基于高校實(shí)踐的全面預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)計研究

鄭

【摘 要】 隨著財政管理要求的不斷提高和高校自身的不斷發(fā)展，高校對全面預(yù)算管理系統(tǒng)的需求也越來越迫切。但是目前高校以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理系統(tǒng)還停留在跟財政預(yù)算系統(tǒng)對接的狀態(tài)，與高校自身的預(yù)算管理需求不相適應(yīng)。文章分析了高校預(yù)算管理面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)，認(rèn)為預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)滿足全面預(yù)算、內(nèi)外部管理、項目管理、決策支持等需求。從高校經(jīng)費(fèi)實(shí)行項目管理的實(shí)際出發(fā)，提出以預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)為主體、以項目管理為基礎(chǔ)、滿足多層次管理需求的流程化體系設(shè)計思路和系統(tǒng)實(shí)施路徑，以期為相關(guān)企業(yè)開發(fā)全面預(yù)算管理系統(tǒng)提供有益的參考。

【關(guān)鍵詞】 高校財務(wù); 預(yù)算管理; 預(yù)算管理系統(tǒng); 系統(tǒng)設(shè)計

【中圖分類號】 G475;C931.6? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）05-0087-04

一、問題的提出

高校預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心，貫穿高校財務(wù)管理的全過程。高校預(yù)算管理也是高校各項管理改革工作的抓手之一，體現(xiàn)了高校核心資源的配置關(guān)系。隨著財政收入增長的放緩，財政越來越強(qiáng)調(diào)資金的使用效率，從盤活存量資金、強(qiáng)化績效管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高資金使用透明度等方面不斷加強(qiáng)資金管理力度，這些都與預(yù)算管理密不可分。與此同時，高校自身也面臨著資金有限增長與高?？焖侔l(fā)展對資金的龐大需求之間的矛盾，這勢必要求高校提高財務(wù)管理水平，將有限的資金投入到高校急需的地方，把錢花在刀刃上。當(dāng)前高校預(yù)算管理工作仍然處于粗放型的階段，預(yù)算管理的主要工作就是預(yù)算的申報和預(yù)算報表的編制[1]，預(yù)算完成以后，對預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、績效評價及結(jié)果運(yùn)用等方面關(guān)注不夠，預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算約束剛性不強(qiáng)[2]，實(shí)際上是只有預(yù)算沒有管理。而預(yù)算編制也缺乏科學(xué)性與合理性，與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，編制方法比較單一，主要采用“基數(shù)+增長”的方法[2]，與實(shí)際執(zhí)行偏差較大，難以識別效率低下甚至是無效的支出，沉淀資金較多。

由此可見，高校的預(yù)算管理實(shí)際難以與財政管理要求和高校自身需求相適應(yīng)。這一方面與高校預(yù)算管理思維還停留在傳統(tǒng)的資金計劃上面，體制機(jī)制的設(shè)計也著眼于資金的收支安排有關(guān)，沒有真正發(fā)揮預(yù)算在學(xué)校資源配置和資源引導(dǎo)方面的作用。另一方面高?，F(xiàn)有的預(yù)算管理手段特別是信息化手段難以滿足預(yù)算管理需要，預(yù)算編制需依托各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，財務(wù)數(shù)據(jù)只是其中的一部分，大量的數(shù)據(jù)若是依靠手工處理，就會大大影響數(shù)據(jù)的處理精度和效率，因此預(yù)算信息系統(tǒng)的使用十分必要。但是目前高校的預(yù)算系統(tǒng)還停留在跟財政預(yù)算系統(tǒng)對接的狀態(tài)，其功能也是參照財政預(yù)算系統(tǒng)的模塊和流程設(shè)置，以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，沒有考慮高校項目管理的實(shí)際需求，同時與其他系統(tǒng)的兼容性不強(qiáng)，各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)仍然需要手工錄入，不能直接讀取。另外，作為高校收入重要來源的科研經(jīng)費(fèi)有自己的管理系統(tǒng)，脫離于預(yù)算系統(tǒng)的管理之外，使得預(yù)算系統(tǒng)難以做到全面，部分已有科研經(jīng)費(fèi)支持的項目存在專項資金重復(fù)投入的情況。因此，開發(fā)適合高校的預(yù)算管理系統(tǒng)能在很大程度上推動高校預(yù)算管理水平的提高。筆者通過多年的高校預(yù)算管理工作實(shí)踐，試圖從高校預(yù)算管理實(shí)踐需要出發(fā)，提出預(yù)算管理信息化需求和設(shè)計思路，為相關(guān)企業(yè)開發(fā)全面預(yù)算管理系統(tǒng)提供有益的參考。

二、全面預(yù)算管理系統(tǒng)需求

在新形勢下，高校預(yù)算管理面臨的主要難點(diǎn)是有限資金的分配及其使用效率問題，這是高校財務(wù)管理的核心問題。資金的分配要考慮各類資金需求的輕重緩急，體現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展意圖，帶動其他資源的投入。資金使用效率問題則是要評價資金的實(shí)際使用效果，識別高效和低效的資金支出，引導(dǎo)資金向高效支出方面流動，避免無效的支出，提高使用效率。從實(shí)際操作上看，這個問題可以轉(zhuǎn)化為項目的選擇和績效評價，這兩者是密不可分的，項目的選擇基于項目的投入產(chǎn)出，即項目預(yù)期績效目標(biāo)是否符合項目的投入，而對項目績效目標(biāo)完成情況的監(jiān)控和評價則有助于對項目實(shí)施偏差進(jìn)行糾正，為后續(xù)投入提供依據(jù)。項目的選擇主要解決是否立項、投入多少資金、如何實(shí)施等問題，是一種綜合的抉擇，不僅要考慮項目的投入產(chǎn)出是否合理，還要考慮是否符合學(xué)?；虿块T的發(fā)展規(guī)劃，需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐。項目作為高校經(jīng)費(fèi)存在的主要形式，也是高校預(yù)算管理和績效管理的基本單元，部門預(yù)算可以由一個個項目組成，預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)在項目管理之中，績效管理貫穿項目管理始終。因此高校的預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以項目管理為基礎(chǔ)，為項目選擇提供足夠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)所有項目全過程管理。

高校預(yù)算管理面臨的另一大挑戰(zhàn)是各類資金來源的統(tǒng)籌問題，這個問題與資金使用效率息息相關(guān)。高校的資金來源主要由財政撥款、教育收費(fèi)、科研收入及其他收入組成，財政撥款是很多高校資金的主要來源，而財政資金有基本支出撥款和項目支出撥款，不同項目支出撥款又有不同的經(jīng)費(fèi)管理辦法，有些可以統(tǒng)籌，有些需要?？顚Ｓ?，如何把各類財政資金來源與學(xué)校自有資金以及科研資金通盤考慮，防止重復(fù)支持，充分利用財政資金，是高校需要考慮的重要問題。事實(shí)上，高校專項資金重復(fù)投入、設(shè)備重復(fù)購置、資金分配“撒胡椒面”等現(xiàn)象比較突出，這跟各個專項各自為政，沒有做好事前規(guī)劃有很大的關(guān)系。隨著財政資金管理要求越來越高，資金來源的事前統(tǒng)籌也變得越來越重要，這就要求在預(yù)算資金分配階段就要規(guī)劃好各個項目的資金來源，在符合專項管理要求的前提下，盡可能地利用財政資金解決學(xué)校發(fā)展面臨的問題，充分挖掘財政資金的使用效益，緩解學(xué)校自有資金的壓力，預(yù)算系統(tǒng)必須為此提供支持。

由此，高校的預(yù)算管理系統(tǒng)要有全面性。全面包含兩層含義：從縱向上來看，全面預(yù)算管理包含預(yù)算的各個環(huán)節(jié)，從預(yù)算申請、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算反饋等全過程管理;從橫向上來看，與籌資管理、投資管理、核算管理、采購管理、人員管理、學(xué)生管理等全面銜接，讓預(yù)算管理成為高校各項管理工作的連接點(diǎn)。為此，全面預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)計應(yīng)至少滿足以下需求：

1.全面預(yù)算需求。全面預(yù)算管理系統(tǒng)要體現(xiàn)預(yù)算的全面性，應(yīng)涵蓋預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)并與高校已有的各套系統(tǒng)對接起來，能夠自動取到預(yù)算所需的各項數(shù)據(jù)，將預(yù)算編制從手工編制轉(zhuǎn)向系統(tǒng)編制，提高預(yù)算編制的效率和準(zhǔn)確性。

2.內(nèi)外部管理需求。全面預(yù)算管理系統(tǒng)既要滿足對外申報預(yù)算的需要，同時也要滿足內(nèi)部分析、內(nèi)部預(yù)算控制的需要。一方面，財務(wù)部門能夠從系統(tǒng)中得到財政部門預(yù)算所需的數(shù)據(jù);另一方面，內(nèi)部使用單位可以得到本部門的預(yù)算安排及執(zhí)行情況，內(nèi)外兼顧，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)校外預(yù)算的無縫銜接，一套系統(tǒng)可以得到不同形式的預(yù)算，減少預(yù)算編制工作量。

3.項目管理需求。項目制管理是高校資金管理的主要形式，因此全面預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)該滿足高校項目管理的需要，包括項目立項、項目經(jīng)費(fèi)下?lián)?、項目預(yù)算調(diào)整、項目結(jié)題、項目績效管理等項目全過程管理，以實(shí)現(xiàn)所有經(jīng)費(fèi)包括科研經(jīng)費(fèi)的全面管理。

4.決策支持需求。全面預(yù)算管理重在管理，因此，系統(tǒng)應(yīng)具有強(qiáng)大的分析功能，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對未來收入變化、資金需求、資源配置效率等進(jìn)行預(yù)測分析，發(fā)現(xiàn)收入增長點(diǎn)，識別低效率的資金支出，為學(xué)校各項決策提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

三、全面預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)計思路

根據(jù)高校的實(shí)際需求，全面預(yù)算管理系統(tǒng)可遵循以預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)為主體、以項目管理為基礎(chǔ)、滿足多層次管理需求的流程化體系設(shè)計思路，具體如下：

（一）系統(tǒng)主體設(shè)計

系統(tǒng)主體應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，主要包括預(yù)算申報、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算反饋。預(yù)算申報包括收入預(yù)算申報和支出預(yù)算申報，預(yù)算分配包括項目資金分配和資金來源管理，預(yù)算執(zhí)行包括執(zhí)行進(jìn)度管理和預(yù)算調(diào)整，預(yù)算反饋包括預(yù)算分析與績效管理。系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)如圖1所示[3-5]。

1.預(yù)算申報

預(yù)算申報是預(yù)算管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，是預(yù)算主體未來工作計劃在財務(wù)上的體現(xiàn)。預(yù)算申報模塊要解決的是由誰申報和申報什么這兩個問題。高校收入一般包括財政撥款、學(xué)費(fèi)收入、科研收入、資產(chǎn)出租收入、對外服務(wù)收入、捐贈收入等，因此收入預(yù)算一般由相關(guān)部門如財務(wù)部門、學(xué)生管理部門、資產(chǎn)管理部門、科研管理部門、培訓(xùn)管理部門、捐贈管理部門等申報。支出預(yù)算則每個部門都會涉及到。申報內(nèi)容主要是預(yù)算依據(jù)與預(yù)算金額，其他內(nèi)容則根據(jù)學(xué)校管理需要設(shè)定。

2.預(yù)算分配

預(yù)算分配是預(yù)算管理的重點(diǎn)和核心，也是預(yù)算管理的難點(diǎn)，預(yù)算分配是否合理很大程度上決定了預(yù)算執(zhí)行的效果。預(yù)算分配模塊要解決的問題是分配金額的下發(fā)與資金來源的確定。分配金額的確定并不能由系統(tǒng)解決，這與學(xué)校政策有關(guān)，但是系統(tǒng)可以為資金分配提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如人數(shù)、執(zhí)行情況、績效等。一旦分配金額確定以后，主管部門能夠通過系統(tǒng)將預(yù)算額度下發(fā)到相關(guān)部門，而具體的預(yù)算部門則能夠看到本部門相關(guān)的所有預(yù)算額度。由于財政資金實(shí)行國庫管理，不同的項目有不同的國庫碼，統(tǒng)籌好國庫資金和學(xué)校自有資金是高校面臨的重要問題，因此預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)有資金來源管理，而同一個資金來源會對應(yīng)多個不同的具體項目，因此需要在確定項目分配金額的同時確定相應(yīng)的資金來源，確保國庫資金得到充分合理的使用。

3.預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是經(jīng)費(fèi)從計劃到實(shí)際使用的過程，是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。一方面財政非常關(guān)注資金執(zhí)行進(jìn)度，達(dá)不到進(jìn)度要求的將影響下一年度的經(jīng)費(fèi)安排，因此，預(yù)算管理系統(tǒng)需能夠?qū)崟r監(jiān)控各類資金特別是國庫資金的執(zhí)行進(jìn)度，根據(jù)執(zhí)行進(jìn)度統(tǒng)籌安排各類項目的支出。另一方面預(yù)算執(zhí)行過程中，實(shí)際情況比較復(fù)雜，會與預(yù)算存在出入，因此系統(tǒng)中需有預(yù)算調(diào)整的功能。

4.預(yù)算反饋

預(yù)算反饋是預(yù)算管理的結(jié)果考核及應(yīng)用，其主要功能是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算分析與績效考核。預(yù)算分析包括總體預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行偏差率、項目預(yù)算差異分析，可事先設(shè)定通用的分析模板供學(xué)校選擇補(bǔ)充，可實(shí)時獲得分析結(jié)果?？冃Ч芾砟K主要是項目實(shí)施結(jié)果的績效評價，主要是績效目標(biāo)的完成情況評價，可事先設(shè)定通用的評價指標(biāo)體系供學(xué)校選擇補(bǔ)充，由項目組或者評價部門錄入自評或評價結(jié)果。通過評價結(jié)果和預(yù)算執(zhí)行的比較分析識別低效率的項目，并將結(jié)果反饋到預(yù)算分配環(huán)節(jié)，即預(yù)算分配時能夠看到有關(guān)部門以前年度項目實(shí)施情況。

（二）系統(tǒng)層級設(shè)計

全面預(yù)算管理系統(tǒng)主體設(shè)計主要是從預(yù)算管理涉及的環(huán)節(jié)上考慮，而從學(xué)校預(yù)算編制的層級上來看，則是各預(yù)算單位以項目的形式申報部門預(yù)算，在此基礎(chǔ)上加上校級公共預(yù)算組成校內(nèi)預(yù)算。因此從預(yù)算層級上來看可分為三個層級：第一個層級是項目預(yù)算，高校普遍實(shí)施項目制管理，預(yù)算編制以項目形式進(jìn)行，可見項目預(yù)算是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。除項目預(yù)算外，在預(yù)算編制、預(yù)算分配及預(yù)算分析中還會用到各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如在職人數(shù)、學(xué)生人數(shù)、設(shè)備數(shù)量等等，因此基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也應(yīng)納入到第一層級。第二個層級是部門預(yù)算，包括機(jī)關(guān)部門預(yù)算、院系預(yù)算和校級公共預(yù)算，通過部門代碼將歸屬于同一個部門的項目歸集起來組成部門預(yù)算。第三個層級是校級預(yù)算，由各個部門預(yù)算組成，同時根據(jù)財政部門的要求，按照相應(yīng)經(jīng)濟(jì)科目歸集財政部門預(yù)算。具體設(shè)計如圖2所示。

從圖2可以看出，全面預(yù)算管理系統(tǒng)輸入數(shù)據(jù)有項目預(yù)算和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。項目預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，由相關(guān)部門錄入，項目預(yù)算按照部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目編制，并可對應(yīng)至政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目?；A(chǔ)數(shù)據(jù)則是通過與外部系統(tǒng)對接根據(jù)需要自動讀取。系統(tǒng)對輸入數(shù)據(jù)進(jìn)行加工得到學(xué)校所需的各類預(yù)算。后續(xù)的預(yù)算管理環(huán)節(jié)則通過項目預(yù)算這個基礎(chǔ)層級實(shí)現(xiàn)，包括預(yù)算分配到具體項目，具體項目預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、績效評價等。

（三）系統(tǒng)實(shí)施路徑

系統(tǒng)主體設(shè)計和系統(tǒng)層級設(shè)計結(jié)合的關(guān)鍵在于項目預(yù)算管理，預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)在項目管理上，以此為基礎(chǔ)形成各類預(yù)算。把預(yù)算管理流程定義在項目上的好處是能夠滿足多方面的需求，對于具體項目負(fù)責(zé)人來說，他能夠看到項目完整的變化過程，便于項目總結(jié)驗(yàn)收;對負(fù)責(zé)人所在單位來說，能夠看到本部門承擔(dān)的所有項目，有利于發(fā)揮院系對項目的監(jiān)管職能;對管理部門來說，能夠全面了解主管項目的實(shí)施情況，方便統(tǒng)籌和分配;對學(xué)校來說，能夠匯總形成更高一級的項目預(yù)算和部門預(yù)算，增加預(yù)算編制準(zhǔn)確性。項目作為基礎(chǔ)單元，系統(tǒng)使用者可以自由組合，各取所需，使得各類數(shù)據(jù)能夠保持一致，避免“數(shù)出多門”，增加數(shù)據(jù)間的可比性。項目預(yù)算管理有兩個方面，一個是項目自身的管理，另一個是項目匯總形成預(yù)算。前者通過項目管理流程來實(shí)現(xiàn)，后者則通過定義項目屬性來實(shí)現(xiàn)。

1.項目管理流程

全面預(yù)算管理系統(tǒng)的項目管理流程設(shè)計應(yīng)該基于最長的管理鏈條，在此基礎(chǔ)上，高?？梢愿鶕?jù)不同項目的管理需要，跳過某些流程，形成具體的管理流程。從高校項目管理的實(shí)際看，項目管理的基本流程設(shè)計如圖3所示。

圖3顯示的是基本流程單元，即最簡單的“一上一下”，這個流程的每一個環(huán)節(jié)都可以前進(jìn)或后退，每一個環(huán)節(jié)都可以作為起點(diǎn)，也可以跳過，管理部門可以多個并行，流程可以疊加，從而形成復(fù)雜的“多上多下”流程。比如項目組發(fā)起立項申請，管理部門審查并經(jīng)決策部門批準(zhǔn)后予以立項，再由項目組提出年度預(yù)算申請，經(jīng)管理部門審查后財務(wù)部門下?lián)茼椖拷M使用，使用過程中，項目組提出預(yù)算調(diào)整申請，財務(wù)處調(diào)整預(yù)算，項目結(jié)束后，項目組提供驗(yàn)收資料，管理部門展開評價，評價結(jié)果由財務(wù)部門使用，這樣一個管理過程通過疊加4個基本流程單元就可以實(shí)現(xiàn)。第一個是項目組到管理部門，跳過財務(wù)部門，直接到項目組，完成立項;第二個是完整的基本流程單元，完成預(yù)算下?lián)?第三個是項目組到財務(wù)部門，再到項目組，跳過管理部門，完成預(yù)算調(diào)整;第四個是項目組到管理部門再到財務(wù)部門，完成績效評價?；玖鞒虇卧B加有良好的適應(yīng)性和延展性，可以滿足各類簡單或復(fù)雜的項目管理的需要。

2.項目屬性

項目屬性是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)層級設(shè)計的關(guān)鍵，通過項目屬性的抓取，形成不同的預(yù)算和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。項目屬性可以分為兩類，一類是項目本身的屬性，另一類是預(yù)算屬性。項目本身屬性要解決項目的識別和歸屬問題，包括項目代碼、項目名稱、項目負(fù)責(zé)人、項目類別、所屬部門、上級項目等;項目預(yù)算屬性要解決項目金額和預(yù)算歸屬問題，包括項目金額、預(yù)算項、預(yù)算性質(zhì)、資金來源等，具體如表1所示。

項目屬性值可以選擇、錄入或者通過其他系統(tǒng)讀取，具體由高校自行定義。項目屬性的組合為預(yù)算的形成提供可能，比如通過所屬部門、預(yù)算性質(zhì)、預(yù)算類別、項目金額，就可以形成基本的部門預(yù)算;通過上級項目、預(yù)算項、項目金額形成某一個大專項的預(yù)算;通過資金性質(zhì)、資金來源、項目金額、項目代碼、項目名稱、上級項目等，形成資金分配預(yù)算。系統(tǒng)可設(shè)置好通用的屬性，并預(yù)留充分的擴(kuò)展屬性由高校定義，以滿足不同層次的需求。

四、全面預(yù)算管理系統(tǒng)實(shí)施建議

要想用好全面預(yù)算管理系統(tǒng)，一方面要設(shè)計符合學(xué)校需求的系統(tǒng)，這就需要學(xué)校梳理已有的預(yù)算管理流程，并根據(jù)發(fā)展需要提出系統(tǒng)需求，而設(shè)計開發(fā)單位要充分了解學(xué)校的需求，基于實(shí)際需要開發(fā)，不能照搬財政的系統(tǒng)。另一方面學(xué)校應(yīng)做好培訓(xùn)工作，使相關(guān)人員充分了解系統(tǒng)的使用方法，并對不適應(yīng)系統(tǒng)的辦事流程進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑?。全面預(yù)算管理系統(tǒng)只是全面預(yù)算管理的一種手段，并不是有了系統(tǒng)就一勞永逸，更重要的是學(xué)校從上到下要有全面預(yù)算管理的理念，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，建立適合全面預(yù)算管理的業(yè)務(wù)流程，出臺相應(yīng)的管理制度，建立財務(wù)分析體系和績效評價體系，真正發(fā)揮全面預(yù)算管理系統(tǒng)的效用，提高預(yù)算管理的效率。

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