公共政策執(zhí)行力定量評估：價值與方法探論

高園

摘 要：公共政策執(zhí)行力的高低是影響公共政策實施效果的核心要素。將公共政策執(zhí)行力定量評估的結(jié)果納入政府績效評估內(nèi)容，不僅可以通過總體評價數(shù)值直觀地反映公共政策執(zhí)行力水平，還能通過分析每個層級指標(biāo)的得分情況尋找提升公共政策執(zhí)行力的突破口。對公共政策執(zhí)行力進(jìn)行定量評估時，要注意定性與定量相結(jié)合，選取具有代表性的案例，構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系，并且客觀對待、合理應(yīng)用最終的評價結(jié)果。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行力;定量評估;價值;方法

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0178-03

十九大報告明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。福山（Francis Fukuyama）曾經(jīng)將治理能力定義為“政府制定和實施規(guī)則以及提供服務(wù)的能力。”[1]可見，政策執(zhí)行是政府管理的核心環(huán)節(jié)，在國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中起到十分關(guān)鍵的作用?！傲挤啦哔F在能行”，高效的公共政策執(zhí)行力是公眾和社會感知國家治理能力的最直觀參數(shù)，是將惠民利國的各項政策轉(zhuǎn)化為實際成果的重要前提和保障，提升公共政策執(zhí)行力對精準(zhǔn)、有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)意義重大。

公共政策執(zhí)行力是一個典型的中國語境下產(chǎn)生的概念。它主要針對當(dāng)前中國公共政策執(zhí)行不力現(xiàn)象，是為解決公共政策執(zhí)行不力問題，由企業(yè)“執(zhí)行力”概念演繹而來的“政府執(zhí)行力”概念在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域的拓展[2]。2006年3月5日，前總理溫家寶在十屆全國人大四次會議所作的《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！盵3]這也是“執(zhí)行力”一詞第一次正式出現(xiàn)在中央政府工作報告中，引發(fā)學(xué)者對該領(lǐng)域的關(guān)注與討論。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，目前研究的重點主要涵蓋三個方面，即公共政策執(zhí)行力的內(nèi)涵、公共政策執(zhí)行力評價和公共政策執(zhí)行力提升路徑。其中，對于公共政策執(zhí)行力的定量評估是跨學(xué)科研究的熱點問題，涉及統(tǒng)計學(xué)、計量學(xué)、管理學(xué)等知識與方法的應(yīng)用，其研究成果能拓寬公共政策執(zhí)行力的研究視域，是其重要的組成部分。

一、公共政策執(zhí)行力定量評估的價值貢獻(xiàn)

定量評估是與定性評估相對應(yīng)的一種研究方法，后者主要憑借研究者的直覺、經(jīng)驗進(jìn)行分析，而前者主要依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)建立數(shù)學(xué)模型，并用數(shù)學(xué)模型計算出分析對象的各項指標(biāo)及其數(shù)值，其功能在于揭示和描述社會現(xiàn)象的相互作用和發(fā)展趨勢。而對公共政策執(zhí)行力進(jìn)行定量評估，就是要用一套科學(xué)的運算方法，將“執(zhí)行力”這個理論性概念量化成具體數(shù)值表示出來，完成從抽象到直觀的轉(zhuǎn)化過程。

（一）公共政策執(zhí)行力的高低是影響公共政策實施效果的核心要素

公共政策執(zhí)行相當(dāng)于整個政策過程的投入環(huán)節(jié)，而政策實施效果則相當(dāng)于產(chǎn)出環(huán)節(jié)，所以說執(zhí)行力的高低與政策效果之間具有相關(guān)性。從學(xué)者莫勇波建立的地方政府執(zhí)行力評價指標(biāo)體系[4]可知，公共政策執(zhí)行力在五個方面能顯著影響公共政策的實施效果。其一，執(zhí)行剛度反映政府推行公共政策的決心程度和持久程度，只有堅決實施才能排除干擾最終實現(xiàn)政策目標(biāo)，執(zhí)行主體優(yōu)柔寡斷、模棱兩可只會使政策實施變成虎頭蛇尾的拉鋸戰(zhàn)。其二，執(zhí)行力度反映政策執(zhí)行主體有效利用各種資源達(dá)成目標(biāo)的能力和態(tài)度，正所謂能力是基礎(chǔ)、態(tài)度是關(guān)鍵，沒有強(qiáng)大的力度保障政策實施會倍顯疲軟。其三，執(zhí)行高度保證了公共政策付諸實施后要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，因而能在質(zhì)量和數(shù)量兩方面確保政策實施的效果。其四，執(zhí)行效度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在投入產(chǎn)出上使政策實施不會勞民傷財，其社會指標(biāo)又能使政策實施獲得良好的整體效益。其五，執(zhí)行速度確保政策實施能夠在有效時限內(nèi)彰顯政策效果。因此，公共政策執(zhí)行力與公共政策實施效果之間存在正相關(guān)關(guān)系，即公共政策執(zhí)行力越強(qiáng)公共政策實施效果越好，反之亦然。

（二）公共政策執(zhí)行力定量評估是政府績效評估的重要組成部分

公共政策執(zhí)行不完全等同于政府執(zhí)行，因為公共政策執(zhí)行的主體在國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求下逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。即不能再將公共政策執(zhí)行當(dāng)成是政府一家的責(zé)任，執(zhí)行主體還應(yīng)該包括企業(yè)、公眾、政黨、各類社會組織和團(tuán)體等。此外，公共政策制定與執(zhí)行二者不能截然分開，政策本身是否完美也會影響到執(zhí)行，一個荒謬透頂、離經(jīng)叛道、引發(fā)舉國上下怨聲載道的政策又怎么可能得到強(qiáng)有力的執(zhí)行呢？顯然，公共政策執(zhí)行力定量評估的結(jié)果不能完全替代政府績效評估。但是，不可否認(rèn)，政府是所有公共政策執(zhí)行主體的核心，因為政府是掌握最廣泛資源和最具權(quán)威的一員，其執(zhí)行力的高低也是影響公共政策執(zhí)行力的決定性因素。因而，將公共政策執(zhí)行力定量評估的結(jié)果納入政府績效評估內(nèi)容，并將其作為重要的組成部分是十分必要的。

（三）公共政策執(zhí)行力定量評估有助于尋求提升公共政策執(zhí)行力的突破口

以學(xué)者莫勇波的地方政府執(zhí)行力評估指標(biāo)體系為例，其中包含了執(zhí)行剛度、執(zhí)行力度、執(zhí)行高度、執(zhí)行速度、執(zhí)行效度5個一級指標(biāo)和16個二級指標(biāo)（見表1）。通過定量評估，不僅可以得到公共政策執(zhí)行力的總體評價數(shù)值，還能具體了解每個層級指標(biāo)的得分情況，這樣就能夠幫助政策執(zhí)行主體找到問題所在，并根據(jù)執(zhí)行較弱的指標(biāo)尋找提升公共政策執(zhí)行力的突破口。例如，定量評估結(jié)果顯示“執(zhí)行力度”中的二級指標(biāo)“經(jīng)費支持度”得分較低，那么就提示政策執(zhí)行者要加大財政投入或者引入社會資金的支持;又如，定量評估結(jié)果顯示，“執(zhí)行效度”中的二級指標(biāo)“社會滿意度”得分較低，那么就提示政策執(zhí)行者需要關(guān)注公眾在政策執(zhí)行過程中的反映，通過建立溝通平臺和反饋機(jī)制，多聽民聲多達(dá)民意，找到群眾不滿意的根源，以便改進(jìn)。

表1? ? ? ? ? ? ?地方政府執(zhí)行力的初步評價指標(biāo)

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資料來源：莫勇波.政府執(zhí)行力——理論思路與現(xiàn)實路徑研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：89.

二、公共政策執(zhí)行力定量評估的方法

長期以來，我國在公共政策執(zhí)行力方面的研究都存在重定性、輕定量，重規(guī)范、輕實證的不良傾向，尤其缺乏必要的跨學(xué)科研究以及統(tǒng)計分析和案例分析等方法的運用。因而，在對公共政策執(zhí)行力進(jìn)行定量評估時，要特別注意遵循基本的研究原則，選取科學(xué)的研究方法。

（一）分析方法：定量與定性相結(jié)合

公共政策執(zhí)行力定量評估嚴(yán)格來說應(yīng)該采取以定量方法為主、定性方法為輔的分析范式。一方面，單純的定量研究過分注重研究對象整體的均值概念，對于個體的主觀變量有所忽視。此外，定量研究對于結(jié)論的解釋功能十分有限，因而常被認(rèn)為過于簡單化和去情境化，不能充分考慮個體不同的生活及環(huán)境因素影響。另一方面，單純的定性分析則表現(xiàn)出五個方面的不利，如樣本規(guī)模小及結(jié)論的普遍性質(zhì)疑、研究者本人可能存在的預(yù)設(shè)觀點干擾、缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的研究工具、理論局限性、研究需耗費大量時間與人力。而定量與定性相結(jié)合的研究方法則在增強(qiáng)二者優(yōu)勢的同時能夠相互補(bǔ)償缺陷，特別對于復(fù)雜性問題可以提供多層次的分析角度，既能體現(xiàn)數(shù)據(jù)推導(dǎo)又能補(bǔ)充具體細(xì)節(jié)的描述，最終顯著提高研究的有效性[5]。因此，在設(shè)計公共政策執(zhí)行力定量評估問卷時，不能只包含客觀選擇題，還應(yīng)該增加必要的主觀題，便于研究者在處理、分析客觀數(shù)據(jù)的同時了解問題的潛在原因和變量因素。

（二）案例選擇：特殊性與普遍性相結(jié)合

在進(jìn)行公共政策執(zhí)行力定量評估時，選擇案例十分關(guān)鍵，因為案例的選擇會直接影響到研究所得的結(jié)論。公共政策執(zhí)行力受多重因素影響，政策質(zhì)量是否優(yōu)化、政策環(huán)境是否有利、政策對象是否配合、政策執(zhí)行者是否得力都會直接或間接影響到最終的評價結(jié)果。一項公共政策如果是民心所向、期盼已久的，則推行起來就會相對順利，如全面二孩政策、個人所得稅下調(diào)政策等;而如果一項公共政策將涉及部分公眾的利益，如20世紀(jì)90年代的國有企業(yè)職工下崗分流政策、住房制度改革政策等，執(zhí)行起來就會有阻力有困難。因此，在選擇案例的時候要謹(jǐn)慎，不能選擇極具特殊性的案例，這樣會削弱研究結(jié)論的普遍性。

（三）指標(biāo)構(gòu)建：全面性與代表性相結(jié)合

公共政策執(zhí)行力定量評估指標(biāo)體系是由反映公共政策執(zhí)行力水平的一系列具體指標(biāo)構(gòu)成的。因為公共政策執(zhí)行本身涉及面廣，不僅涵蓋不同政策類型、不同執(zhí)行層次和不同的實施區(qū)域，還受眾多客觀因素影響，其作用過程極為復(fù)雜，所以使得公共政策執(zhí)行力的評估面臨較大的困難。目前公共政策執(zhí)行力定量評估指標(biāo)體系主要依托三種執(zhí)行模型進(jìn)行設(shè)計。一是史密斯（T.B.Smith）提出的政策過程模型，認(rèn)為合法合理可行的政策方案、執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策對象和環(huán)境因素四者相互聯(lián)系并影響政策執(zhí)行效果[6]。二是霍恩（Van Horn）和米特（Meter）提出的政策系統(tǒng)模型，認(rèn)為在行政執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)外有五種變量會影響政策決定到政策效果的轉(zhuǎn)變過程，即政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行者屬性、執(zhí)行方式和系統(tǒng)環(huán)境[7]。三是梅茲曼尼安（Mazmanian）和薩巴提爾（Sabatier）提出的政策綜合模型，認(rèn)為政策問題也是影響政策效果的一個重要變量，政策執(zhí)行力主要受政策問題的特性、政策本身的可控性變量和政策以外的變量三個因素影響[8]。不管指標(biāo)設(shè)計側(cè)重哪種模型，最終在選取指標(biāo)時都要注意遵守全面性、系統(tǒng)性、可測性和可行性原則，特別是不能遺漏能夠反映公共政策執(zhí)行力實際水平的代表性指標(biāo)。但也不能不分重點、面面俱到，應(yīng)該做到既要高度概括，又要突出重點。

（四）結(jié)論應(yīng)用：科學(xué)性與合理性相結(jié)合

定量評估的目的是為了獲得科學(xué)量化的評價結(jié)果，用一個具體的數(shù)值直觀地反映公共政策執(zhí)行力的高低。但研究者也要清醒認(rèn)識到，案例選擇的特殊性、外在復(fù)雜因素的干擾、政策環(huán)境的穩(wěn)定性以及政策質(zhì)量的優(yōu)劣都會影響到執(zhí)行力的水平。公共政策執(zhí)行不是在一個絕對的真空中進(jìn)行的，因而對于評價結(jié)果的解釋和應(yīng)用要盡量客觀。不能僅僅因為得分較低就急于下結(jié)論，輕易認(rèn)定該政策執(zhí)行力低、執(zhí)行效果差，從而追究執(zhí)行者責(zé)任。對于公共政策執(zhí)行力定量評估結(jié)果的應(yīng)用，更多地要放在分析原因、調(diào)整執(zhí)行和思考提升策略方面。每項政策、每個地區(qū)、每個時段都有其特殊性，要全面衡量、考慮各種影響因素，重在通過對公共政策執(zhí)行力的定量評估提供實時反饋信息，進(jìn)而改進(jìn)執(zhí)行方式方法、規(guī)避不利風(fēng)險，最終全面達(dá)到既定的政策目標(biāo)，取得滿意的執(zhí)行效果。

總之，在公共政策研究中，盡管每個研究者“常常顯示出他們偏向于這一種或那一種理論方法，但是實際上很難說哪一種理論方法‘最好或是能使人滿意。每一方法注重的都是……某些方面，因而在某一目的或在某些情況下可能較為有效。人們不應(yīng)過分死板或過分教條地反把自己限定在某一模式或理論方法上。折衷和靈活是有效的原則所必需的，它要求把那些理論當(dāng)做有機(jī)的概念，能對特定的公共政策……作出令人滿意的分析和解釋”[9]。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 劉小康.論公共政策執(zhí)行力及其影響因素[J].新視野，2013，（5）.

[3]? 溫家寶.第十屆全國人民代表大會第四次會議政府工作報告[EB /OL].（2006-03-06）.http：//news.sina.com.cn/c/2006-03-06/16058374503s.shtml.

[4]? 莫勇波.政府執(zhí)行力——理論思路與現(xiàn)實路徑研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：89.

[5]? Zoltan Dornyei，Quantitative，Qualitative，and Mixed Methodologies[M].Oxford University Press，2017：35-45.

[6]? T.B.Smith，The Policy Implementation Process，Policy Science，Vol.4，No.2，1973.pp.203.

[7]? D.S.Van Meter and C.E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administration and Society，Vol.6，No.4，（1975），P.463.

[8]? P.Sabatier and D.Mazmanian，“The Implementation of Public Policy：A Framework of Analysis”，Policy Studies Journal，Vol.8，No.4，（1979-80），P.542.

[9]? 詹姆斯·安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社，1990：29-30.