安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府部門監(jiān)管職責(zé)邊界探析

范立娜

摘 要：本文以政府作為分析主體的邏輯出發(fā)點，從內(nèi)部邊界和外部邊界兩個維度，圍繞職責(zé)邊界確立的相關(guān)理論、影響因素、基本原則以及當(dāng)前我國的安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府部門監(jiān)管職責(zé)邊界確立和運行的現(xiàn)狀問題及對策建議等方面展開對于政府安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)邊界的探討。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn);政府監(jiān)管;職責(zé)邊界

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）04-0185-02

0 引言

安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界是一個兼具理論性與實踐性的復(fù)雜問題。在理論層面，這個問題涉及到如何理解什么是政府，政府應(yīng)該履行什么樣的職責(zé)，以及政府監(jiān)管的合法性和正當(dāng)性是什么等等一系列關(guān)于政府監(jiān)管基礎(chǔ)理論的理解和認(rèn)識。只有理論認(rèn)識清晰，才會對監(jiān)管職責(zé)邊界的確立有方向性和原則性的把握。管職責(zé)的邊界不清晰帶來現(xiàn)實中諸多問題，比如安全生產(chǎn)監(jiān)管部門工作人員履職盡責(zé)邊界不清，生產(chǎn)安全事故的追責(zé)依據(jù)及追責(zé)界限不清，政府監(jiān)管過度介入和干預(yù)企業(yè)自主管理、政府監(jiān)管與社會自治良好互相關(guān)系難以形成等等。這些就是本文的問題意識和寫作重點。旨在梳理政府監(jiān)管基礎(chǔ)理論，并以理論為基礎(chǔ)，厘清政府監(jiān)管職責(zé)的各維度的邊界確立的原則和尺度，對明細(xì)邊界問題提出對策建議。

1 安全生產(chǎn)政府監(jiān)管職責(zé)邊界的相關(guān)理論

1.1 基礎(chǔ)概論

“監(jiān)管”一詞的概念，是由英文“regulation”翻譯而來，基本含義為通過一定的規(guī)則對事物進行調(diào)節(jié)和控制，以達(dá)到正常運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。由于監(jiān)管是涉及到經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多個學(xué)科，對于“監(jiān)管”的定義，研究者們從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管手段等不同的維度，給出不同的界定。

結(jié)合當(dāng)前中國的具體語境，本文采狹義的“監(jiān)管”概念，即政府行政組織以矯正市場失靈、維護社會正義為目的，基于法律制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對市場主體的經(jīng)濟活動以及伴隨經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的社會問題進行的干預(yù)和控制。

“監(jiān)管職責(zé)”是指政府應(yīng)發(fā)揮的功能和承擔(dān)的責(zé)任的集合。“邊界”一詞主要是指與周圍事物的界限。“安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界”是指安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)與其周圍事物的界限。這個周圍的事物可以分為內(nèi)部和外部兩個角度，從政府主體的外部來講，是指安全生產(chǎn)政府監(jiān)管職責(zé)與市場、與社會、與公民個人的關(guān)系界限;從政府主體內(nèi)部來講，是指安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體系內(nèi)部的綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管之間的互相關(guān)系界限。

1.2 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)正當(dāng)性與合法性的依據(jù)

1.2.1 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)正當(dāng)性依據(jù)——關(guān)于生產(chǎn)安全的公共利益

“公共利益”理論是政府監(jiān)管的核心支持理論。該理論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟經(jīng)濟條件下，因為市場主體的趨利特點，使得市場主體的活動追求私利的最大化，從而損害到社會公共利益;同時，在市場經(jīng)濟下存在市場調(diào)整失靈的困境，市場主體活動產(chǎn)生的負(fù)外部性及信息不對稱的后果，從而帶來生產(chǎn)安全事故、職業(yè)安全危害、環(huán)境污染等。因此，政府有必要通過監(jiān)管的方式予以介入，矯正市場失靈，從而維護安全生產(chǎn)的社會公共利益。

1.2.2 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)合法性依據(jù)—法律的授權(quán)

現(xiàn)代法治國家的基本規(guī)則，就是公共權(quán)力的來源及行使均需得到法律的授權(quán)，從形式上具備程序正當(dāng)性，從實質(zhì)上符合公民的意志。安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管權(quán)力的來源是法律法規(guī)的授權(quán)。授權(quán)的內(nèi)容、范圍、原則等均是該權(quán)力合法性的依據(jù)。同時，為規(guī)制公權(quán)力的行使，其行使也要符合正當(dāng)?shù)某绦蛟瓌t方為有效。

1.3 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界的影響因素

1.3.1 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管權(quán)力大小

監(jiān)管職責(zé)的來源是“監(jiān)管權(quán)力”，那么監(jiān)管職責(zé)的邊界確定的影響因素就是監(jiān)管權(quán)力的大小。監(jiān)管權(quán)力具有公共性、程序性和法定性的特征。每種監(jiān)管模式中，政府對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┑谋O(jiān)管權(quán)限是不同的，也反映著對于政府職能定位的差別。

1.3.2 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)的價值導(dǎo)向

從西方政府監(jiān)管的價值導(dǎo)向代表性理論來看，自由主義學(xué)派重視個人自由和個人理性的價值觀，主張要充分重視市場的自由競爭，政府監(jiān)管要越少越好;而國家干預(yù)主義學(xué)派則認(rèn)為，市場主體活動帶來職業(yè)安全危害、工傷事故等后果，要基于“公共利益最大化”的價值導(dǎo)向，加強政府監(jiān)管職責(zé)。由此可見，安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管的價值導(dǎo)向也影響著監(jiān)管職責(zé)邊界。

1.3.3 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管能力與效率

很顯然，政府“是否有能力”完成監(jiān)管職責(zé)以及政府在什么范圍內(nèi)可以取得“最大監(jiān)管效率”也影響著政府監(jiān)管職責(zé)邊界的確立。安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管能力大小，與政府部門所掌握的安全生產(chǎn)方面監(jiān)管資源、監(jiān)管手段、專業(yè)技術(shù)水平、從業(yè)人員的素質(zhì)等有關(guān)聯(lián)。

1.3.4 政治、經(jīng)濟、文化、歷史發(fā)展等國情實際

當(dāng)代國家，似乎所有的差異都可以用“國情”一詞以蔽之。這當(dāng)然不難理解。因為這些均從不同的角度影響著政府監(jiān)管職責(zé)的邊界，當(dāng)然也包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域。比如說，我國實行的是人民代表大會制的社會主義國家，法律代表著最廣大人民的共同意志。而歐美是資產(chǎn)階級性質(zhì)的國家，實行總統(tǒng)共和制，法律是代表資產(chǎn)階段選民的意志。法律落實在政府監(jiān)管領(lǐng)域，顯然職責(zé)邊界是不同的。

2 我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界的現(xiàn)狀問題及成因

2.1 當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界的現(xiàn)狀問題

2.1.1 安全生產(chǎn)政府監(jiān)管存在著對市場干預(yù)不適度

截止目前，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政許可事項仍有8項，行政處罰事項多達(dá)400余項，這些行政處罰事項中，不乏對于市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動有干預(yù)過度之項。有些可以交給市場的自我監(jiān)管或者第三方監(jiān)管仍在政府監(jiān)管職責(zé)范圍之內(nèi)。

2.1.2 安全生產(chǎn)政府監(jiān)管職責(zé)與社會自治的邊界有待重新定位

《安全生產(chǎn)法》第三條規(guī)定“建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”本文中所提到的社會自治包括了行業(yè)自律及社會監(jiān)督，是廣義上的社會。該條的規(guī)定來看，是要充分重視社會上的行業(yè)協(xié)會的自律自治自我管理的作用，重視社會力量的監(jiān)督，如公民的投訴舉報、社會媒體監(jiān)督等等。這樣的立法的初衷和導(dǎo)向是非常正確的。但是，放眼全國來看，各省市安全監(jiān)管機構(gòu)在發(fā)揮社會自治作用方面的探索和實踐參差不齊。

2.1.3 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)與公民個人關(guān)系界限不當(dāng)

安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)與公民個人關(guān)系界限不當(dāng)表現(xiàn)在兩個方面：一是將公民個體不恰當(dāng)?shù)刈鳛楸O(jiān)管對象?！栋踩a(chǎn)法》界定的監(jiān)管對象是生產(chǎn)經(jīng)營單位，而在總局的第15號令中，對于“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的界定是指，“合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體?！边@一條解釋，是對安全生產(chǎn)法關(guān)于監(jiān)管對象的擴大化解釋，自然人也作為生產(chǎn)經(jīng)營主體納入其中。在現(xiàn)實實踐中，開展的各類“打非治違”“專項整治”等活動中，不可避免得對某些公民個人的權(quán)利造成損害。二是作為公民的職工個人，在安全監(jiān)管機制建設(shè)中，參與性的深度和廣度并不充分。筆者走訪調(diào)研過很多的企業(yè)，往往職工對于安全生產(chǎn)工作的參與度并不樂觀。

2.1.4 安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府內(nèi)部各個部門的監(jiān)管職責(zé)邊界不清

各區(qū)政府也參照市級文件印發(fā)本區(qū)各個職能部門的安全生產(chǎn)職責(zé)分工。職責(zé)分工的明確在一定程度上消除了這種行業(yè)之間職責(zé)邊界不清的問題。對于屬地監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的邊界、綜合監(jiān)管與屬地監(jiān)管的行業(yè)監(jiān)管的邊界仍有待進一步明確。

同時，由于現(xiàn)代經(jīng)濟的快速發(fā)展，新的業(yè)態(tài)、新的經(jīng)濟模式等層出不窮，很多事物一時無法歸入到具體的部門中，另外，由于客觀事物發(fā)展的復(fù)雜性，往往牽扯到諸多部門以及屬地，而往往這些問題之間的界限又不是涇渭分明，常常是混在同一事物之中的，這也給各部門履職邊界的確立帶來困難。

2.2 當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界問題的成因

在上述理論部分及歷史發(fā)展歷程中，可以對當(dāng)前職責(zé)邊界問題的成因有些理解?；谖覈鐣髁x國家性質(zhì)，前期實行的計劃經(jīng)濟模式，改革開放后建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，以及伴隨這個過程中的我國對于政府職責(zé)和角色定位的不斷探索和調(diào)整等等，這些政治、經(jīng)濟、立法、文化、政府機構(gòu)改革等諸多的因素，均對我國當(dāng)前政府職責(zé)邊界的問題有著影響。

3 我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域政府監(jiān)管職責(zé)邊界有關(guān)問題的建議對策

3.1 規(guī)范完善立法

從立法層面，在職責(zé)邊界確立中，要努力做到符合上文中所提到的法定原則、權(quán)責(zé)一致、科學(xué)性有效性等原則。各個層次的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間應(yīng)能做到合理一致。

3.2 注重政府體系內(nèi)的合理分工

從政府自我治理層面，注重監(jiān)管能力、監(jiān)管成本和效率等因素，合理科學(xué)進行系統(tǒng)內(nèi)部的分工，包括橫向的部門間，也包括上下級政府之間。當(dāng)前，我國自2015年推行的政府部門“權(quán)責(zé)清單”制度建設(shè)對于明確各部門監(jiān)管職責(zé)極為有效。

3.3 重視發(fā)揮市場主體和社會的自我管理作用

李克強總理在講話中指出，“要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，有些可以交給市場和社會的，要交給市場和社會來承擔(dān)?！卑踩a(chǎn)領(lǐng)域的政府監(jiān)管，政府不應(yīng)該進行“保姆式”管理，大包大攬本應(yīng)由市場主體或者社會來承擔(dān)的事項。盡快我國現(xiàn)實的國情仍是需要一個高能型的政府，但政府在微觀領(lǐng)域的退出，加強事中事后的監(jiān)管也同樣會帶來監(jiān)管效能的提升。

3.4 要尊重和保護公民個體的合法權(quán)利

一方面，在安全生產(chǎn)的監(jiān)管執(zhí)法中，不能將職責(zé)擴展到對公民個人層面，另一方面要加強公民作為職工，對于安全生產(chǎn)工作的參與度，提升監(jiān)管對于公民需求的回應(yīng)性，推動社會的民主與發(fā)展。

3.5 要重視典型生產(chǎn)安全事故追責(zé)案例的示范推動作用

典型生產(chǎn)安全事故追責(zé)案例在某些程度上具有示范和推動效用，也從另一個角度推動了各部門的職責(zé)的明細(xì)和責(zé)任的明晰。這對于職責(zé)界限的確立及貫徹落實具有一定效用。

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