、作用、發(fā)展趨勢等[10,24]；二是編碼分析，即對政策條款的內(nèi)容進行編碼，從而歸納出政策的內(nèi)涵、機制或路徑[3,25]。由于詞頻無法準確判斷其在語境中的意思，這種分析方法對于政策內(nèi)涵的理解難免有失偏頗。因此，本文采取了編碼的方法對政策條款進行分析。

表1 本文搜集的創(chuàng)新政策文本在四個層級與五種類型的分布概況

注：1. 所有數(shù)據(jù)根據(jù)樣本政策整理而得。2. 由上表可知，創(chuàng)新政策集中于產(chǎn)業(yè)綜合類政策、基礎類創(chuàng)新政策中，這可能是因為各級政府出臺的創(chuàng)新政策中不僅涵蓋技術或創(chuàng)新內(nèi)容，還包括其它配套措施和政策。

借鑒制度壓力的分析范式，從目的、內(nèi)容、手段、環(huán)境四個方面[13]考慮，筆者分別在“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”四個層級的創(chuàng)新政策中各隨機選擇一個樣本，對政策內(nèi)容進行初步分析，提出本文研究的相關概念，并對政策要素進行如下定義。第一，創(chuàng)新政策的目的是政策出臺的原因和想要實現(xiàn)的目標，本文將其界定為政策目的。第二，創(chuàng)新政策的內(nèi)容是政府希望企業(yè)做到哪些事情或滿足哪些條件，本文將其界定為政策訴求。第三，創(chuàng)新政策的手段是政府通過某些激勵手段來鼓勵企業(yè)從事能夠達成政策訴求的創(chuàng)新行為，這種手段的本質是政府提供了企業(yè)希望獲取的資源，本文將其界定為政策資源。第四，創(chuàng)新政策的環(huán)境是指政府為實現(xiàn)其政策訴求而采取的行動過程以及政府對企業(yè)得到政策資源而營造的氛圍或條件，本文將其界定為政策過程。

基于上述四個基本政策要素，本文對收集的225項創(chuàng)新政策條款的文本內(nèi)容進行進一步編碼和分析。按照“政策層級與類型(序列號)-政策條款所屬的政策要素-條款號”的編碼格式，本文對篩選出的225項政策文本的條款進行編碼。例如，“A1(42)-Res-9”表示“東湖高新區(qū)基礎類政策中的第42項政策，該政策中的第9條政策條款體現(xiàn)的是政策資源”(編碼方案如表2所示)。為增強編碼的可靠性，編碼首先由課題組一名博士生、一名碩士生分別完成，然后兩名學生對編碼結果進行比對，異議處與課題組老師商討決定。同時，由于課題組與東湖高新區(qū)管委會有良好的合作關系，因此，筆者在編碼的過程針對不清楚的政策內(nèi)容與管委會相關部門進行了溝通，力求準確性?；谝陨暇幋a，本文統(tǒng)計出225項政策文本中共有6445條政策條款。

四、政策文本內(nèi)容分析

(一)單項創(chuàng)新政策的要素及其內(nèi)含的作用機制

1. 創(chuàng)新政策中的政策目的要素及其特征

首先，我們對創(chuàng)新政策中的政策目的要素進行了編碼，并找出了不同政策目的之間的內(nèi)在邏輯，具體編碼結果如表3所示。

本文辨別出三類政策目的：建設創(chuàng)新環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進區(qū)域發(fā)展。從政府的主體性出發(fā)探討政策目的的實施邏輯，我們發(fā)現(xiàn)政策目的代表了政府部門對產(chǎn)業(yè)和科技企業(yè)發(fā)展的希望和要求，表達了政府對市場干預的預期目標。政策目的的提出往往與政策文件的性質種類緊密相關，也與政府部門在當前的科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向緊密聯(lián)系。

表2 創(chuàng)新政策文本分析的編碼方案

表3 創(chuàng)新政策的政策目的要素

2. 創(chuàng)新政策中的政策訴求要素及其特征

本文基于對創(chuàng)新政策文本的編碼分析辨別出了4類政策訴求(見表4)。在編碼過程中我們發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策中的目標行為表述通常出現(xiàn)“鼓勵、支持、引導”等關鍵詞，在創(chuàng)新政策文本中有較高的辨識度。同時，我們還發(fā)現(xiàn)政策目的和政策訴求要素具備濃重的行政導向特征，主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，政策目的是政府對科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意志體現(xiàn)；第二，創(chuàng)新政策的政策訴求為科技企業(yè)創(chuàng)新活動設定了一定要求和技術路線。

3. 創(chuàng)新政策中的政策資源要素及其特征

根據(jù)對政策文本的編碼，本文歸納出物質資源、地位資源、行政支持3類共15項政策資源(見表5)，遠遠超出現(xiàn)有文獻關注的財政稅收等物質資源內(nèi)容[1,6,8]。具體而言：①物質資源，是創(chuàng)新政策較為常用的激勵手段，財政補貼在政策工具中使用得最為普遍。②地位資源，既包括政府對企業(yè)創(chuàng)新能力的重要肯定，也包含政府對企業(yè)過往創(chuàng)新活動的積極評價。③行政支持，指創(chuàng)新政策包含的對企業(yè)日常運營管理上的事務性支持。

通過對政策條款的文本分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系的政策資源具有稀缺性特點，主要表現(xiàn)為數(shù)量的有限性，如每年出臺的科技計劃、項目、產(chǎn)業(yè)專項等具有明確的指標和支持額度。從理論上講，當資源稀缺時就會產(chǎn)生價值，資源的稀缺性與價值呈正相關性[26-27]。

4. 創(chuàng)新政策中的政策過程要素及其特征

在對創(chuàng)新政策文本進行深入分析中，我們發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策不是“靜態(tài)”的文本表現(xiàn)，而是隱含著“動態(tài)”的政企互動過程。基于內(nèi)容分析，我們辨別出一個完整的“政策過程”通常包括三個階段：政策研究階段、企業(yè)響應階段、政策執(zhí)行階段，見表6。同時，不是所有類型的政策都會經(jīng)歷這三個階段的全部過程。項目、計劃類政策會經(jīng)歷政策研究、企業(yè)響應和政策執(zhí)行三個完整的階段，輔助性的財政、稅收等基礎性政策通常只會涉及到政策研究、企業(yè)響應和政策執(zhí)行三個階段中的部分環(huán)節(jié)。

在對創(chuàng)新政策的政策過程要素進行梳理與分析的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的調研、制定、執(zhí)行過程，也是科技企業(yè)之間競爭獲取政策資源的過程，即政策過程要素體現(xiàn)了競爭性特征。在創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中，科技企業(yè)之間常常需要通過競爭方式獲取政策支持?？萍柬椖?、產(chǎn)業(yè)專項等項目類創(chuàng)新政策數(shù)量有限，大大低于申請企業(yè)的數(shù)量，因此在篩選與評審等環(huán)節(jié)，科技企業(yè)為了獲取稀缺的政策資源只能繼續(xù)展開競爭。

5. 單項創(chuàng)新政策的內(nèi)含機制

在對創(chuàng)新政策條款進行編碼時，筆者發(fā)現(xiàn)，單個創(chuàng)新政策會體現(xiàn)政策目的、政策訴求、政策資源、政策過程中的多個要素。以《武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)關于加快推進眾創(chuàng)空間建設發(fā)展的支持意見》為例，為了“進一步營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)”(A2(29)-Obj-1),“東湖高新區(qū)每年設立5000萬元專項資金，鼓勵和支持眾創(chuàng)空間發(fā)展和開展眾創(chuàng)服務”(A2(29)-Pro-13)。這些政策措施不僅借助政府直接資金支持促進了眾創(chuàng)空間的建設，還通過擴大市場、獎項激勵等政策措施識別并引導了企業(yè)發(fā)展方向。這表明，政府在制定創(chuàng)新政策時注重對配套措施的完善，有意識地幫助并激勵企業(yè)積極響應政策訴求，從而實現(xiàn)最優(yōu)的政策實施效果，達到政策目的。

表4 創(chuàng)新政策的政策訴求要素

表5 創(chuàng)新政策的政策資源要素

表6 創(chuàng)新政策的政策過程要素

基于上面對單項政府創(chuàng)新政策的內(nèi)容要素及其特征的分析，本文提出政府創(chuàng)新政策作用機制的推斷，即通過競爭性政策過程激活企業(yè)間對稀缺性政策資源的競爭來促進企業(yè)對導向性政策訴求進行響應，從而推動企業(yè)創(chuàng)新活動，最終實現(xiàn)政策目的。

(二)創(chuàng)新政策體系及其內(nèi)含的企業(yè)創(chuàng)新推動機制

如前文數(shù)據(jù)收集過程所述，本文以武漢東湖高新區(qū)為基礎，并由下而上追溯收集武漢市、湖北省、中央政府制定的創(chuàng)新政策。因此，最終得到的研究樣本可以體現(xiàn)由四級政府制定的創(chuàng)新政策的內(nèi)在邏輯。通過對這些不同層級創(chuàng)新政策的梳理，本文認為，政府創(chuàng)新政策是一個包含四個層級和五種類型的創(chuàng)新政策體系。

1. 不同層級政府創(chuàng)新政策之間的“上下聯(lián)動”對企業(yè)整體能力提升的推動機制

基于對四個層級的政府創(chuàng)新政策進行歸類和分析，本文發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策由地方到中央的政策層級構建了基于企業(yè)能力的競爭過程，從而推動企業(yè)整體能力的提升。即，通過創(chuàng)新政策的層級設置，更高層級政府從下級政府推薦的企業(yè)中篩選出符合條件的優(yōu)秀科技企業(yè)，并給予本層級的政策資源支持。一項從中央至地方的政策最多可以形成4次“競爭-篩選”的政策作用過程，直至篩選出最符合條件的科技企業(yè)給予國家級的政策資源傾斜，幫助中央政府和各級地方政府實現(xiàn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的目標。那么，這種“競爭-篩選”的政策過程是如何體現(xiàn)在政策條款的邏輯中呢？

通過對政策條款的內(nèi)容分析，本文發(fā)現(xiàn)政策體系中的“上下聯(lián)動關系”實現(xiàn)了“競爭-篩選”的政策過程，這個政策過程營造了企業(yè)間競爭獲取政策資源的外部環(huán)境并幫助政府層層篩選出優(yōu)秀企業(yè)給予政府創(chuàng)新政策支持。具體而言，各級政府創(chuàng)新政策間的“上下聯(lián)動關系”體現(xiàn)在四個方面。第一，上級政府出臺的創(chuàng)新政策由下級政府進行轉發(fā)、組織申報與具體實施；第二，上級政府出臺的創(chuàng)新政策與下級政府出臺的創(chuàng)新政策在“標題”上對應，構建了某一類從上至下完整的政策體系與實施路徑；第三，上級政府出臺的創(chuàng)新政策要求申報的企業(yè)、項目獲得下級政府的認可與推薦；第四，各級政府出臺的創(chuàng)新政策資源有限性表達，即能夠獲得某一政策支持的企業(yè)數(shù)量是有限的，因此帶來政策資源的稀缺性。由此可見，中央-省-市-區(qū)(縣)四級政府出臺的創(chuàng)新政策共同構成復雜而又龐大的創(chuàng)新政策體系，在這個體系里，每一層級的創(chuàng)新政策都會與上下層級的創(chuàng)新政策存在“上下聯(lián)動關系”。

2. 不同類型創(chuàng)新政策間的關系及其對企業(yè)價值創(chuàng)造活動的推動機制

編碼結果表明，不同類型的創(chuàng)新政策在企業(yè)開展價值創(chuàng)造活動的各個環(huán)節(jié)上對其開展幫助。這些不同類型的創(chuàng)新政策如何推動企業(yè)創(chuàng)新朝前發(fā)展？

本文發(fā)現(xiàn)了兩個方面的證據(jù)：①基于時間的證據(jù)。從創(chuàng)新政策出臺的順序來看，針對某一產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的出臺過程是從技術創(chuàng)新政策到科技成果轉化政策再到市場推廣政策。②基于要求的證據(jù)?？萍计髽I(yè)希望在某個環(huán)節(jié)獲得相應政策資源，上一環(huán)節(jié)的投入是下一環(huán)節(jié)的基礎，這種政策訴求在政策文本中有明確的體現(xiàn)。每一次“后一環(huán)節(jié)”的政策對企業(yè)“前一環(huán)節(jié)”價值創(chuàng)造活動的要求覆蓋了企業(yè)創(chuàng)新的整個過程，推動企業(yè)價值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展。

從整體視角來審視創(chuàng)新政策體系，本文發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系4個層級間的“上下聯(lián)動關系”營造了“競爭-篩選”的過程，它鼓勵科技企業(yè)不斷競爭獲取上級政府的政策資源；在科技企業(yè)的創(chuàng)新過程中，5種類型的創(chuàng)新政策覆蓋了企業(yè)從技術創(chuàng)新到科技成果轉化再到市場推廣的價值創(chuàng)造全過程，推動企業(yè)價值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展(如圖1所示)。

基于以上分析，本文提出創(chuàng)新政策體系作用機制的推斷，即創(chuàng)新政策體系通過設置“橫縱交叉”兩個競爭過程鼓勵科技企業(yè)競爭稀缺的(上一級政府和下一環(huán)節(jié))政策資源，并在此過程中篩選出優(yōu)質的科技企業(yè)給予政策傾斜，幫助企業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的目標。

圖1 我國政府創(chuàng)新政策(體系)的內(nèi)涵及作用機制

五、研究結論與討論

(一)研究結論與理論貢獻

本文通過對我國政府創(chuàng)新政策文本進行內(nèi)容分析，先從單項創(chuàng)新政策條款中辨別出政策目的、政策訴求、政策過程和政策資源等要素，再根據(jù)縣/區(qū)、市、省和中央等四級政府出臺的各類創(chuàng)新政策構成的政策體系辨別出政策資源的競爭性、稀缺性，并提出創(chuàng)新政策及政策體系作用機制。研究結論主要包括以下兩方面。

第一，單項創(chuàng)新政策的作用機制。本文辨別出單項創(chuàng)新政策包含的政策目的、政策訴求、政策過程、政策資源等四要素。政策目的是政策出臺的原因和想要實現(xiàn)的目的，包括創(chuàng)新環(huán)境建設、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進區(qū)域發(fā)展三個方面；政策訴求是政府希望企業(yè)做到哪些事情或滿足哪些條件，包括基礎性投入、技術創(chuàng)新、技術成果轉化、市場推廣四個方面要求；政策資源是政府鼓勵企業(yè)從事能夠達成政策訴求的創(chuàng)新行為而提供的企業(yè)希望獲取的資源，包括物質資源、地位資源、行政支持三個方面；政策過程是政府辨別達到或可能滿足政策訴求的企業(yè)的過程。本文發(fā)現(xiàn)政策訴求具有行政導向特征，政策過程具有競爭性特征，政策資源具有稀缺性特征?，F(xiàn)有文獻多以政策工具(即物質資源)來分析創(chuàng)新政策的內(nèi)涵和作用機制[3,28]，并認為財政補貼、稅收減免等形式有利于提升企業(yè)創(chuàng)新效率[20,29-31]，而缺乏對政策目的、訴求、過程的研究。本文借鑒制度壓力的目的、內(nèi)容、手段、情境四要素[13]來分析不同層級創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機制，不僅深度解析了創(chuàng)新政策的內(nèi)涵，也延展了制度理論的應用。

第二，創(chuàng)新政策體系內(nèi)含的作用機制。本文從我國政府不同部門出臺的創(chuàng)新政策構成的創(chuàng)新政策體系辨別出兩個維度：政策層級與政策類型。本文發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系4個層級間構成的“上下聯(lián)動關系”營造了“競爭-篩選”的過程，鼓勵科技企業(yè)通過競爭獲取上級政府的政策資源；5種類型的創(chuàng)新政策覆蓋了企業(yè)從技術創(chuàng)新到科技成果轉化再到市場推廣的價值創(chuàng)造全過程，企業(yè)對“后一環(huán)節(jié)”創(chuàng)新政策的利用都可能涉及對“前一環(huán)節(jié)”創(chuàng)新政策實施績效的要求，這會推動企業(yè)價值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展。而現(xiàn)有文獻大多將創(chuàng)新政策看作單一概念[7-8]或單層維度[9-10]，缺乏對不同層級政府創(chuàng)新政策作用機制的動態(tài)分析。本文通過對“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”至下而上的創(chuàng)新政策體系進行分析，發(fā)現(xiàn)了我國政府創(chuàng)新政策體系的“競爭-篩選”機制以及創(chuàng)新政策在推動企業(yè)價值創(chuàng)造方面的作用，豐富了創(chuàng)新政策的研究。

(二)實踐意義

本文的研究結果對進一步完善創(chuàng)新政策的制定和實施具有重要啟示，也對企業(yè)如何響應政策訴求并獲得企業(yè)發(fā)展所需要的政策資源提供了指導。

首先，對政府來說，本文對政府制定創(chuàng)新政策具有指導作用。一是為我國政府改進單項創(chuàng)新政策提供了方向。政府部門在具體制定某項創(chuàng)新政策時，應盡量明晰該項政策的政策目的、政策訴求、政策資源和政策過程四要素，設計好各要素相應的導向性、稀缺性和競爭性，這是提高創(chuàng)新政策質量的重要途徑。二是為我國政府改進創(chuàng)新政策體系提供了思路。本文成果有助于我國中央政府和省、市、縣/區(qū)三級地方政府一起，通過創(chuàng)新政策體系內(nèi)含的“上下/前后聯(lián)動關系”及相應的“競爭-篩選”機制，完善我國創(chuàng)新政策體系，從而更好地促進我國科技企業(yè)進行能力升級和推動企業(yè)價值創(chuàng)造活動，從而推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，對企業(yè)來說，本文為我國企業(yè)獲取政府政策資源提供了指引。政府創(chuàng)新政策是企業(yè)發(fā)展的重要保障。一方面，政策資源是有限的，企業(yè)要根據(jù)自身實力和未來發(fā)展規(guī)劃有意識、有目標地發(fā)現(xiàn)并爭取稀缺的政策資源；另一方面，政府創(chuàng)新政策具有引導性，企業(yè)要從政府創(chuàng)新政策中識別產(chǎn)業(yè)信息及競爭壓力，指導企業(yè)未來發(fā)展。同時，企業(yè)還要加強與政府的溝通和互動，主動參與到政府政策的制定過程中來，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部氛圍和條件。因此，本研究也為建立良性的政企互動關系提供了指導。

(三)未來研究方向

本文認為并非是單一的政府直接資金支持推動了企業(yè)研發(fā)活動，而是不同層級創(chuàng)新政策中的“競爭-篩選”機制鼓勵政府間和企業(yè)間對稀缺性政策資源的競爭進而激活了企業(yè)創(chuàng)新活力。因此，未來研究可以針對創(chuàng)新政策的競爭性政策過程做更多的案例研究，進一步考察創(chuàng)新政策(體系)內(nèi)含的競爭機制的特點和實施過程中面臨的挑戰(zhàn)。