違法使用林地典型案例剖析

文/李金祥

林地是林木賴以生存的基礎(chǔ)，是國土主要和重要的組成部分。林地及植被在社會(huì)建設(shè)和人民生活中不僅提供了可再生的木質(zhì)資源及其林產(chǎn)品，而且發(fā)揮了改善氣候、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)水源等生態(tài)作用和社會(huì)價(jià)值。林地是森林資源的根本，加強(qiáng)林地保護(hù)，嚴(yán)厲打擊非法使用林地的違法犯罪行為，對(duì)于保護(hù)國土安全和生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。三明市各級(jí)林業(yè)主管部門年查處的違法使用林地案件近200 起，占全部林業(yè)行政處罰案件的35%左右，其中不乏典型案例，對(duì)案例的深入剖析，能給這一類型的案件查處提供很好的借鑒作用。

一、典型案例

2012年7月31日，三明市 A縣B 礦業(yè)公司法人潘某主動(dòng)投案，稱公司在位于A縣XX 鎮(zhèn)XX村山場(chǎng)占用林地開采礦石，開采面積超出2009年6月取得的《使用林地審核同意書》實(shí)際審批面積。經(jīng)查實(shí)，A縣B 礦業(yè)公司于2007年8月成立，2007年8月至2012年2月公司法人代表郭某，2012年3月變更法人代表為潘某，公司名稱、場(chǎng)所未更改，公司類型及經(jīng)營范圍沒有變化，也沒有權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和有關(guān)法律責(zé)任的轉(zhuǎn)承申明，2009年6月取得《使用林地審核同意書》，審批面積2.925畝，之后開始動(dòng)工生產(chǎn)，至2012年2月，實(shí)際占用面積為7.815畝，超出審批林地面積4.89 畝，地類為疏林地（用材林，無林木蓄積）。A縣林業(yè)局于 2012年8月25日對(duì)B 礦業(yè)公司做出擅自改變林地用途行政處罰。2013年8月17日，A縣林業(yè)局林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法人員在執(zhí)法巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，B 礦業(yè)公司因業(yè)務(wù)生產(chǎn)，又有新占地開采礦石行為，經(jīng)查實(shí)，自2012年10月至2013年8 期間，新非法占用林地3.7 畝，其中生態(tài)公益林 2.37 畝，用材林 1.33 畝。A縣林業(yè)局于2013年9月13日再次對(duì)B 礦業(yè)公司做出行政處罰。

二、處理意見分析

（一）處理意見

1、對(duì) 2012年7月31日的主動(dòng)投案的查處，執(zhí)法人員有三種不同的意見：

第一種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司的行為應(yīng)定性為非法占用林地，應(yīng)按《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）第43條的規(guī)定，按每平方米30元對(duì)其罰款共9.78萬元；并按《中華人民共和國森林法》（以下簡(jiǎn)稱“森林法”）第18條、《實(shí)施條例》第16條和財(cái)政部、國家林業(yè)局《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》第6條的規(guī)定，令其補(bǔ)交森林植被恢復(fù)費(fèi)1.957萬元。因法人變更，違法行為是在上任法人期間，處罰對(duì)象應(yīng)由郭謀承擔(dān)。

第二種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司在2009年6月取得《使用林地審核同意書》，之后開始動(dòng)工生產(chǎn)，至2012年7月后任法人代表潘某舉報(bào)，雖然實(shí)際占用面積為7.815 畝，超出審批林地面積4.89畝，確有違法占用林地行為，但2009年到2012年，時(shí)間跨度已達(dá)3年，超過了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“行政處罰法”）規(guī)定的2年追訴時(shí)效，不再給予行政處罰。

第三種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司的行為應(yīng)當(dāng)定性為擅自改變林地用途，按《實(shí)施條例》第43條的規(guī)定，責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并按每平方米30 元處于9.78萬元罰款。

A縣林業(yè)局采納了第三種意見，根據(jù)《實(shí)施條例》第43條的規(guī)定，責(zé)令B 礦業(yè)公司限期恢復(fù)原狀，按每平方米30 元并處9.78萬元罰款。

2、對(duì)于 2013年8月25日 A縣林業(yè)局執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)的新案情，執(zhí)法人員有三種不同的意見：

第一種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司從2009年開始非法占用林地，實(shí)施的是同一違法行為，雖然2012年8月25日對(duì)其作出過行政處罰，但其后的1年多時(shí)間里，繼續(xù)進(jìn)行違法占用林地，涉案面積應(yīng)該累加，即擅自改變林地用途面積總和為8.59 畝，其中生態(tài)公益林地2.37 畝，用材林地6.22 畝，用材林地面積已經(jīng)超過刑事立案標(biāo)準(zhǔn)10 畝的50%，應(yīng)追究刑事責(zé)任。

第二種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司從2009年開始非法占用林地，實(shí)施的是同一違法行為，雖然2012年8月25日對(duì)其作出過行政處罰，但其沒有按期恢復(fù)林地原狀，并在后面的1年多時(shí)間里，繼續(xù)進(jìn)行違法占用林地，涉案面積應(yīng)該累加，即按擅自改變林地用途面積總和為8.59 畝進(jìn)行處罰。

第三種意見認(rèn)為，B 礦業(yè)公司2017年7月31日之前的違法行為，于 2017年8月25日 A縣林業(yè)局已經(jīng)做出行政處罰，按一事不二罰原則，只能對(duì)后續(xù)的違法行為進(jìn)行處罰，即擅自改變林地用途3.7 畝，按《實(shí)施條例》第 43條的規(guī)定，責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處每平方米30 元計(jì)7.4萬元罰款。

A縣林業(yè)局采納了第三種意見，根據(jù)《實(shí)施條例》第43條的規(guī)定，責(zé)令B 礦業(yè)公司限期恢復(fù)原狀，按每平方米30 元并處7.4萬元罰款。

（二）觀點(diǎn)評(píng)析

A縣林業(yè)局的處理是正確的

1、案件定性要點(diǎn)

擅自改變林地用途是指未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，把握以下要點(diǎn)：

（1）行為人實(shí)施了將林地改為建設(shè)用地的行為。本案中，A縣B礦業(yè)公司為了開采礦石，使用林地進(jìn)行礦石開采，違反了《中華人民共和國土地管理法》第4條有關(guān)規(guī)定，實(shí)施了改變林地用途行為。

（2）行為人擅自改變林地用途。本案中，A縣B礦業(yè)公司雖經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意使用林地2.925 畝，但實(shí)際占用林地總計(jì)11.515 畝，超出審核同意指標(biāo)8.59畝開采礦石，適用《森林法》第18條有關(guān)規(guī)定，屬于擅自改變林地用途。

2、刑事立案標(biāo)準(zhǔn)

違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，面積達(dá)到生態(tài)公益林5 畝、一般林地10 畝以上應(yīng)追究刑事責(zé)任。適用《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號(hào)）“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”的規(guī)定，具體：

A、非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到5 畝以上；

B、非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到10 畝以上；

C、非法占用并毀壞 A、B 項(xiàng)規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的50%以上；

D、非法占用并毀壞A、B 項(xiàng)規(guī)定的林地，其中A 項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的50%以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

3、追訴時(shí)效

違法行為的追訴應(yīng)在追訴期內(nèi)。依據(jù)《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：行政處罰時(shí)效一般為2年，超過2年就不再處罰。在執(zhí)法實(shí)踐中，判定一些行政違法行為是否超過追責(zé)時(shí)效，首先，要確定違法行為被發(fā)現(xiàn)日、違法行為發(fā)生日；其次，要明確該行為是“連續(xù)型違法行為”、或“單一型違法行為”。對(duì)2年期限的計(jì)算方法有三種情況：第一，行政違法行為沒有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)（一次完成）的，從違法行為發(fā)生之日起至發(fā)現(xiàn)之日計(jì)算，超過2年不再處罰。第二，行政違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算，超過2年不再處罰。第三，行政違法行為有繼續(xù)狀態(tài)（即不間斷的持續(xù)狀態(tài)）的，也從行為終了之日起計(jì)算，超過2年不再處罰。

4、違法主體和違法行為的認(rèn)定

（1）違法主體相同。這是主體要件，即指違法主體為同一個(gè)公民、法人或者其他組織，法人或者其他組織變更、合并、分立后，變更后、合并或者新設(shè)立的法人或者其他組織與變更前、合并前、新設(shè)前的法人或者其他組織應(yīng)視為同一主體。

（2）連續(xù)型違法行為。同一違法主體實(shí)施了數(shù)個(gè)性質(zhì)相同的違法行為，每一個(gè)違法行為單獨(dú)看都能成立，且每一個(gè)都應(yīng)追究行政法律責(zé)任。性質(zhì)相同是指數(shù)個(gè)違法行為都是行政法同一條款規(guī)定的同一種違法行為，違反的是同一法律條款。如果違法行為違反的是不同的法律條款不構(gòu)成“連續(xù)型違法行為”。

（三）本案例中的錯(cuò)誤觀點(diǎn)分析

1、對(duì)于第一次行政處罰

第一種意見主要有三個(gè)錯(cuò)誤：（1）定性不準(zhǔn)確。非法占用林地的行政違法行為一般包括擅自改變林地用途和毀林開墾兩種行為，習(xí)慣上將這兩種行為統(tǒng)稱非法占用林地行為。但是在行政違法案件定性中要區(qū)分上述兩種行為。本案例應(yīng)定性為擅自改變林地用途。（2）適用法律不正確?！秾?shí)施條例》第43條是專門針對(duì)擅自改變林地用途的處罰條款，而非法占用林地是這類犯罪行為的統(tǒng)稱，將案件定性為非法占用林地后，在林業(yè)法律法規(guī)中找不到與之相對(duì)應(yīng)的行政處罰條款。（3）以征收植被恢復(fù)費(fèi)替代恢復(fù)原狀的做法是錯(cuò)誤的。在實(shí)踐中，責(zé)令限期恢復(fù)原狀這一法定處理措施有時(shí)很難實(shí)現(xiàn)，有的林業(yè)主管部門就以補(bǔ)辦林地征占用手續(xù)，征收植被恢復(fù)費(fèi)來替代，這樣處理也是違法的，要堅(jiān)決制止。第二種意見的主要錯(cuò)誤是：對(duì)《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！钡睦斫獠粶?zhǔn)確，本案是連續(xù)行為，2年的追訴是指行為終了之日到發(fā)現(xiàn)之日的時(shí)間間隔，很明顯本案例在2年之內(nèi)。

2、對(duì)于第二次行政處罰

第一種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于，對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號(hào)）規(guī)定構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪立案標(biāo)準(zhǔn)理解不準(zhǔn)確，對(duì)于“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”4個(gè)情形中第三、第四項(xiàng)的規(guī)定理解不準(zhǔn)確。第二種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于對(duì)處罰標(biāo)的的認(rèn)定錯(cuò)誤，不符合《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰的規(guī)定。

（四）案件執(zhí)行不到位被提起公益訴訟

按現(xiàn)行法律規(guī)定，非法占用林地行政處罰包括：（1）責(zé)令限期恢復(fù)林地原狀；（2）罰款?；謴?fù)原狀難以執(zhí)行是普遍現(xiàn)象。檢察院對(duì)案件當(dāng)事人按時(shí)繳納罰款，但未按規(guī)定期限恢復(fù)林地原狀可以向處罰機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其采取有效措施督促違法行為人履行恢復(fù)原狀義務(wù)。如果仍未執(zhí)行到位，檢察院認(rèn)為處罰機(jī)關(guān)雖然對(duì)當(dāng)事人作出了行政處罰決定，但未全面履行管理監(jiān)督職責(zé)，以罰代管，在收取罰款后即將案件作結(jié)案處理，未督促當(dāng)事人將非法改變用途的林地恢復(fù)原狀，也未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，致使已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定未得到全面執(zhí)行，國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，故向法院提起行政公益訴訟。法院認(rèn)為處罰機(jī)關(guān)作為一級(jí)人民政府林業(yè)主管部門，應(yīng)當(dāng)依法全面履行對(duì)非法改變林地用途行為的管理、監(jiān)督職責(zé)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后，仍未依法全面履職，致使國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。判決：一、處罰機(jī)關(guān)對(duì)被非法改變用途的林地未依法全面履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；二、處罰機(jī)關(guān)應(yīng)于判決生效之日起十個(gè)月內(nèi)督促違法行為人履行恢復(fù)原狀義務(wù)。

三、違法案件原因分析

案件從單一、小規(guī)模違法使用到累加、較大面積違法使用林地，擅自改變林地用途，原因是多方面的，我們?cè)噲D從不同層次做些分析。

一是當(dāng)事人對(duì)林地使用法律意識(shí)薄弱。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，各種建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)大增，項(xiàng)目用地量大，而本地又是山區(qū)，招商引資項(xiàng)目用地基本落在林地上。受用地指標(biāo)限制，小項(xiàng)目的用地審批難度較大，重點(diǎn)工程及附屬項(xiàng)目的臨時(shí)便道、材料場(chǎng)、工棚搭建、采石取土等隨意侵占林地，很多業(yè)主抱著僥幸的心理有意無意的采用未批先占、少批多占等手段違法使用林地，違法行為被發(fā)現(xiàn)或查到就接受一定的處罰，再申請(qǐng)補(bǔ)辦征地手續(xù)，未被發(fā)現(xiàn)就占用著，造成了大量的林地被違法占用或破壞。

二是監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督相對(duì)落后。前些年，受監(jiān)督手段或監(jiān)督力量的限制，對(duì)林地管理的監(jiān)督相對(duì)落后。一方面，衛(wèi)星航拍技術(shù)未達(dá)到現(xiàn)在的高水平，在一些地處偏僻的地方的較小面積占用林地很難被發(fā)現(xiàn)；另一方面，因基層林業(yè)站工作人員少、護(hù)林員配備不足，監(jiān)管力量較薄弱，對(duì)已建和在建項(xiàng)目用地未能做到及時(shí)隨時(shí)核查核對(duì)。

三是執(zhí)法部門查處不及時(shí)。違法占用林地案件因牽涉面廣，關(guān)系復(fù)雜，查處難度較大。案件受理、立案不按規(guī)范運(yùn)作，受而不立、立而不查、查而不結(jié)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；辦案法定時(shí)限觀念模糊，交辦、轉(zhuǎn)辦甚至督辦案件久拖不查或者查無結(jié)果，不銷案、不移交、不報(bào)告等不及時(shí)或延時(shí)辦案現(xiàn)象較普遍。

四、對(duì)策

（一）加強(qiáng)林地法律法規(guī)宣貫，提高當(dāng)事人法律意識(shí)

加強(qiáng)《森林法》等法律法規(guī)的宣傳，充分利用各種媒體工具進(jìn)行全覆蓋的普法宣傳，到村到戶、進(jìn)廠進(jìn)礦講解法律知識(shí)，提高廣大群眾和項(xiàng)目業(yè)主的法律觀念，牢固樹立使用林地必須辦理林地征占用手續(xù)的意識(shí)。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)，完善多層次監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)執(zhí)法制度建設(shè)，嚴(yán)格遵守行政處罰程序，明確執(zhí)法主體，規(guī)范執(zhí)法行為，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，依法實(shí)施處罰。對(duì)不履行職責(zé)或履職過失造成過錯(cuò)的，嚴(yán)格依法依紀(jì)追究責(zé)任。完善執(zhí)法監(jiān)督體系，建立林業(yè)行政案件執(zhí)法會(huì)議制度、審查制度，克服行政處罰的隨意性，保證執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和公正、公平、公開。

（三）強(qiáng)化對(duì)林地保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，環(huán)境和生態(tài)問題已成為世界關(guān)注的熱點(diǎn)。我國是一個(gè)少林國家，森林資源的基礎(chǔ)還很薄弱，“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的生態(tài)危機(jī)仍然存在。林地作為森林資源的根本，保護(hù)林地是整個(gè)林業(yè)工作的根本。必須高度重視和加強(qiáng)林地保護(hù)管理的基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化林政管理和林業(yè)執(zhí)法工作，穩(wěn)定森林公安、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和林業(yè)工作站等隊(duì)伍，加強(qiáng)案件查處和偵破，有效保護(hù)林地。

（四）把及時(shí)執(zhí)法作為遏制違法的突破口

違法將林地改為各種建設(shè)工程、開采礦藏等用地的行為，有一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是行為的延續(xù)性，違法行為容易被發(fā)現(xiàn)。各級(jí)林業(yè)主管部門只要加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)守林地保護(hù)紅線，對(duì)各類違法占用林地行為始終保持零容忍的高壓態(tài)勢(shì)，不斷加大林業(yè)行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類破壞林地的違法犯罪行為，就可及時(shí)有效遏制違法占用林地行為的發(fā)生，確保林地安全。