環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的操作實(shí)務(wù)淺析

雷艷 鐘聲 袁婷 馬士光 郭蓉

摘? 要：環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，將其與PPP模式融合，將會有效提升環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量與效率。本文結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述環(huán)境環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的操作流程，并就一些問題進(jìn)行解析。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);PPP;操作;實(shí)務(wù)

中圖分類號：D668? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1671-2064（2019）03-0000-00

0 前言

PPP模式即政府與社會資本合作，通過引入合適的社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)，為公共服務(wù)增質(zhì)提效[1]。PPP模式推行已久，在污水處理、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)保領(lǐng)域也已有了較多的應(yīng)用[2-4]，本文就實(shí)踐中環(huán)保類PPP項(xiàng)目的操作實(shí)務(wù)作簡單分析與介紹。

1 PPP項(xiàng)目的操作流程

根據(jù)財金[2014]113號文，政府和社會資本合作（PPP模式）的操作流程主要分為項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目移交五個階段，五個階段貫穿PPP項(xiàng)目的全過程，每個階段又由若干項(xiàng)工作構(gòu)成，且每項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣、相互關(guān)聯(lián)。

如項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的實(shí)施方案編制工作，只有在項(xiàng)目完成篩選、并在項(xiàng)目初步實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證通過專家評審并得到實(shí)施機(jī)構(gòu)與財政部門的同意后，實(shí)施方案才能夠順利完成編制。而項(xiàng)目采購階段又要以準(zhǔn)備階段完成的實(shí)施方案作為綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)資格預(yù)審文件與采購文件中核心內(nèi)容的編制;但實(shí)踐中也可能出現(xiàn)要根據(jù)采購文件反過來修改實(shí)施方案的情況，一般都是在客觀條件或采購人意愿發(fā)生變化時。

PPP項(xiàng)目的操作流程如下圖1所示。

2 環(huán)保類PPP項(xiàng)目的操作實(shí)務(wù)解析

2.1項(xiàng)目識別階段

環(huán)保類PPP項(xiàng)目可由環(huán)保行業(yè)的職能部門或事業(yè)單位作為項(xiàng)目發(fā)起人。根據(jù)各地機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，有住建局作為發(fā)起人的，也有住建局排水處、城管局以及相關(guān)事業(yè)單位作為發(fā)起人的，均符合PPP相關(guān)文件規(guī)定。項(xiàng)目發(fā)起人需要提交項(xiàng)目建議書（和/或）項(xiàng)目可行性研究報告，論證項(xiàng)目采用PPP模式是否可行并對項(xiàng)目進(jìn)行篩選，確定項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。目前，環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目基本屬于鼓勵采用PPP模式的，尤其是水污染防治、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，此類新建項(xiàng)目均為強(qiáng)制采用PPP模式，因此環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目篩選范圍較大、易于選出。

對于選定的項(xiàng)目需要開展物有所值評價及財政承受能力論證，以評價項(xiàng)目采用PPP模式是否實(shí)現(xiàn)了“物有所值”，另外，項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼責(zé)任應(yīng)在當(dāng)?shù)刎斦沙惺芊秶鷥?nèi)（不超過一般公共預(yù)算支出的10%）。環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目較早采用PPP模式（在PPP模式推行之前在污水、垃圾處理等部分項(xiàng)目中已采用特許經(jīng)營形式），實(shí)踐已經(jīng)證明通過引入經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本可以更好地發(fā)揮環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的功能，且能夠?qū)崿F(xiàn)成本節(jié)約，因此此類項(xiàng)目物有所值評價一般都是高分通過。另外，相較于大型的基礎(chǔ)設(shè)施如片區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、保障房建設(shè)等項(xiàng)目，環(huán)保類PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較小，且污水處理、垃圾焚燒等項(xiàng)目還具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，市場化程度較高，在PPP的回報機(jī)制中通常屬于缺口補(bǔ)貼形式，財政的支付壓力較小，也容易通過財政承受能力評價。

2.2項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段需要成立PPP工作小組，同時需要當(dāng)?shù)厝嗣裾跈?quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的實(shí)施主體推進(jìn)項(xiàng)目。此階段需要完成項(xiàng)目的實(shí)施方案，實(shí)施方案作為PPP項(xiàng)目的綱領(lǐng)性文件，方案中確定的交易結(jié)構(gòu)與邊界條件將指導(dǎo)后續(xù)的項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目移交。環(huán)保類項(xiàng)目在編寫項(xiàng)目實(shí)施方案時，要著重對項(xiàng)目的回報機(jī)制、調(diào)價機(jī)制、績效考核進(jìn)行重點(diǎn)分析，明確項(xiàng)目的接收標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。

以污水項(xiàng)目為例，項(xiàng)目的回報機(jī)制一般為可行性缺口補(bǔ)助，且需設(shè)置保底水量（即基本水量）。在計算可行性缺口補(bǔ)助時主要有兩種方式：一種是在PPP模式推行之前就在使用的財務(wù)內(nèi)部收益率倒推法。通過倒推計算出一個水價，政府按照社會資本方中標(biāo)的水價進(jìn)行補(bǔ)貼，當(dāng)實(shí)際水量與基本水量不符時，啟動調(diào)價機(jī)制?？紤]到水量越小、噸污水運(yùn)營成本越高，實(shí)踐中當(dāng)實(shí)際水量高于基本水量時，按照打折后的水價進(jìn)行補(bǔ)貼;實(shí)際水量低于基本水量的，按照水價上浮一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼，以保證污水廠的正常運(yùn)營。另一種缺口補(bǔ)助計算方式是采用“可用性付費(fèi)+運(yùn)營成本-使用者付費(fèi)”公式，將可用性付費(fèi)的支付與運(yùn)營期績效考核掛鉤，使項(xiàng)目公司充分重視后續(xù)的運(yùn)營工作。

污水廠的績效考核不僅要對日常的運(yùn)營維護(hù)情況包括設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)率、運(yùn)營成本合理性、運(yùn)營高效性、公眾滿意度等進(jìn)行考核，也要對項(xiàng)目水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)行考核，對于污水處理項(xiàng)目，水質(zhì)達(dá)標(biāo)才是根本目的。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段所需的材料編制完成后需及時上傳至財政部PPP綜合信息平臺，以完成PPP項(xiàng)目的入庫，一般由承擔(dān)財政支付責(zé)任的縣（區(qū)）級財政部門負(fù)責(zé)填報。2017年下半年，隨著財辦金[2017]92號文的發(fā)布，對于無現(xiàn)金流的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要“審慎入庫”，文件的發(fā)布造成很多PPP項(xiàng)目入庫受阻，但根據(jù)財金[2016]90號文，環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目大多數(shù)屬于“兩個強(qiáng)制”項(xiàng)目，入庫難度不大，且較容易獲得地方政府PPP基金的支持。

2.3項(xiàng)目采購階段

根據(jù)財金[2014]113號、財庫[2014]215號文，PPP項(xiàng)目采用資格預(yù)審制，且在采購評審結(jié)束后加入確認(rèn)談判環(huán)節(jié)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會資本。

采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組成員及數(shù)量由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確定，但應(yīng)當(dāng)至少包括財政預(yù)算管理部門、行業(yè)主管部門代表，以及財務(wù)、法律等方面的專家。涉及價格管理、環(huán)境保護(hù)的PPP項(xiàng)目，談判工作組還應(yīng)當(dāng)包括價格管理、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表。

環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目在采購階段應(yīng)著重關(guān)注如何在資格預(yù)審文件中設(shè)定合適的資格條件，以及如何設(shè)置采購文件中的評分標(biāo)準(zhǔn)和評分辦法，這關(guān)系到是否能夠采購到適合項(xiàng)目的優(yōu)秀的且符合實(shí)施機(jī)構(gòu)期望的社會資本。在設(shè)置資格條件時，因環(huán)保領(lǐng)域的運(yùn)營資質(zhì)已在近年逐漸取消，環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目一般會將環(huán)保專項(xiàng)施工資質(zhì)及一定數(shù)量的環(huán)保專業(yè)人才作為資格條件，但對環(huán)保運(yùn)營資質(zhì)已不作要求。

2.4項(xiàng)目執(zhí)行階段

PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，標(biāo)志著PPP項(xiàng)目的落地，此階段主要圍繞項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作展開。環(huán)保類PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，首先要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況決定是否成立項(xiàng)目公司，如成立項(xiàng)目公司，則需完成項(xiàng)目公司成立的相關(guān)工作，如公司章程的制定、股東協(xié)議的簽訂、營業(yè)執(zhí)照的領(lǐng)取等。在項(xiàng)目建設(shè)完成后，環(huán)保類PPP項(xiàng)目一般需要試運(yùn)行，試運(yùn)行結(jié)束后即進(jìn)入運(yùn)營期（也有將試運(yùn)行計入運(yùn)營期的），運(yùn)營期需要根據(jù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)按效付費(fèi)。PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，需要及時開展項(xiàng)目中期評估及后評價。

環(huán)保類PPP項(xiàng)目在執(zhí)行中需要注意的問題，以污水項(xiàng)目為例，首先關(guān)注運(yùn)營成本是否節(jié)約;其次是水量是否能夠達(dá)到基本水量，如達(dá)不到，是客觀原因還是項(xiàng)目公司自身原因（如運(yùn)營不善造成的管網(wǎng)漏損率高等），并合理提出調(diào)價;第三，實(shí)際收益是否達(dá)到預(yù)期值，這關(guān)系到項(xiàng)目公司能否長久、穩(wěn)定運(yùn)營下去，也是關(guān)系到社會資本的切身利益。對于污水PPP項(xiàng)目來說，一般很少出現(xiàn)暴利的情況，基本屬于“盈利而不暴利”的水平，且環(huán)保類PPP項(xiàng)目較容易得到金融機(jī)構(gòu)的支持，融資成本優(yōu)惠幅度較大，對項(xiàng)目公司來說，也避免了資金困境;根據(jù)財政部最新消息，環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目還將有專項(xiàng)支持資金，只要能夠在運(yùn)營中獲得合理的收入，就能夠保住成本并得到一定利潤。此外還要關(guān)注是否能夠達(dá)到績效考核預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的扣費(fèi)，才能使實(shí)際收益接近預(yù)期收益。

2.5項(xiàng)目移交階段

在PPP項(xiàng)目合同設(shè)定的合作期滿后，項(xiàng)目公司需將項(xiàng)目移交給政府指定的機(jī)構(gòu)，或在同等條件下優(yōu)先委托項(xiàng)目公司繼續(xù)運(yùn)營。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目因?qū)Ｓ性O(shè)備較多，在移交時要著重關(guān)注設(shè)備的完好性、可用性，以保證項(xiàng)目在移交后仍能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 結(jié)論及建議

PPP模式推行至2018年，相關(guān)規(guī)章制度越來越多、越來越健全，與初期相比，整個操作流程將越來越規(guī)范、越來越高效。但環(huán)保類PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中也應(yīng)注意以下問題：

（1） 處理好財政部門、住建部門以及環(huán)保部門在環(huán)保類PPP項(xiàng)目中的關(guān)系。財政部們作為PPP項(xiàng)目入庫監(jiān)管的主要單位，承擔(dān)著此類PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任，對PPP項(xiàng)目實(shí)施全過程的監(jiān)管;住建部門和環(huán)保部門可能會作為實(shí)施機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門參與此類PPP項(xiàng)目，明確各自職責(zé)邊界、理順相互之間的關(guān)系，才能有序、高效推進(jìn)項(xiàng)目。

（2） 重視運(yùn)營環(huán)節(jié)。自財辦金[2017]92號文發(fā)布以來，無運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目將嚴(yán)禁采用PPP模式。對環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目來說，運(yùn)營是最重要的環(huán)節(jié)。但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，某些環(huán)保類項(xiàng)目一味關(guān)注建設(shè)過程中獲得較高施工利潤而忽視了建設(shè)質(zhì)量，造成運(yùn)營環(huán)節(jié)的成本超支、環(huán)保PPP項(xiàng)目回報率下降等問題，造成整個項(xiàng)目的不可持續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)運(yùn)營而失敗。因此，在環(huán)保類PPP項(xiàng)目中一定要遵照全過程、可持續(xù)的原則，才能確保項(xiàng)目的成功。

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收稿日期：2018-11-16

作者簡介：雷艷（1985—），女，河南唐河人，碩士，工程師，研究方向：環(huán)境咨詢、ppp咨詢等方面。