以擴大開放提升北京服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量

賈璇

摘? 要：本文立足于北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作，從服務(wù)業(yè)擴大開放的內(nèi)容出發(fā)，分析試點工作三年來在業(yè)態(tài)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、要素供給、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的進展與成效，并從三個角度給出進一步開放的建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)業(yè) 擴大開放 國際經(jīng)貿(mào) 北京

2015年北京市開展服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點工作，即在境內(nèi)或某一行政轄區(qū)范圍內(nèi)，不設(shè)置人為障礙，直接以各個產(chǎn)業(yè)為開放對象，不斷擴大不同產(chǎn)業(yè)的開放程度，在境內(nèi)或行政轄區(qū)范圍內(nèi)，實行無差別的產(chǎn)業(yè)開放政策，這是較為理想、科學、有效率的開放模式。北京市深化服務(wù)業(yè)擴大開放試點，開展自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，推動內(nèi)地與香港、澳門服務(wù)業(yè)基本自由化，共同構(gòu)成了多層次、寬領(lǐng)域、高水平的服務(wù)業(yè)對外開放的格局，在全國開放的大局當中具有重要意義。

一、北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點有關(guān)情況

（一）對服務(wù)業(yè)擴大開放的理解

北京市服務(wù)業(yè)擴大開放包含兩個層次的內(nèi)涵：服務(wù)業(yè)和開放型經(jīng)濟。一般認為服務(wù)業(yè)即指生產(chǎn)和銷售服務(wù)商品的生產(chǎn)部門和企業(yè)的集合，而從實際工作角度出發(fā)，在國民經(jīng)濟核算中一般將服務(wù)業(yè)視同為第三產(chǎn)業(yè)。所謂開放型經(jīng)濟，主要由“雙向投資+兩類貿(mào)易”構(gòu)成，雙向投資即吸引外資和對外投資，兩類貿(mào)易即貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易。服務(wù)業(yè)擴大開放，是將開放型經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)嫁接在一起，在實際工作中所關(guān)注的重點為：雙向投資中所涉及到的服務(wù)業(yè)投資，即對外的三產(chǎn)投資和對內(nèi)的三產(chǎn)投資，以及兩類貿(mào)易中的服務(wù)貿(mào)易。

（二）北京市服務(wù)業(yè)擴大開放的實施內(nèi)容

北京市服務(wù)業(yè)擴大開放的主要內(nèi)容，由兩個方面構(gòu)成。一方面?zhèn)戎赜跀U大開放，確定了“6+1”的擴大開放格局，另一方面?zhèn)戎赜谂涮赘母?，?yōu)化了5大配套支撐體系。

1.構(gòu)建“6+1”擴大開放格局

“6”主要著眼于引進來，聚焦六大領(lǐng)域——科學技術(shù)服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)和信息服務(wù)、文化教育服務(wù)、金融服務(wù)、商務(wù)和旅游服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)。在六大領(lǐng)域內(nèi)通過向各類資本降低或取消外資股權(quán)比例的限制，部分或全部放寬經(jīng)營資質(zhì)和經(jīng)營范圍，從而實現(xiàn)投資主體的多元化。首輪方案中北京市制定了11項開放措施，同時明確了多項具體任務(wù)。深化階段在原有5個行業(yè)（航空運輸業(yè)、其他建筑業(yè)、文化藝術(shù)業(yè)、銀行業(yè)、人力資源服務(wù)業(yè)）繼續(xù)推出開放措施，同時根據(jù)北京市城市功能定位，新拓展4個行業(yè)——廣播電視電影音像業(yè)、企業(yè)管理服務(wù)、法律服務(wù)、醫(yī)學研究與試驗發(fā)展，新一輪擴大開放共推出10條放寬外資準入清單，并將其落實為10項具體任務(wù)。“1”主要著眼于走出去，深化對外投資管理體制改革，通過實行“備案制”等管理創(chuàng)新手段，幫助本土企業(yè)積極開拓國際市場，提升國際競爭力。

2.以開放促改革，強化配套支撐體系

為了服務(wù)業(yè)擴大開放試點任務(wù)順利落實，《北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點總體方案》（以下簡稱《總體方案》）優(yōu)化5大配套支撐體系——優(yōu)化社會信用環(huán)境、改革市場監(jiān)管模式、創(chuàng)新高端人才聚集機制、加大金融保障力度、提高通關(guān)便利化水平。在深化階段，更加重視深化改革和營商環(huán)境改善，在對外投資管理體制改革、金融管理制度創(chuàng)新、外籍高層次人才激勵保障機制、監(jiān)管體系和監(jiān)管模式4個方面繼續(xù)推出改革措施，重點在服務(wù)貿(mào)易便利化、市場準入管理體制改革、法治保障體系、優(yōu)化服務(wù)業(yè)開放空間布局、推動京津冀重點區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)協(xié)同開放5個方面進一步拓展。深化階段改革涉及9個方面，75項任務(wù)，占到《深化改革推進北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點工作方案》（以下簡稱《深化方案》）總體任務(wù)量的88%。

總體來看，北京市三年的試點改革，《總體方案》部署141項任務(wù)，《深化方案》部署85項任務(wù)。兩輪方案共涉及21項開放措施，100多項改革措施，現(xiàn)已基本實施完成。經(jīng)第三方評估機構(gòu)評估認為，北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點“形成了一批全國首創(chuàng)或效果最優(yōu)的開放創(chuàng)新舉措，探索出一條與自貿(mào)試驗區(qū)相互補充的開放改革路徑，有效發(fā)揮了制度創(chuàng)新試驗田的作用”。

二、北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作的進展及成效

（一）有效擴大服務(wù)供給，促進與首都城市功能定位相契合的業(yè)態(tài)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)聚集

通過聚焦服務(wù)業(yè)六大領(lǐng)域，放寬市場的準入門檻，引入國際高端多元服務(wù)供給，有效催生了一批新業(yè)態(tài)。如在著眼促進國際交往中心建設(shè)方面，取消外商投資飛機維修項目必須中方控股的限制，引入國內(nèi)首家外資控股飛機維修合資公司;支持符合條件的外資機構(gòu)依法申請設(shè)立銀行卡清算機構(gòu)。在放寬文化領(lǐng)域準入門檻方面，取消外商投資設(shè)立演出經(jīng)紀機構(gòu)股比限制，允許在特定區(qū)域設(shè)立外商獨資演出機構(gòu);創(chuàng)新開展特殊管理股試點改革，在國有企業(yè)持管理股前提下，國內(nèi)首家具備對外專項出版權(quán)的混合所有制企業(yè)在京運營。在著眼科技創(chuàng)新中心建設(shè)方面，更加注重政策集成，瞄準國際高精尖企業(yè)研發(fā)總部、跨國經(jīng)濟總部，一批具有國際影響力的跨國公司研發(fā)中心和境外先進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺落戶北京。在促進國際一流和諧宜居之都建設(shè)方面，聚焦生活性服務(wù)業(yè)高端供給，全國首例大型醫(yī)院和社會資本以特許經(jīng)營方式合作辦醫(yī);創(chuàng)立全國首款居家養(yǎng)老失能互助保險等措施不斷提升首都生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)。2017年北京新設(shè)醫(yī)院管理、健康管理、教育咨詢等生活性服務(wù)業(yè)外資企業(yè)162家，同比增長52.8%。

（二）以開放促改革，加強制度供給，優(yōu)化營商環(huán)境提升市場活躍度

隨著市場主體的多元化，為形成有利于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的制度安排，試點從企業(yè)的設(shè)立環(huán)節(jié)、運營環(huán)節(jié)、事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)全周期出發(fā)，進一步加強制度供給，不斷完善對外開放的體制機制，努力營造高效穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境。在企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)，通過將工商部門和商務(wù)部門的系統(tǒng)進行整合改造，首創(chuàng)外資企業(yè)設(shè)立備案“單一窗口、單一表格”，同時構(gòu)建企業(yè)登記一體化的多節(jié)點服務(wù)平臺，在全市建立40余個登記分中心，實行名稱跨區(qū)登記、全市通辦;在全市范圍內(nèi)實施外貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域“十五證合一”，大大減少了外資企業(yè)從市場準入到投入運營的時間;在全國率先實現(xiàn)工商登記的全程電子化，60%以上的業(yè)務(wù)量實現(xiàn)了網(wǎng)上辦理。在企業(yè)運營環(huán)節(jié)，通過一系列舉措提高通關(guān)便利化水平，進出口通關(guān)時間分別壓縮78.4%和66.7%;推動跨境電子商務(wù)發(fā)展，創(chuàng)新關(guān)檢“共線共享”跨境電商監(jiān)管模式，企業(yè)通關(guān)時間由原來的1—2天變?yōu)椤懊胪P(guān)”;建設(shè)跨境電商產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺，強化全過程質(zhì)量安全管理與風險控制;全國首創(chuàng)航材共享海關(guān)監(jiān)管模式，以北京口岸為中心，建立全球航材共享保稅支援體系，降低航空公司運營成本約25%;促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全國率先推出集“入?yún)^(qū)審核、出區(qū)擔保、三單付匯”于一體的“區(qū)內(nèi)存儲+區(qū)外展拍”文化藝術(shù)品保稅交易模式。在企業(yè)事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“雙積分”信用管理模式，會同全市9個部門推出24項守信激勵措施，對企業(yè)開展守信激勵和失信懲戒，誠信經(jīng)營的外資企業(yè)會享受到更便利的服務(wù)。

（三）增強要素供給，優(yōu)化服務(wù)業(yè)發(fā)展“軟環(huán)境”，促進服務(wù)業(yè)向高端化國際化發(fā)展

加強人才供給，先后向公安部申請了支持北京創(chuàng)新發(fā)展20項出入境政策措施和支持北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點示范區(qū)10項出入境政策措施，并設(shè)立中關(guān)村、朝陽、順義3個外國人出入境服務(wù)大廳，將外國人出入境業(yè)務(wù)申請的受理權(quán)限下放至區(qū)級，為辦理在華永久居留、長期簽證和口岸簽證，提供更為寬松便捷的服務(wù)。優(yōu)化金融供給，開展跨國公司總部企業(yè)外匯資本集中運營管理，有效吸引跨國企業(yè)集團在京設(shè)立資金中心和結(jié)算中心;創(chuàng)立無形資產(chǎn)融資模式，允許企業(yè)使用版權(quán)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)為租賃物進行融資;在全國首批試點開展外債便利化，允許符合條件的中外資企業(yè)有條件借入境外低成本資金。創(chuàng)新平臺供給，推出全國首個科研免稅設(shè)備共享平臺，11所高校和21家科研院所共享減免稅設(shè)備1000余臺;建設(shè)國際經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)信息平臺，同23個境外組織建立了境外合作中心;創(chuàng)立“政保貸”集成式出口融資平臺服務(wù)模式，并放出50萬美元的首單融資款，以解決企業(yè)的融資難問題。

（四）服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，形成京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同新格局

堅持服務(wù)業(yè)擴大開放，更加積極主動地服務(wù)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，在重點領(lǐng)域為區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供平臺。創(chuàng)立“研產(chǎn)分離、注冊地監(jiān)管”模式，推動形成醫(yī)藥研發(fā)服務(wù)在北京聚集、醫(yī)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)向津冀等周邊地區(qū)布局的聯(lián)動發(fā)展格局。實現(xiàn)京津冀144小時過境免簽，在國內(nèi)率先實現(xiàn)境外旅客購物離境退稅跨省互聯(lián)互通，境外旅客在京津購買退稅商品可自由選擇離境口岸并享受退稅。

北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作，有力地促進了首都服務(wù)業(yè)的發(fā)展， 2017年服務(wù)業(yè)占GDP的比重為80.6%，比試點以前（2014年）提高2.7個百分點，全市實際利用外資232.6億美元（其中服務(wù)業(yè)利用外資占比95.4%）較2014年增長1.8倍，首次位居全國第一。

三、進一步擴大開放的思路

2018年是由試點轉(zhuǎn)向全面推進服務(wù)業(yè)擴大開放的承上啟下之年。面對國內(nèi)外新形勢和十九大的新要求，服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點也踏上了新征程。

（一）加強與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制

國際金融危機以來，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則正在發(fā)生深刻變化，各國和組織不斷嘗試構(gòu)建新的國際貿(mào)易規(guī)則。對標對表國際通用經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對北京下一步服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作具有一定借鑒意義。一是推動高水平的市場準入。緊緊圍繞北京四個中心建設(shè)，有針對性地不斷縮減負面清單事項，推動“非禁即入”普遍落實。二是從傳統(tǒng)的邊境措施向邊境內(nèi)措施拓展。影響我國下一步開放水平和質(zhì)量的主要因素，除了市場準入問題外，更重要的是邊境內(nèi)措施問題。全球開放的主攻方向正逐漸轉(zhuǎn)向“邊境后”領(lǐng)域，北京市應(yīng)主動發(fā)揮試點的平臺作用，尤其是在特定領(lǐng)域先行先試包括產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、海關(guān)及貿(mào)易政策等橫向政策，以及汽車制造業(yè)、民用航空、金融、信息和通信技術(shù)等行業(yè)政策在內(nèi)的邊境內(nèi)措施的可行性。三是強化投資保護和爭端友好仲裁制度。借鑒TPP爭端解決機制，通過爭端解決機制妥善處理內(nèi)外資企業(yè)矛盾，增強外資機構(gòu)對中國市場體制的信任，有利于吸引更多外資落戶北京。

（二）以開放倒逼改革，力爭在政策集成上有所突破

北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作，應(yīng)該理順整體推進與重點突破的關(guān)系。可嘗試選擇天竺綜保區(qū)等特定區(qū)域，對標自由貿(mào)易港，探索與國際通行規(guī)則相銜接的投資貿(mào)易監(jiān)管制度，實施開放程度更高的貨物進出境管理，打造本市對外開放新高地。自由貿(mào)易港的開放模式具有以下特點：一是企業(yè)注冊條件寬松;二是外資準入開放度比較高;三是貿(mào)易便利化水平高，國際貿(mào)易結(jié)算自由，資本跨境流動有保障，國際航運相對自由，通關(guān)監(jiān)管高效便利，實行典型的零關(guān)稅政策，自然人流動自由。北京可參考國際貿(mào)易港的相關(guān)規(guī)則，有選擇地先行先試，例如開展自然人流動的改革試驗，積極發(fā)展服務(wù)貿(mào)易自然人流動進出口是我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，加強自然人流動應(yīng)予以高度重視。

（三）探索“產(chǎn)業(yè)開放+園區(qū)開放” 的模式

盡管服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點與自貿(mào)試驗區(qū)都是新時期我國制度開放的重要載體，但兩者又有不同之處。自貿(mào)區(qū)采取物理圍網(wǎng)式的園區(qū)開放模式，便于監(jiān)管，審批相對容易。但企業(yè)只能在物理圍網(wǎng)范圍內(nèi)選址布局，不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張和產(chǎn)業(yè)鏈的形成;采取物理圍網(wǎng)的封閉式監(jiān)管模式擴區(qū)難度較大，成本高，服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展受限。而北京服務(wù)業(yè)擴大開放試點采取產(chǎn)業(yè)開放模式，不受地域限制，不用重新設(shè)立新的管理機構(gòu)，企業(yè)可根據(jù)發(fā)展需要選擇開辦地點，更加符合市場規(guī)律，有利于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，生產(chǎn)與生活融為一體。盡管北京市采取了產(chǎn)業(yè)開放模式，但在實際推進中，重點任務(wù)落實較集中于中關(guān)村、天竺綜保區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，下一步以示范區(qū)、示范園區(qū)等示范點為依托，可以探索采取“產(chǎn)業(yè)開放與園區(qū)開放相結(jié)合”的開放模式。結(jié)合各區(qū)或各園區(qū)特點，在特定區(qū)域特定領(lǐng)域先行先試，相對于完全的產(chǎn)業(yè)開放模式，有助于服務(wù)業(yè)開放和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，有助于全境或全行政轄區(qū)、全產(chǎn)業(yè)的全面開放格局的形成。

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（作者單位：北京市順義區(qū)委黨校）

責任編輯：代建明