我國(guó)地方政府債務(wù)影響因素及風(fēng)險(xiǎn)防控策略分析

張君?

摘要：隨著我國(guó)法律體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深入，社會(huì)各主體的經(jīng)濟(jì)行為將變得更加法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為也不例外，必須在相關(guān)法律法規(guī)范圍內(nèi)變得更加有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定?；诖?，本文主要對(duì)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的深層次原因展開探討，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控策略和建議，希望能為地方財(cái)政穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);影響因素;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);防范策略

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系法制化、現(xiàn)代化的要求同樣適用于地方債務(wù)管理，其也必須從上而下構(gòu)建系統(tǒng)化的法規(guī)體系，以保障地方債務(wù)運(yùn)行的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，并牢牢將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍以內(nèi)。近年來，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，但地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)同樣迅速，而在當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不甚明朗的背景下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需財(cái)政的大力支持和調(diào)控，同時(shí)我國(guó)社會(huì)保障體系對(duì)財(cái)政收入的依賴也在逐步上漲，在這種大環(huán)境下，地方債務(wù)管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)主要影響因素分析

政府債務(wù)主要指的是各級(jí)政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)或保障社會(huì)安定，直接向債權(quán)人舉債或者為關(guān)聯(lián)債務(wù)人提供擔(dān)保而負(fù)有關(guān)聯(lián)債務(wù)責(zé)任，這些債務(wù)都在政府債務(wù)范疇之內(nèi)。根據(jù)政府償還責(zé)任的具體劃分，政府債務(wù)又可以分為直接債務(wù)及或有債務(wù)，除政府直接借款或擔(dān)保借款之外，社保資金缺口、政府職員欠發(fā)工資以及下屬企業(yè)或單位的虧損等，也需要政府承擔(dān)償債責(zé)任。無論何種債務(wù)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，作為債務(wù)人的政府都應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議規(guī)定，到期向債權(quán)人償還本息。而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府到期無法償還債務(wù)的可能性，此外還包括拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定等隱性風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)筆者根據(jù)相關(guān)資料和財(cái)務(wù)實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，構(gòu)成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因包括以下幾點(diǎn);

（一）部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏

1.大肆舉債不斷加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須加大在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，同時(shí)還要在地方環(huán)境保護(hù)及整治方面投入大量資金，所以地方財(cái)政資金一直背負(fù)較大的壓力。當(dāng)財(cái)政資金出現(xiàn)缺口時(shí)，地方政府便需要通過各種渠道進(jìn)行融資，其中當(dāng)然也包括向債權(quán)人舉借。由于部分地方政府未能實(shí)事求是衡量自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿臀磥韮攤芰Γ蛘呤遣糠值胤秸?cái)政主要依靠上級(jí)政府撥款，并未考慮自身償債能力，導(dǎo)致政府舉債出現(xiàn)很大的盲目性，從而大大增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

2.盲目違規(guī)擔(dān)保加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革尚未徹底完成，政府和企業(yè)仍舊糾纏不清，最終政府因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位提供大量債務(wù)擔(dān)保，但在擔(dān)保之前并未充分調(diào)查擔(dān)保對(duì)象的發(fā)展前景、盈利能力和償債能力，當(dāng)這些擔(dān)保對(duì)象出現(xiàn)嚴(yán)重虧損甚至倒閉時(shí)，地方政府勢(shì)必承擔(dān)相應(yīng)的連帶償還責(zé)任。

（二）地方政府財(cái)政體制及政績(jī)考核體制有待完善

預(yù)算法明文規(guī)定，各級(jí)地方預(yù)算要嚴(yán)格遵循財(cái)政收支平衡原則進(jìn)行編制，堅(jiān)決不能出現(xiàn)財(cái)政赤字。而《擔(dān)保法》也嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)于國(guó)內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不能提供擔(dān)保。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府事務(wù)和財(cái)務(wù)甚為復(fù)雜，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)穩(wěn)定，地方政府往往需要通過非常的融資手段募集資金，由于這些直接舉債或者擔(dān)保借債的融資方式缺乏相應(yīng)法律規(guī)范監(jiān)管，且存在一定的隱蔽性和隨意性，所以大大加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

（三）地方政府債務(wù)監(jiān)管體制仍需完善

1.監(jiān)管力度低下，缺乏專門統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于地方政府在債務(wù)發(fā)行上各自為政，并沒有專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決策，且在實(shí)際操作時(shí)，舉債主體較為復(fù)雜、舉債形式多種多樣，決定權(quán)往往集中在單位領(lǐng)導(dǎo)層，且債務(wù)信息透明度不夠，因此監(jiān)管起來十分困難，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的債務(wù)監(jiān)管體制。

2.內(nèi)部監(jiān)管體制缺失，自身監(jiān)管能力低下。在地方財(cái)政使用過程中，部分地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障社會(huì)穩(wěn)定的目的，往往忽略了財(cái)政收支平衡原則，過高估計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和自身償債能力，盲目舉債或者進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保，完全忽視了自我監(jiān)管，甚至錯(cuò)誤認(rèn)為監(jiān)管體制只會(huì)自縛手腳，忽略了監(jiān)管作用和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率大大提升。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控策略分析

（一）強(qiáng)化我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，深化行政體制改革并轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建更加科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的行政體系，是提升政府債務(wù)管理能力的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。只有進(jìn)一步深化地方行政體制改革，加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)管，才能減少財(cái)政支出并避免不必要的浪費(fèi)，從而有效緩解政府的財(cái)政壓力，并有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。與此同時(shí)，地方政府還應(yīng)當(dāng)致力于職能轉(zhuǎn)變，加快從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變步伐，并加快體制改革步伐，徹底完成集體企業(yè)的市場(chǎng)化改革，讓政府完全退出營(yíng)利性領(lǐng)域，并將財(cái)力投入到基礎(chǔ)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中來。此外，中央政府還需要優(yōu)化地方政府工作人員考核機(jī)制，將原來的重“GDP”、重經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與政府負(fù)債、償還并重，并將債務(wù)存量和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為人員績(jī)效考核的重要參考指標(biāo)，以此提升地方政府工作人員的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，并提升債務(wù)償還能力。

（二）完善我國(guó)地方債務(wù)管理體系

1.建立專門、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)監(jiān)管地方債務(wù)。從根本上改善當(dāng)前債務(wù)管理混亂和各自為政的管理體制，明確劃分債務(wù)舉借和償還責(zé)任，并根據(jù)地方政府自身償債能力設(shè)置上限，加強(qiáng)審計(jì)債務(wù)資金發(fā)行和使用，確保每筆資金來去清晰、使用規(guī)范。

2.優(yōu)化政府債務(wù)信息公開體制，增加政府債務(wù)透明度。政府財(cái)政的基本宗旨為取之于民，用之于民，所以在使用過程中也應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)各階層的共同監(jiān)督，當(dāng)然這也是地方政府的法定義務(wù)。因此健全政府債務(wù)信息公開機(jī)制勢(shì)在必行，必須針對(duì)本級(jí)政府人大、上級(jí)財(cái)政部門及社會(huì)大眾建立三級(jí)信息公開體制，全面接受各方監(jiān)督監(jiān)管。

（三）健全我國(guó)地方財(cái)政管理體制

1.科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以國(guó)家立法的形式科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，并明確權(quán)利責(zé)任，避免事權(quán)相互推諉、財(cái)權(quán)劃分不清的格局;并完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)法律法規(guī)，將地方財(cái)政管理納入法制化管理體系。

2.拓展地方稅收來源，加強(qiáng)地方財(cái)政收入能力。除適度擴(kuò)大地方財(cái)稅權(quán)利外，還應(yīng)督促地方培育壯大新的稅收來源，增加地方財(cái)政收入能力，并優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)不合理存量。

（四）優(yōu)化地方政府投融資管理體制

1.拓展地方融資渠道，發(fā)行地方政府債券?？紤]當(dāng)前地方財(cái)政需求，可適度賦予地方自主發(fā)行債券的能力，并建立專門機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律體制進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，嚴(yán)格控制債券發(fā)行規(guī)模、用途和償還能力。

2.規(guī)范地方政府融資平臺(tái)建設(shè)，嚴(yán)厲打擊違規(guī)違法擔(dān)保行為，尤其是土地抵押行為，必須建立?？顚Ｓ弥贫龋魏尾块T或個(gè)人不得隨意挪用;同時(shí)還應(yīng)建立地方融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管融資平臺(tái)運(yùn)行狀況，科學(xué)實(shí)施融資規(guī)模、使用方向、償債能力以及信息透明度等方面的監(jiān)督監(jiān)管;此外，還應(yīng)對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施嚴(yán)懲，堅(jiān)決杜絕不法行為增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因素多種多樣，既有地方政府財(cái)政相關(guān)體制缺失方面的原因，也有債務(wù)舉借、償還和監(jiān)管等落實(shí)行為方面操作不力的原因。因此，我們應(yīng)當(dāng)針對(duì)上述各方面因素，科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的制定財(cái)政管理及債務(wù)管理體制，明確債務(wù)權(quán)利和責(zé)任，并將之納入法制化管理體系，以此保障地方財(cái)政管理能力和債務(wù)償還能力，使之更好的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧保駕護(hù)航。

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