明確內(nèi)容標準 強化實施監(jiān)管
——山水林田湖草生態(tài)保護修復的路徑探索

□ 張惠遠 李圓圓 馮丹陽 郝海廣

為貫徹落實黨中央、國務院關于開展山水林田湖草生態(tài)保護的部署要求，財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關于推進山水林田湖生態(tài)保護修復工作的通知》，分三批次開展山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點。工程區(qū)域主要是關系國家生態(tài)安全格局和永續(xù)發(fā)展的核心區(qū)域，如黃土高原、青藏高原、川滇生態(tài)屏障、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等，與國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和國家重點生態(tài)功能區(qū)分布相契合，體現(xiàn)了保障國家生態(tài)安全的基本要求。工程項目內(nèi)容涵蓋了礦山生態(tài)系統(tǒng)修復治理、水環(huán)境綜合治理、農(nóng)田整治、退化污染土地修復治理、森林草原生態(tài)系統(tǒng)修復治理、湖泊濕地近海海域生態(tài)修復、生物多樣性保護等類型，目的在于解決環(huán)境污染、水土流失、生物多樣性減少、農(nóng)田質(zhì)量低、人居環(huán)境惡化等突出生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)保護修復工程是維護和提升生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質(zhì)量的重要手段，必須長期堅持，持續(xù)實施。今后生態(tài)保護修復工程實施，需要深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”重要理念，推廣試點工程成功經(jīng)驗和實踐模式，全方位推進國土空間的生態(tài)保護修復。

一、深入落實“山水林田湖草是一個生命共同體”理念

要將“山水林田湖草是一個生命共同體”理念貫穿到生態(tài)保護修復工程的方案設計、實施監(jiān)管、成效評價等各環(huán)節(jié)。

一是以調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)結構為手段統(tǒng)籌各要素保護修復。一個區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒漠等各要素，是多要素的復合生態(tài)系統(tǒng)。因此，生態(tài)保護修復工程的設計和實施，首先需要摸清各類生態(tài)要素在區(qū)域復合系統(tǒng)中的作用，進而按照生態(tài)學的基本原理，強調(diào)格局與過程集成，通過優(yōu)化各類生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)的格局，構建合理的斑塊、基質(zhì)、廊道，在流域、區(qū)域范圍內(nèi)進行集成，發(fā)揮最大的生態(tài)保護效應。

二是以提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能和環(huán)境質(zhì)量為目標謀劃工程內(nèi)容。生態(tài)系統(tǒng)服務是人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲得的各種惠益，是聯(lián)系生態(tài)系統(tǒng)過程與社會福祉的重要紐帶。生態(tài)保護修復工程要優(yōu)先解決影響人民群眾生產(chǎn)、生活的突出生態(tài)環(huán)境問題，將良好生態(tài)環(huán)境提升到事關重大公共服務、重要民生福祉的高度，通過工程實施，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

三是以自然規(guī)律為準則開展保護修復。山水林田湖草各自然要素之間通過物質(zhì)運動及能量轉移，形成互為依存、互相作用的復雜關系，使之有機地構成一個生命共同體。對某一要素的破壞常常引起其他要素的鏈鎖式反應。生態(tài)系統(tǒng)本身具有抗干擾能力、自我恢復能力，但是如果人類社會對生態(tài)系統(tǒng)的破壞和干擾超出這一能力，生態(tài)系統(tǒng)將發(fā)生不可逆轉的退化。生態(tài)保護修復要在研究判別生態(tài)系統(tǒng)關系的基礎上，順應自然規(guī)律，發(fā)揮自然力量，輔以限制人為開發(fā)、人工修復措施，實現(xiàn)良好生態(tài)系統(tǒng)的保護和受損生態(tài)系統(tǒng)的修復。

四是以實現(xiàn)人與自然和諧共生可持續(xù)發(fā)展為標準評定工程成效。山水林田湖草是一個生命共同體，人與自然也是一個生命共同體。生態(tài)環(huán)境具有生態(tài)價值和經(jīng)濟價值雙重屬性，人類社會的發(fā)展必須尊重自然、保護自然，并最終依賴自然實現(xiàn)發(fā)展。生態(tài)保護修復工程的實施，要協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護修復與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，按照綠色發(fā)展理念，破解發(fā)展難題，不斷探索綠水青山轉化成金山銀山的路徑方法，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的生態(tài)文明之路。

壯美的廣西喀斯特山川

二、試點地區(qū)的成功探索

從2016年開展第一批試點以來，各地區(qū)深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，精心設計本區(qū)域生態(tài)保護修復工程項目，制定了可量化可考核的目標指標，并且在體制機制方面大力探索創(chuàng)新，為山水林田湖草生態(tài)保護修復工程的全面開展提供了可以借鑒的經(jīng)驗。

一是按照山水林田湖草各類生態(tài)要素之間的密切聯(lián)系，按照“從山嶺到河湖”的區(qū)域單元實施工程。依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的空間差異性，采用空間分析技術方法，識別“生命共同體”生態(tài)保護修復的重點區(qū)域空間分布和主要結構特征，對山水林田湖草生態(tài)保護修復工程實施范圍進行區(qū)域劃分，制定不同單元的工程實施方案，明確具體項目布局、優(yōu)先示范區(qū)片、主要建設內(nèi)容、實施計劃安排等，科學確定保護修復的布局、任務與時序。云南撫仙湖生態(tài)保護修復工程是以撫仙湖為核心，構建“一湖三圈五區(qū)”流域生態(tài)保護修復推進格局，實現(xiàn)山上山下、流域上下游聯(lián)動的整體性和系統(tǒng)性。河北雄安新區(qū)生態(tài)保護修復工程以白洋淀水質(zhì)提升和生態(tài)功能恢復為核心，劃分為以內(nèi)生污染源治理為主的白洋淀片區(qū)、以白洋淀外部污染源控制為主的南部片區(qū)和以白洋淀周邊綠色空間生態(tài)功能提升為主的北部工程片區(qū)，將淀、水、田、城等要素有機串聯(lián)，構建“生態(tài)帶—綠色廊道—淀泊”的生態(tài)保護修復工程格局。

二是全面查清突出問題及其主導因素，針對問題設計工程。按照“聚焦核心區(qū)域、聚焦核心問題，理清核心問題，進一步增強區(qū)域主要生態(tài)功能”的原則和“一塊區(qū)域、一個問題、一種技術、一項工程”的思路，形成生態(tài)保護修復關鍵技術整體解決方案。廣西南寧市左右江流域山水林田湖草生態(tài)保護與修復工程涉及水環(huán)境保護與整治、土地整治與土壤改良、礦山環(huán)境治理與修復等三個方面工程項目。在水環(huán)境保護與整治項目中，針對農(nóng)業(yè)面源污染、部分河段水質(zhì)較差、城鎮(zhèn)污水處理設施不完善、水庫水源污染等突出環(huán)境問題，設計了生活污染控制、清水產(chǎn)流機制修復等工程；在土地整治與土壤改良項目中，針對土壤保肥能力較差、中低產(chǎn)田和坡耕地面積分布廣、部分現(xiàn)狀田塊布局零亂、田間道路和水利設施不配套等問題，設計了耕地提質(zhì)改造、土地整治等工程；在礦山環(huán)境治理與修復項目中，針對礦山開采造成的地形地貌破壞、植被覆蓋破壞、水土流失，尾礦廢石廢渣堆放等問題，設計了廢棄礦山修復、水環(huán)境整治、植被恢復等工程。

三是統(tǒng)籌使用各類財政資金，重在探索市場化資金籌措機制，有力保障工程實施。山水林田湖草生態(tài)保護修復工程要求試點地區(qū)立足現(xiàn)有資金渠道，盤活存量資金，整合財政資金，形成資金合力，避免交叉重復，做到“預算一個盤子，支出一個口子”。項目的資金來源主要有中央和省級單位的各類專項補助、地方財政預算以及社會資金，政府資金來源涵蓋財政、環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、城建等多部門的專項資金，項目包括高標準基本農(nóng)田建設、退耕還林、湖泊生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小流域治理、生態(tài)林建設、大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等等，需要按照“職責不變、渠道不亂、資金整合、打捆使用”的原則，優(yōu)先支持山水林田湖草生態(tài)修復項目。對于社會資金，探索資金籌措機制，建立綠色融資平臺，發(fā)展社會資本合作（PPP）模式，并不斷創(chuàng)新支持方式和利益分配機制，以吸引更多的資本參與其中，最終做到“各炒一盤菜、共辦一桌席”，發(fā)揮協(xié)同效應，合力推進工程實施。贛州市借助贛江新區(qū)國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)機遇，經(jīng)過不斷探索，充分運用市場機制，拓寬融資渠道，采取建設—經(jīng)營—轉讓（BOT）、建設—租賃—轉讓（BLT）、PPP等模式用于廢棄礦山生態(tài)修復與公園建設、污水處理廠、生活垃圾處理系統(tǒng)等基礎設施。

四是創(chuàng)新管理體制機制，實現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)保護修復統(tǒng)一管理。要建立與“山水林田湖草是一個生命共同體”理念相適應的創(chuàng)新體制機制，打破“各自為戰(zhàn)”的工作模式，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，加強部門聯(lián)動，實行長效管理，為工程順利實施提供保障。各地應制定出臺一系列制度政策，包括責任落實與考核、資金使用管理、工程實施監(jiān)督等。例如在云南，省委書記任撫仙湖總河長，并組建了在撫仙湖管委會領導下以撫仙湖管理局為主體的綜合執(zhí)法體系。河北雄安新區(qū)則充分發(fā)揮智慧城市的技術平臺優(yōu)勢，創(chuàng)新技術模式，構建一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警體系和智能管控體系，利用大數(shù)據(jù)分析技術，提升信息化服務能力。

三、加強生態(tài)保護修復工程頂層設計

生態(tài)保護與修復是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，需要國家加強頂層設計，進行跟蹤監(jiān)督，完善體制機制，從而保障工程順利實施，取得實效。

一是科學謀劃國土空間生態(tài)保護修復工程布局，制定全面推進工程實施的整體格局。生態(tài)保護與修復尚處于歷史欠賬多、基礎能力差的階段，單靠國家試點工程難以達到預期成效，應建立多層次、大范圍的立體推進格局，加快恢復和提升我國生態(tài)環(huán)境安全水平，按照國家和省級兩個層級，制定生態(tài)保護修復工程推進格局和計劃。國家應進一步聚焦跨區(qū)域性、重要性、綜合性較突出的生態(tài)問題，加大“兩屏三帶”等事關國家生態(tài)安全的區(qū)域和長江經(jīng)濟帶大保護、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、“一帶一路”等國家區(qū)域戰(zhàn)略和倡議的山水林田湖草生態(tài)保護修復力度，特別是對于跨省重大區(qū)域的保護修復工程，進行統(tǒng)一部署。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也應盡快建立省級層面的山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點區(qū)域，優(yōu)先開展生態(tài)保護紅線和自然保護地區(qū)域生態(tài)保護修復。

二是加快制定出臺山水林田湖草生態(tài)保護修復相關標準規(guī)范，確保工程設計實施科學規(guī)范。盡管我國已經(jīng)在植樹造林、水土流失治理、防風固沙、水源地建設、礦山修復治理等方面制定了相關的工程實施標準規(guī)范，但是這些標準規(guī)范主要是針對具體的工程措施提出了實施步驟、技術要求等，還不能體現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)性保護修復的要求。將各類生態(tài)要素、各項生態(tài)措施統(tǒng)籌考慮，按照維護和提升區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)功能的角度，研究制定區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護修復技術指南和標注規(guī)范，明確在區(qū)域、流域范圍內(nèi)實施山水林田湖草生態(tài)保護修復的技術路線、主要內(nèi)容、標準方法等，能夠推動山水林田湖草生態(tài)保護修復的科學性、針對性和有效性。還需要研究出臺工程動態(tài)監(jiān)測、成效評估、績效考核的相關規(guī)范標準，推動山水林田湖草生態(tài)保護修復監(jiān)督管理走向制度化、規(guī)范化。

三是進一步構建監(jiān)測監(jiān)控體系，切實加強工程實施監(jiān)管。依托現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡體系，并結合天地一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，根據(jù)山水林田湖草生態(tài)保護修復工程的布局，優(yōu)化監(jiān)測體系布局。研究布設山水林田湖草生態(tài)保護修復工程監(jiān)測點位，在現(xiàn)有資源保護和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容體系中增加山水林田湖草生態(tài)保護修復監(jiān)測，最終搭建形成山水林田湖草生態(tài)保護修復監(jiān)測預警大數(shù)據(jù)平臺。對山水林田湖草生態(tài)保護修復工程實施進行全過程跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)工程實施成效，將山水林田湖草生態(tài)保護修復納入中央環(huán)保督察，適時開展山水林田湖草生態(tài)保護修復專項督查，落實生態(tài)環(huán)境保護的黨政主體責任。

四是完善體制機制，形成山水林田湖草生態(tài)保護修復長效機制。穩(wěn)步推動機構改革，及時調(diào)整、落實相應職責定位，加快建立分工明確、統(tǒng)一協(xié)同的國土空間生態(tài)保護修復工作格局，避免政出多門、責任不明，導致新的職責交叉和碎片化管理。加強部門聯(lián)動，形成管理合力，建立山水林田湖草生態(tài)保護修復協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制，落實生態(tài)保護與修復責任主體，建立“源頭預防、過程控制、損害賠償和責任追究”一體化機制。進一步統(tǒng)籌整合原有的財政資金來源渠道，并鼓勵探索全社會資金籌措機制。更好發(fā)揮政府引導作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，加強與金融資本合作，吸引社會資本積極參與。

五是加強生態(tài)保護修復技術模式的研發(fā)和應用，強化科技支撐作用。需要在以往技術實踐的基礎上，進一步引進國際上成熟的生態(tài)保護修復技術，加大對難點問題、生態(tài)環(huán)境新問題的研究，提出技術解決路徑。將生態(tài)修復技術納入國家科技重點領域，組建穩(wěn)定的技術團隊，加大對生態(tài)保護修復關鍵技術攻關活動的支持力度，加快攻克一批關鍵共性技術，盡力解決技術瓶頸。