財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)討論

朱靜

摘要：近幾年，隨著財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面開展，部分地方財(cái)政已初步建立起一套較為明晰的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。文章著重討論了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中效果指標(biāo)的設(shè)計(jì)存在的兩種分歧，是否定量化和差異化問題。借鑒美國(guó)政府支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)分析了效果指標(biāo)設(shè)計(jì)的定性和非差異化對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)帶來的不利影響以及堅(jiān)持這種觀點(diǎn)的原因，最后提出了建立科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政績(jī)效;評(píng)價(jià)效果;指標(biāo);設(shè)計(jì);分歧

一、引言

20世紀(jì)七八十年代以來，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家為了解決財(cái)政困境和提高政府公眾信任度，普遍推行了以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理改革，建立了相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并取得顯著成果。2003年，我國(guó)從項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)入手，開始試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2011年4月，財(cái)政部提出“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系”，標(biāo)志著我國(guó)中央政府層面的績(jī)效預(yù)算改革開始全面啟動(dòng)。隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理體制改革的不斷深化，地方各級(jí)財(cái)政也在積極開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

近幾年，通過成立專門的績(jī)效管理職能部門，頒布出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)辦法，公開招標(biāo)引入第三方機(jī)構(gòu)的積極參與，部分地方財(cái)政已初步建立起一套較為明晰的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)框架和工作流程。一個(gè)較為完整的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)過前期資料收集、項(xiàng)目實(shí)施方案制定、具體現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、問題梳理及評(píng)分、績(jī)效報(bào)告完成、專家評(píng)審、報(bào)告定稿等程序。上述系列程序中，在前期資料收集調(diào)研的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目實(shí)施方案制定，特別是方案中被評(píng)價(jià)項(xiàng)目效果指標(biāo)的設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵。它對(duì)指導(dǎo)評(píng)價(jià)人員明確項(xiàng)目重點(diǎn)，提高現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，完成客觀公正的項(xiàng)目評(píng)分具有重要作用。

二、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)效果指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要性及存在的主要分歧

眾所周知，項(xiàng)目效果指財(cái)政資金投入后，所帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等，是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)。它站在大眾或受益者的角度，來評(píng)判財(cái)政資金使用效果。項(xiàng)目效果指標(biāo)，即為實(shí)現(xiàn)上述目的而針對(duì)性設(shè)計(jì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，因其重要性，故在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中被賦予了較大的分值權(quán)重。根據(jù)評(píng)價(jià)項(xiàng)目財(cái)政資金撥付方式，評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系主要分兩大類，即“專項(xiàng)資金”項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和“后補(bǔ)助”項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以“專項(xiàng)資金”項(xiàng)目為例，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為三大部分，即，項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果，分值權(quán)重為1：1：3。其中，項(xiàng)目決策及項(xiàng)目管理兩部分，即項(xiàng)目共性指標(biāo)，其關(guān)注的明細(xì)要點(diǎn)，已基本成熟和完善，概念清晰、分值明確。但項(xiàng)目效果部分，即項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)，因每年財(cái)政資金項(xiàng)目較多，被列為評(píng)價(jià)的項(xiàng)目較往年也多有不同，所以暫未能形成某類或某項(xiàng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目現(xiàn)成可用的個(gè)性指標(biāo)。這就要求評(píng)價(jià)人員，在前期熟悉項(xiàng)目資料的基礎(chǔ)上，針對(duì)所評(píng)價(jià)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目效果指標(biāo)。因效果指標(biāo)在指標(biāo)體系中占著舉足輕重的作用，故該指標(biāo)設(shè)計(jì)好壞直接關(guān)系到一個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目最終得分的高低。

目前，效果指標(biāo)設(shè)計(jì)上存在的主要分歧，一是通過定性的描述來判斷項(xiàng)目的效果還是設(shè)定數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行衡量;二是當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目開展形式多樣且存在明顯差異時(shí)，即評(píng)價(jià)項(xiàng)目為“1+N”型，這種差異是否予以考慮。在第一種分歧中，定性者認(rèn)為，定量的方式過于精細(xì)，容易導(dǎo)致以點(diǎn)代面，更堅(jiān)持用概念性描述來判斷一個(gè)項(xiàng)目的效果。而定量者則認(rèn)為，在可能實(shí)現(xiàn)的條件下，設(shè)置數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目效果進(jìn)行比較衡量，更能客觀準(zhǔn)確地反映一個(gè)項(xiàng)目開展后的真正效果，簡(jiǎn)而言之，用數(shù)據(jù)說話。同樣地，如果被評(píng)價(jià)項(xiàng)目為“1+N”型時(shí)，忽略差異者認(rèn)為，考慮N項(xiàng)間的不同，也會(huì)犯過細(xì)的錯(cuò)誤。效果指標(biāo)設(shè)計(jì)在忽略差異的基礎(chǔ)上，圍繞“1”這個(gè)主旨展開，就可以達(dá)到評(píng)價(jià)的目的。

三、美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的特點(diǎn)

美國(guó)是世界上最早開始對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家，其績(jī)效評(píng)價(jià)突出的特點(diǎn)之一，即是評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)化。這種科學(xué)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是客觀性?！墩?jī)效和結(jié)果法案》明確規(guī)定，聯(lián)邦政府部門在制定年度績(jī)效計(jì)劃時(shí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)必須“用客觀的、數(shù)量化的、可衡量的方式來表達(dá)”。聯(lián)邦政府績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)常用的有投入、產(chǎn)出、效率和結(jié)果四個(gè)指標(biāo)。其中結(jié)果指標(biāo)用來衡量項(xiàng)目和服務(wù)的結(jié)果。例如，舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)班，參加培訓(xùn)六個(gè)月后受雇用的人數(shù)。這些指標(biāo)都是客觀的、數(shù)量化的、具有可測(cè)量性，從而為績(jī)效的統(tǒng)計(jì)、分析、比較、評(píng)估提供了基礎(chǔ)。二是差異性。評(píng)估指標(biāo)既要突出公平統(tǒng)一的權(quán)威性，又要照顧各個(gè)部門和項(xiàng)目的特殊性。例如，聯(lián)邦管理與預(yù)算局在制定項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估指標(biāo)的過程中，將項(xiàng)目劃分為七種類型，根據(jù)每類項(xiàng)目的特征有針對(duì)性的設(shè)計(jì)指標(biāo)和問題。三是靈活性。對(duì)于難以定量測(cè)定的項(xiàng)目，經(jīng)聯(lián)邦管理與預(yù)算局授權(quán)，被評(píng)估部門可以選擇其他的替代指標(biāo)，但這些指標(biāo)必須與績(jī)效目標(biāo)有相關(guān)性、能反映工作的重點(diǎn)，必須能夠獨(dú)立決定該項(xiàng)目的最后績(jī)效是否與績(jī)效報(bào)告相吻合。

美國(guó)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)化，反映出其在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，盡可能使用定量的方式，同時(shí)充分考慮差異性。

四、定性和非差異化效果指標(biāo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的影響

結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的工作實(shí)際，美國(guó)評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)化具有很強(qiáng)的借鑒意義。在績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，倚重定性的效果指標(biāo)表現(xiàn)出明顯的缺陷。因?yàn)?，一個(gè)項(xiàng)目的效果好壞，過多依賴于評(píng)價(jià)人員的主觀判斷，缺乏科學(xué)性和客觀性，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)流于形式，而無法真正反映項(xiàng)目效果。例如，一臺(tái)地方性的春節(jié)晚會(huì)，定性效果指標(biāo)設(shè)計(jì)為“晚會(huì)是否具有鮮明的時(shí)代特征”，定量的效果指標(biāo)為“晚會(huì)收視率，并與同類型的節(jié)目收視率進(jìn)行比較”。在評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)，項(xiàng)目主辦方提供了大量的現(xiàn)場(chǎng)圖片和視頻資料，當(dāng)?shù)氐囊痪€明星、華麗的舞美制作及尚佳的音響效果，戲曲、歌舞、小品、雜技和相聲樣樣俱全，形式多樣，內(nèi)容多為當(dāng)下政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中的熱點(diǎn)。在豐富的資料面前，評(píng)價(jià)人員很難否定這臺(tái)精心準(zhǔn)備的晚會(huì)沒有“鮮明的時(shí)代特征”。但如果通過定量的指標(biāo)，晚會(huì)的收視率，即大眾對(duì)晚會(huì)的認(rèn)可程度，辦會(huì)效果則可一目了然。如果收視率過低，再具有“鮮明的時(shí)代特征”的晚會(huì)，沒有大眾的認(rèn)可，也只能是“自娛自樂”了。換言之，一臺(tái)投入幾百萬的晚會(huì)只有廖廖數(shù)人坐在電視機(jī)面前，財(cái)政的錢無疑是大海拋石，沒有太多實(shí)際意義。

所以，大量財(cái)政資金投入后帶來的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性和效益性才是財(cái)政績(jī)效真正指向所在。定性指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)往往停留在“投入產(chǎn)出”階段，無法進(jìn)一步深入挖掘資金使用效果。錢花了，晚會(huì)辦了，投入是產(chǎn)出了，但效果到底怎么樣，并不清楚，這遠(yuǎn)不是開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的目的。定性指標(biāo)掩蓋了項(xiàng)目的真正效果，直接導(dǎo)致評(píng)價(jià)項(xiàng)目“個(gè)個(gè)高分，個(gè)個(gè)優(yōu)秀”。

相比較而言，定量的指標(biāo)簡(jiǎn)單、明確，操作性強(qiáng)，如一把利箭，直中項(xiàng)目靶心。它不僅能科學(xué)客觀反映資金使用效果，還能積極地引導(dǎo)項(xiàng)目主辦方分析原因，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以及預(yù)算主管部門調(diào)整預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，避免財(cái)政資金使用浪費(fèi)，提高資金使用效率。

效果指標(biāo)設(shè)計(jì)上的第二個(gè)分歧，即，是否考慮N項(xiàng)間差異。如果忽略差異，在實(shí)施方案制定階段，就為評(píng)價(jià)人員帶來了很大的困難，不斷力求在不同性質(zhì)和內(nèi)容的項(xiàng)目間找到平衡點(diǎn)，比如，一個(gè)公共文化服務(wù)的項(xiàng)目，其具體的內(nèi)容和開展形式多種多樣，有群眾讀書活動(dòng)、文化宣傳欄升級(jí)改造、（APP、微信及網(wǎng)頁三維一體）公共文化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、博物館免費(fèi)開放服務(wù)、基層文藝宣傳活動(dòng)等。其結(jié)果，生硬地在“群眾文化”的主題下，拉出一個(gè)所謂“大而全”的效果指標(biāo)來涵蓋上述全部形式。由于設(shè)計(jì)的效果指標(biāo)與部分項(xiàng)目間的相關(guān)性太弱，在報(bào)告評(píng)分階段，為了避免分歧，只要和“大而全”的指標(biāo)沾上邊的，項(xiàng)目效果即可得分，這大大違背了績(jī)效評(píng)價(jià)客觀公正的原則。

其實(shí)，在效果指標(biāo)制訂時(shí)，不論堅(jiān)持定性還是忽略差異化的作法，本質(zhì)上均是采取模糊或“打擦邊球”的方式對(duì)項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，將最能體現(xiàn)項(xiàng)目效果的核心內(nèi)容邊緣化，人為拔高項(xiàng)目評(píng)分，進(jìn)而回避對(duì)關(guān)鍵性問題的討論。這種作法，不僅降低了績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，而且極大削弱了績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。

五、效果指標(biāo)設(shè)計(jì)分歧的原因及科學(xué)化發(fā)展建議

近幾年，隨著領(lǐng)導(dǎo)的重視以及財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面開展，重績(jī)效的意識(shí)也深入地方財(cái)政預(yù)算及業(yè)務(wù)主管部門。但長(zhǎng)期以來，“報(bào)喜不報(bào)憂”“好面子”的思想根深蒂固，尤其當(dāng)觸及根本性問題時(shí)，預(yù)算部門始終堅(jiān)持有利于自身利益的評(píng)價(jià)方案，以定量和差異化“過細(xì)導(dǎo)致以偏概全”為口實(shí)，主導(dǎo)方案重要指標(biāo)設(shè)計(jì)，忽視必要的、科學(xué)和客觀的方法。年復(fù)一年，長(zhǎng)此以往，如果思想上無法真正拋棄和扭轉(zhuǎn)這種芥蒂，績(jī)效評(píng)價(jià)工作不會(huì)出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，只會(huì)成為每年財(cái)政預(yù)算資金安排的“陪練”，也就更談不上對(duì)結(jié)果的運(yùn)用和財(cái)政預(yù)算的積極導(dǎo)向作用了。

此外，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主管職能部門，應(yīng)積極地推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的縱深科學(xué)化發(fā)展，不僅要在方案設(shè)計(jì)階段大力引導(dǎo)預(yù)算部門，正確認(rèn)識(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的方向。同時(shí)，隨著經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)的積累和豐富，還應(yīng)分門別類建立一個(gè)系統(tǒng)、龐大的備用效果指標(biāo)庫。通過科學(xué)、規(guī)范的效果指標(biāo)的廣泛使用，來提高工作質(zhì)量，減少評(píng)分爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目的。

同時(shí)，作為第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，應(yīng)開拓視野，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)方法的成功之處，結(jié)合評(píng)價(jià)實(shí)踐，認(rèn)真客觀分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目特點(diǎn)，用科學(xué)的方法，制定更能準(zhǔn)確反映評(píng)價(jià)項(xiàng)目本質(zhì)效果的指標(biāo)，不斷推動(dòng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善。

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