合憲性審查七十年

李 忠

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

2019年是新中國(guó)成立70周年。從起臨時(shí)憲法作用的1949年共同綱領(lǐng)算起，今年也是新中國(guó)行憲70周年。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。合憲性審查是保障憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的核心制度。全面梳理新中國(guó)合憲性審查的發(fā)展歷程，系統(tǒng)總結(jié)合憲性審查的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有極其重要的意義。

一、合憲性審查的發(fā)展歷程

(一)起步時(shí)期(1949年—1956年)

1. 共同綱領(lǐng)：合憲性審查的濫觴。1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議一致通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)。關(guān)于實(shí)施問題，《共同綱領(lǐng)》著墨不多，沒有規(guī)定專門的保障實(shí)施機(jī)構(gòu)和制度，僅在序言籠統(tǒng)規(guī)定：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的共同綱領(lǐng)，凡參加人民政治協(xié)商會(huì)議的各單位、各級(jí)人民政府和全國(guó)人民均應(yīng)共同遵守。

上述規(guī)定顯然是極其薄弱、很不健全的。主要原因是： 其一，《共同綱領(lǐng)》制定之際，仍有上百萬(wàn)國(guó)民黨軍隊(duì)盤踞在西南、華南地區(qū)和沿海島嶼負(fù)隅頑抗，解放區(qū)大批國(guó)民黨殘余力量暗中破壞；國(guó)民經(jīng)濟(jì)因長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)遭到嚴(yán)重破壞，千瘡百孔、民不聊生。制定者關(guān)注的重點(diǎn)是消滅國(guó)民黨殘余勢(shì)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生產(chǎn)，建設(shè)新中國(guó)。其二，當(dāng)時(shí)軍事斗爭(zhēng)尚未全部結(jié)束，一些地方的人民政權(quán)還沒有建立起來(lái)，國(guó)家政權(quán)體制和立法、司法制度還不確定，沒有一個(gè)合適的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)合憲性審查這一重要職責(zé)。其三，從1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到1949年新中國(guó)成立，是中國(guó)歷史上最為屈辱的一百年，中華民族一度面臨亡國(guó)滅種的危機(jī)，救亡圖存、振興中華成為每一個(gè)中華兒女的共同心聲。因而，《共同綱領(lǐng)》將富強(qiáng)確定為國(guó)家的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)(1)《共同綱領(lǐng)》第1條將“獨(dú)立、民主、和平和富強(qiáng)” 確立為新中國(guó)的奮斗目標(biāo)。，客觀上要求集中力量辦大事，而不會(huì)對(duì)公權(quán)力的限制給予應(yīng)有的重視。其四，我國(guó)是一個(gè)擁有數(shù)千年封建專制思想影響的國(guó)家，全國(guó)人民，包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法觀念不強(qiáng)，對(duì)國(guó)家權(quán)力可能濫用的潛在危險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不充分。這種狀況反映到《共同綱領(lǐng)》之中，就是規(guī)定的防范權(quán)力措施不多，自身的保障實(shí)施制度不健全。在共和國(guó)早期，合憲性審查只見萌芽，未見開花結(jié)果。

2. 1954年憲法：合憲性審查制度初具雛形。1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議全票通過(guò)憲法草案，新中國(guó)第一部憲法(以下簡(jiǎn)稱“五四憲法”)誕生。

與《共同綱領(lǐng)》相比，“五四憲法”對(duì)合憲性審查作了較為具體詳細(xì)的規(guī)定：第27條第3項(xiàng)賦予全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)；第28條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)等；第31條第五、六、七項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令，改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；第33條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)人大有權(quán)罷免全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員；第35條規(guī)定，全國(guó)人大認(rèn)為必要的時(shí)候，在全國(guó)人大閉會(huì)期間全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織對(duì)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料；第36條規(guī)定，全國(guó)人大代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?？梢钥闯?，在合憲性審查方面，“五四憲法”借鑒1936年《蘇聯(lián)憲法》，確立了全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的立法機(jī)關(guān)模式。(2)從條文上看，“五四憲法”有關(guān)憲法監(jiān)督制度的規(guī)定幾乎是蘇聯(lián)1936年憲法的翻版。參見韓大元編著：《1954年憲法與新中國(guó)憲政》，湖南人民出版社2004年版，第721、723頁(yè)。

“五四憲法”頒布后的前3年，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人比較重視憲法實(shí)施問題，展示了我們黨依憲治國(guó)的意愿和決心。在中央討論決定重大問題時(shí)，毛澤東、周恩來(lái)經(jīng)常問憲法對(duì)有關(guān)問題是怎樣規(guī)定的，提醒大家不要違反憲法。(3)參見田紀(jì)云：《堅(jiān)定不移地走依法治國(guó)之路(代序)》，載劉政：《人民代表大會(huì)制度的歷史足跡》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第1頁(yè)。但這一時(shí)期的合憲性審查并不活躍，真正意義上的憲法監(jiān)督，即由全國(guó)人大改變或者撤銷違憲文件和行為的實(shí)踐一次也沒有發(fā)生過(guò)。究其原因，主要有以下幾方面：其一，與《共同綱領(lǐng)》制定時(shí)的情況類似，“五四憲法”制定者將目光重點(diǎn)投向國(guó)家政策和國(guó)家權(quán)力體系建設(shè)問題，沒有在制度層面上給予合憲性審查應(yīng)有的關(guān)注。其二，“五四憲法”只是原則性地規(guī)定全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，沒有規(guī)定專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和程序。由于全國(guó)人大一年召開一次會(huì)議，會(huì)期有限，議程繁多，沒有專門的機(jī)構(gòu)和程序，合憲性審查工作無(wú)法正常開展。其三，新中國(guó)的締造者、“五四憲法”的主要起草人毛澤東將“五四憲法”確定為保障和推進(jìn)社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義過(guò)渡的目標(biāo)的工具。而一旦目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，憲法的歷史使命也就相應(yīng)結(jié)束。這為后來(lái)憲法不宣而廢的命運(yùn)埋下了伏筆。

(二)倒退時(shí)期(1957年—1978年)

1.1957年反右派斗爭(zhēng)到1975年憲法制定：合憲性審查有名無(wú)實(shí)。1956年，當(dāng)社會(huì)主義改造任務(wù)提前完成、過(guò)渡時(shí)期歷史任務(wù)基本結(jié)束時(shí)，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在決策和工作中開始脫離“五四憲法”的原則和程序。

1957年夏季發(fā)動(dòng)的反右派運(yùn)動(dòng)，出現(xiàn)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化問題，剝奪了公民的言論自由等正當(dāng)憲法權(quán)利?！拔幕蟾锩笔?，憲法實(shí)際上被束之高閣。從1966年上半年到1975年，全國(guó)人大及其常委會(huì)在長(zhǎng)達(dá)8年半的時(shí)間內(nèi)沒有舉行過(guò)一次會(huì)議?！拔幕蟾锩背跗诔闪⒌募h政軍大權(quán)于一身、黨政合一的革命委員會(huì)，取代了憲法規(guī)定的政權(quán)機(jī)構(gòu)，公檢法等法制機(jī)構(gòu)被徹底破壞，公民權(quán)利受到嚴(yán)重侵害。這段時(shí)期憲法遭到棄用，合憲性審查形同虛設(shè)。主要原因在于：其一，面對(duì)社會(huì)主義建設(shè)這一新課題，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待新的歷史條件下的社會(huì)矛盾，不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待個(gè)人權(quán)力，在臺(tái)灣的蔣介石政府趁機(jī)叫囂“反攻大陸”，蘇聯(lián)大肆反華的形勢(shì)下，1962年9月中共八屆十中全會(huì)提出以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的口號(hào)，左傾思想急劇發(fā)展，集權(quán)意識(shí)迅速膨脹。這些錯(cuò)誤終于導(dǎo)致“文化大革命”的爆發(fā)，使新中國(guó)成立后建立的法制遭到徹底摧毀。(4)參見蔡定劍：《歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第81頁(yè)。其二，1956年我國(guó)提前實(shí)現(xiàn)過(guò)渡時(shí)期總路線確定的社會(huì)主義改造任務(wù)后，領(lǐng)導(dǎo)人受到群眾持續(xù)高漲的建設(shè)熱情的鼓舞，認(rèn)為群眾運(yùn)動(dòng)是建設(shè)國(guó)家的最好方法，憲法觀念和態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，輕視憲法的價(jià)值和作用。其三，1956年后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，要求權(quán)力高度集中，此時(shí)更需要的是政策而不是法治，合憲性審查顯得不合時(shí)宜。

2. 1975年憲法：合憲性審查未作規(guī)定。1975年1月17日，為“鞏固文化大革命的成果”，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了1975年憲法(以下簡(jiǎn)稱“七五憲法”)。這是一部在“文化大革命”特定的歷史條件下制定的有嚴(yán)重缺陷的憲法。“七五憲法”只字未提保障實(shí)施制度，標(biāo)志著合憲性審查制度的發(fā)展跌入低谷，這是憲法史上的一次嚴(yán)重倒退。

(三)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期(1978年—1982年)

1976年10月，隨著“文化大革命”結(jié)束，七五憲法停止執(zhí)行。1978年3月5日，為盡快恢復(fù)國(guó)家政權(quán)體制、重建法制秩序，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議一致通過(guò)了1978年憲法(以下簡(jiǎn)稱“七八憲法”)。這部憲法具有鮮明的兩面性，一方面它部分恢復(fù)了“五四憲法”的規(guī)定，另一方面未能徹底擺脫“文化大革命”錯(cuò)誤思想的羈絆，保留了“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”、公民有“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的權(quán)利等規(guī)定。在合憲性審查方面，“七八憲法”大體繼承了“五四憲法”的規(guī)定，仍未規(guī)定保障憲法實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)和程序。

(四)穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期(1982年—現(xiàn)在)

1.1982年憲法：合憲性審查的歷史性跨越。1978年12月中共十一屆三中全會(huì)開啟了新時(shí)期法治建設(shè)的新紀(jì)元，憲法和合憲性審查的命運(yùn)隨之發(fā)生了重大改變。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第四部憲法，即現(xiàn)行憲法(以下簡(jiǎn)稱“八二憲法”)。

“八二憲法”有關(guān)合憲性審查的規(guī)定，是新中國(guó)4部憲法中最全面、最完備的。除了繼承“五四憲法”的相關(guān)規(guī)定外，“八二憲法”首次確立了憲法的根本法和最高法地位，明確了違憲必究原則，并賦予全國(guó)人大改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定的職權(quán)，賦予全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施和憲法解釋的職權(quán)，還規(guī)定地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。這些規(guī)定為憲法實(shí)施監(jiān)督的常態(tài)化創(chuàng)造了必要條件，但“八二憲法”仍未規(guī)定專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)和程序。

“八二憲法”實(shí)施過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)一些合憲性審查案例。1983年9月2日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》，將憲法文本中的公安機(jī)關(guān)解釋為包含國(guó)家安全機(jī)關(guān)，開創(chuàng)了“八二憲法”合憲性審查的先河。(5)該決定規(guī)定：“第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立的國(guó)家安全機(jī)關(guān)，承擔(dān)原由公安機(jī)關(guān)主管的間諜、特務(wù)案件的偵查工作，是國(guó)家公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因而國(guó)家安全機(jī)關(guān)可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)。”為消除香港、澳門居民對(duì)香港基本法、澳門基本法的疑慮，1990年4月4日、1993年3月31日，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議、八屆全國(guó)人大一次會(huì)議分別通過(guò)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》《關(guān)于通過(guò)〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法〉的決定》，規(guī)定香港基本法、澳門基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港、澳門的具體情況制定的，是符合憲法的，充分肯定了香港基本法、澳門基本法的合憲性。

2. 司法審查：合憲性審查的新探索。在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)的呼聲未獲回應(yīng)的情況下，司法審查吸引了人們的目光。2001年8月13日，最高人民法院就齊玉苓案作出《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》(又稱為“8·13”批復(fù))，認(rèn)為本案中陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育權(quán)，并造成具體損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。這是最高人民法院第一次以司法批復(fù)的方式確認(rèn)公民的憲法權(quán)利應(yīng)受司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，肯定了公民可以構(gòu)成侵犯憲法權(quán)利的行為主體，被媒體稱為“憲法司法化第一案”。但是，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施，明顯同全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)存在沖突。學(xué)界基本上否定了“8·13”批復(fù)，不認(rèn)為公民可以構(gòu)成侵犯其他公民憲法權(quán)利的主體。2008年12月18日，最高人民法院以“已停止適用”為由，廢止了“8·13”批復(fù)。此后，在審判活動(dòng)中援引憲法作為判決依據(jù)的聲音漸趨式微。(6)參見莫紀(jì)宏：《合憲性審查機(jī)制建設(shè)的40年》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。

3.備案審查：合憲性審查初露鋒芒。在設(shè)立專門憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、司法審查的呼聲高漲的同時(shí)，合憲性審查的另一種嘗試——對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否符合憲法法律進(jìn)行備案審查的主張低調(diào)登場(chǎng)，并逐步成為合憲性審查和合法性審查的主戰(zhàn)場(chǎng)。

備案審查最早可追溯至20世紀(jì)70年代末。1979年，地方組織法第一次規(guī)定，地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案?！鞍硕椃ā钡?00、116條進(jìn)一步規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。1979年11月，省、直轄市制定的地方性法規(guī)開始向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案，全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案工作正式啟動(dòng)，之后逐步開展了審查工作。

2000年3月15日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)立法法，專章規(guī)定法規(guī)備案制度，明確了法規(guī)備案審查的權(quán)限和程序。2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)內(nèi)成立法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的審查、研究工作。這是在人大機(jī)關(guān)內(nèi)部第一個(gè)以審查行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性和合法性為職責(zé)的部門。(7)參見信春鷹：《加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè) 完善憲法法律監(jiān)督機(jī)制》，中國(guó)人大制度理論研究會(huì)2015年6月，http://www.aisixiang.com/data/107469-2.html。根據(jù)憲法、立法法和有關(guān)法律，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議分別于2000年10月、2005年12月審議通過(guò)了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》(2003年8月、2005年12月兩次修訂)、《司法解釋備案審查工作程序》，進(jìn)一步細(xì)化備案工作流程，規(guī)范備案工作機(jī)制，有力推動(dòng)了法規(guī)備案工作的制度化、規(guī)范化、程序化。2006年8月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)二十三次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)督法，正式將最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋納入備案范圍。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)立法法進(jìn)行修改，增加有關(guān)主動(dòng)審查的規(guī)定，明確規(guī)定常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以向制定機(jī)關(guān)提出書面研究意見以及提出撤銷的建議，增加將審查、研究情況向?qū)彶榻ㄗh人反饋的規(guī)定等，進(jìn)一步完善了備案審查制度。

中共十八大以來(lái)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。全國(guó)人大常委會(huì)按照中央部署，積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。截至2018年11月底，制定機(jī)關(guān)共向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件，省級(jí)地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件。(8)參見沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》(2018年12月24日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議)，中國(guó)人大網(wǎng)2018年12月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm。

4. 成立憲法和法律委員會(huì)：合憲性審查的重大突破。中共十八大以來(lái)，黨中央高度重視憲法實(shí)施。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。(9)參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，載《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第88頁(yè)。中共十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署，把健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度列為第一項(xiàng)任務(wù)，并提出完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)等重要舉措。中共十九大首次正式提出推進(jìn)合憲性審查工作。(10)2017年黨中央關(guān)于健全憲法解釋工作程序的指導(dǎo)性文件已經(jīng)明確提出加強(qiáng)合憲性審查，作為憲法解釋的基本要求之一。參見沈春耀：《加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障》，載本書編寫組編著：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第269頁(yè)。此后，合憲性審查制度建設(shè)按下快進(jìn)鍵，合憲性審查進(jìn)入了新階段。 2018年2月28日，中共十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)。雖然只是在法律委員會(huì)之前加了“憲法和”三個(gè)字，但在合憲性審查史上卻具有里程碑意義。這是新中國(guó)歷史上首次設(shè)立合憲性審查專門機(jī)構(gòu)，專責(zé)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，一定程度上解決了全國(guó)人大及其常委會(huì)缺乏充裕時(shí)間、專門機(jī)構(gòu)、專門人才履行憲法監(jiān)督職責(zé)的難題，是激活憲法實(shí)施的關(guān)鍵一招。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改，將憲法第70條中的全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)。2018年6月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》，規(guī)定憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。2018年10月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立憲法室，為合憲性審查工作的開展提供了組織保證。(11)參見劉嫚、程姝雯：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委新設(shè)憲法室4個(gè)月，目前運(yùn)轉(zhuǎn)如何？南都揭秘：正研究建立健全合憲性審查機(jī)制和程序》，載《南方都市報(bào)》2019年2月18日。

“八二憲法”頒布以來(lái)，合憲性審查制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，主要有以下原因：(1)立法主體和立法數(shù)量不斷增多。改革開放前，全國(guó)人大是我國(guó)唯一的立法機(jī)關(guān)。改革開放后，立法主體經(jīng)歷了五輪擴(kuò)張，從1個(gè)擴(kuò)展到566個(gè)。相應(yīng)地，立法數(shù)量也大幅增加。截至2018年8月底，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律267件，行政法規(guī)756件，地方性法規(guī)12000多件；截至2018年3月底，249個(gè)設(shè)區(qū)的市(自治州)制定的地方性法規(guī)達(dá)621件。(12)參見楊維漢、陳菲：《目前我國(guó)現(xiàn)行有效法律267件 行政法規(guī)756件》，新華社2018年9月17日。http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-09-17/doc-ihkahyhy0240202.shtml。大規(guī)模立法背景下，出現(xiàn)了立法地方、部門保護(hù)主義和立法不作為、亂作為等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)違反憲法法律的立法的可能性大增。有必要加強(qiáng)對(duì)立法的合憲性審查。(2)缺乏有效的憲法監(jiān)督制度，憲法權(quán)威難以維護(hù)，國(guó)家治理缺乏有力支撐，成為制約全面依法治國(guó)進(jìn)程的瓶頸和短板。(3)實(shí)踐中憲法的引領(lǐng)、規(guī)范作用發(fā)揮不充分，極大損害了憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。這方面最典型的事例是，1997年刑法修改將反革命活動(dòng)改為危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，1999年憲法才作出相應(yīng)修改。法律同憲法不一致的例子不時(shí)可見。比如，在憲法確定的立法主體之外，立法法還賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)，地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法還賦予自治區(qū)和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)；立法法、國(guó)防法中出現(xiàn)了憲法沒有規(guī)定的軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其制定權(quán)的規(guī)定。(13)參見劉莘主編：《國(guó)內(nèi)法律沖突與立法對(duì)策》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第6-7頁(yè)。(4)黨依憲執(zhí)政缺乏可靠制度保障。我國(guó)憲法是黨和人民意志的集中反映，是歷史新時(shí)期黨和國(guó)家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法治上的最高體現(xiàn)。缺乏有效的憲法監(jiān)督制度，不利于黨的主張和意志充分實(shí)現(xiàn)。

總的看，“八二憲法”頒行以來(lái)，合憲性審查制度建設(shè)取得顯著進(jìn)展。特別是中共十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，近期設(shè)立全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室，標(biāo)志著合憲性審查取得重大突破。但也要看到，合憲性審查在憲法中未作規(guī)定，其確切含義仍有待明確，合憲性審查的程序仍付之闕如，推進(jìn)合憲性審查工作仍然任重道遠(yuǎn)。

二、合憲性審查七十年的基本經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)

新中國(guó)合憲性審查的70年，是一個(gè)從無(wú)到有、從有到無(wú)、再?gòu)臒o(wú)到有的螺旋式上升過(guò)程，是一個(gè)從自發(fā)走向自覺、從量變走向質(zhì)變、從簡(jiǎn)單模仿走向自我革新的化蛹成蝶過(guò)程，雖然經(jīng)歷了一些艱難曲折，但也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。在新中國(guó)成立70周年之際，站在新的歷史起點(diǎn)上，合憲性審查面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也因其高度的政治性、敏感性、復(fù)雜性，實(shí)踐中還面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)合憲性審查七十年的基本經(jīng)驗(yàn)

1.必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)歷次憲法制定和修改，包括現(xiàn)行憲法的制定及五次修改，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。憲法既是人民意志的集中體現(xiàn)，也是黨的意志的集中體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，對(duì)于憲法術(shù)語(yǔ)、條文的含義和意圖，及其是否需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化作出相應(yīng)調(diào)整，感受最直接、認(rèn)識(shí)最深刻。堅(jiān)持黨對(duì)合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于把黨的重大方針政策融入憲法法律，實(shí)現(xiàn)黨的主張與憲法法律的有機(jī)融合、與時(shí)俱進(jìn)，保證合憲性審查的正確政治方向，也有利于增強(qiáng)黨的憲法法律意識(shí)，提高黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。此外，合憲性審查政治性、政策性、敏感性強(qiáng)，涉及層級(jí)高、范圍廣、影響大，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)和支持，將難以取得預(yù)期效果。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)憲法實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者、保障者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是合憲性審查工作取得成功的根本保證。在合憲性審查工作中，必須不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范和工作機(jī)制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在合憲性審查中的制度優(yōu)勢(shì)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到合憲性審查工作全過(guò)程和各方面；必須把黨的重大方針政策落實(shí)到國(guó)家運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)具體制度中，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得以發(fā)揮，確保黨和人民意志和利益得以實(shí)現(xiàn)。

2.必須高度重視憲法價(jià)值。憲法是人類社會(huì)千百年來(lái)政治文明成果的結(jié)晶，集中反映現(xiàn)代國(guó)家治國(guó)理政的規(guī)律。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：重視憲法，合憲性審查工作就能順利推進(jìn)；不重視憲法，合憲性審查工作就會(huì)遭受挫折。黨在任何時(shí)候、任何情況下都必須牢固樹立憲法思維，堅(jiān)持依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)，模范遵守憲法法律，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持合憲性審查機(jī)構(gòu)開展工作。國(guó)家機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照憲法確定的原則和程序履行職責(zé)，積極配合合憲性審查機(jī)構(gòu)的工作。任何組織和個(gè)人都必須依照憲法法律行使權(quán)利、履行義務(wù)，都必須以憲法為準(zhǔn)繩，不得有超越憲法法律的特權(quán)。

3.必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，同國(guó)家和人民的命運(yùn)息息相關(guān)，是合憲性審查的重要依托。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：凡是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行正常的時(shí)期，全國(guó)人大及其常委會(huì)就有權(quán)威，合憲性審查工作就取得成效；反之，凡是人民代表大會(huì)制度作用發(fā)揮不夠理想的時(shí)期，全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)威就受到削弱，合憲性審查工作就舉步維艱。必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，支持和保證人大依法行使職權(quán)，使合憲性審查成為全國(guó)人大及其常委會(huì)糾正違憲文件和行為、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的有效途徑和關(guān)鍵制度。必須依托人民代表大會(huì)制度，充分發(fā)揮我國(guó)憲法監(jiān)督模式的權(quán)威性和合法性，不斷完善合憲性審查制度機(jī)制，加快構(gòu)建中國(guó)特色合憲性審查制度。

4.必須設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和審查程序。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：合憲性審查成功運(yùn)行，專門機(jī)構(gòu)和審查程序缺一不可。必須高度重視合憲性審查專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善工作機(jī)制，理順工作關(guān)系，充實(shí)人員力量，為其履行合憲性審查職責(zé)創(chuàng)造必要條件。必須建立健全合憲性審查程序，為合憲性審查工作提供操作規(guī)程。必須持續(xù)推進(jìn)合憲性審查法律化、制度化，使合憲性審查工作有法可依、有章可循。

5.必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)。憲法是國(guó)家的根本法，涉及國(guó)家政權(quán)體制和大政方針政策，具有高度的政治性。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：各國(guó)合憲性審查大多不是一步到位，而是經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不成熟到逐步成熟的過(guò)程。推進(jìn)合憲性審查工作，必須立足我國(guó)國(guó)情，綜合判斷形勢(shì)，抓住有利時(shí)機(jī)及時(shí)決策，不斷推動(dòng)合憲性審查工作向縱深發(fā)展。必須正確處理政治性和法律性的關(guān)系，探索規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，不斷提升審查質(zhì)量和水平。

(二)當(dāng)前合憲性審查面臨的主要挑戰(zhàn)

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵亟待明確。目前，合憲性審查工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中，但作為合憲性審查的關(guān)鍵因素，黨的領(lǐng)導(dǎo)尚未引起人們的足夠關(guān)注，其內(nèi)涵還不甚清晰。比如，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，是合憲性審查的根本前提，黨如何做到依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)？為保證合憲性審查的科學(xué)性，合憲性審查機(jī)構(gòu)必須具備權(quán)威性、專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與合憲性審查機(jī)構(gòu)的關(guān)系？在審查工作中，黨組織需獲取作出判斷的必要信息，如何做到既不越俎代庖，又掌握相關(guān)情況？遇到審查對(duì)象不接受審查建議的情形，黨組織如何發(fā)揮協(xié)調(diào)推動(dòng)作用？黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的機(jī)構(gòu)為數(shù)眾多，包括黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)及其辦公室、中央政法委、全國(guó)人大常委會(huì)黨組、國(guó)務(wù)院黨組等，這些黨組織分別對(duì)哪些相關(guān)事務(wù)作出決策，如何協(xié)調(diào)一致開展工作，等等。這些問題亟待回答。

2.自我審查問題。我國(guó)《憲法》第62、67條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和修改法律，并監(jiān)督憲法的實(shí)施。而合憲性審查以法律為主要對(duì)象。這就是說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和修改法律，同時(shí)又審查法律的合憲性。合憲性審查實(shí)際上就是自己審查自己，這就難以保證審查的有效性和公正性。

3.法律缺位問題。2018年憲法修改確立了合憲性審查的專門機(jī)構(gòu)，但迄今尚無(wú)法律對(duì)合憲性審查的程序作出規(guī)定。實(shí)踐中，審查的對(duì)象有哪些，誰(shuí)可以提起審查訴求，提出訴求后按照什么程序進(jìn)行審查，審查的方式是什么，審查的效力怎么樣，等等，尚無(wú)法可依。

4.審查依據(jù)問題。合憲性審查主要依據(jù)憲法進(jìn)行審查。由于各方面原因，我國(guó)憲法還存在一些不利于合憲性審查工作開展的問題，主要表現(xiàn)在三方面：(1)憲法的政治性。我國(guó)憲法序言規(guī)定了國(guó)家的根本任務(wù)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)，總綱規(guī)定了國(guó)家性質(zhì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等。準(zhǔn)確適用上述條款，具有相當(dāng)大的難度。(2)憲法的原則性。原則性是憲法的基本特征。憲法的一些條款在不同時(shí)間、不同地方、不同環(huán)境下可能有不同理解，一些條款可能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性需作變通，實(shí)踐中還可能遇到憲法沒有規(guī)定的情況，等等。這些情況加劇了合憲性審查的難度。(3)憲法的滯后性?！鞍硕椃ā敝贫〞r(shí)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，憲法的許多條款帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。1993年憲法修改，將“國(guó)家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”改為“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。憲法的一些條款和內(nèi)容為此作了較大幅度修改，但仍有一些條款未作調(diào)整。這不利于對(duì)憲法相關(guān)條款作出準(zhǔn)確闡釋。

5.不同規(guī)范性文件備案審查制度之間的銜接問題。根據(jù)憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)有關(guān)規(guī)定，我國(guó)已形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)的規(guī)范性文件備案審查制度體系。不同備案審查制度在維護(hù)憲法法律權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用，但在銜接方面還存在一些問題，比如：除全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案外，其他系統(tǒng)能否進(jìn)行合憲性審查，如能夠，在憲法術(shù)語(yǔ)、條款的含義和意圖不明確的情況下如何處理，出現(xiàn)爭(zhēng)議又如何處理？實(shí)踐中有時(shí)黨章修改先于憲法修改，是否符合黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則；如符合，其他黨內(nèi)法規(guī)修改是否也可以先于憲法修改？以黨內(nèi)法規(guī)制度推進(jìn)國(guó)家事務(wù)改革，如涉及憲法規(guī)定的事項(xiàng)，是否超越憲法權(quán)限？(14)比如，中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，拉開了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。而《憲法》第62條第三項(xiàng)規(guī)定，制定和修改國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律，是全國(guó)人大的職權(quán)。黨員既是黨員，也是公民，對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減，是否侵犯憲法賦予黨員的公民權(quán)利義務(wù)，是否符合憲法規(guī)定的法律面前人人平等原則？法院在審判活動(dòng)中涉及憲法爭(zhēng)議問題，如何處理？依照憲法規(guī)定，地方各級(jí)人大負(fù)有保證憲法在本行政區(qū)域?qū)嵤┑穆氊?zé)，但地方人大沒有憲法解釋權(quán)，如何在監(jiān)督工作中保證憲法實(shí)施？這些問題不解決，將不利于合憲性審查工作的順利推進(jìn)。

三、加強(qiáng)合憲性審查工作的對(duì)策建議

針對(duì)合憲性審查工作實(shí)踐中存在的突出問題，我們要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、探索工作規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行措施，加快構(gòu)建中國(guó)特色合憲性審查制度。

第一，堅(jiān)持黨對(duì)合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，是合憲性審查工作順利推進(jìn)的根本保證，也是我國(guó)合憲性審查制度有別于其他國(guó)家合憲性審查制度的一大特色。建議中央辦公廳適時(shí)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)合憲性審查工作的意見》，對(duì)合憲性審查的總體要求、工作步驟、重點(diǎn)任務(wù)、制度機(jī)制等作出部署安排，為推進(jìn)合憲性審查工作提供政策依據(jù)。要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵，黨對(duì)合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，是大政方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，不是事無(wú)巨細(xì)的包辦代替；明確黨的各個(gè)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在合憲性審查中的職責(zé)定位，完善合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)體制；發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動(dòng)審查決定落實(shí)到位。原則上，技術(shù)性、程序性問題由合憲性審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政策性、實(shí)質(zhì)性問題以全國(guó)人大常委會(huì)黨組的名義報(bào)黨中央、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)決定。凡涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，報(bào)黨中央討論決定；憲法解釋、重要法律問題、法律修改建議等，提交中央全面依法治國(guó)委員會(huì)審議，向黨中央報(bào)告。

第二，破解自我審查困局。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施有效性不足問題，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是、辯證看待。目前，各國(guó)主要有三種合憲性審查模式，即立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、憲法法院模式。據(jù)對(duì)193個(gè)國(guó)家的憲法文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，實(shí)行這三種模式的國(guó)家數(shù)分別為17個(gè)、79個(gè)、74個(gè)。(15)參見韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2018年第2期。這三種模式各有長(zhǎng)短。大體上，立法機(jī)關(guān)模式的優(yōu)點(diǎn)是機(jī)構(gòu)權(quán)威，缺點(diǎn)是有效性不足；司法機(jī)關(guān)和憲法法院模式的優(yōu)點(diǎn)有效性較強(qiáng)，但始終難以擺脫反多數(shù)民主困境。(16)所謂反多數(shù)民主困境，是指非民選機(jī)關(guān)(如司法機(jī)關(guān)、憲法法院)審查民選機(jī)關(guān)制定的法律所面臨的合法性和正當(dāng)性質(zhì)疑。關(guān)于三種合憲性審查模式的優(yōu)劣評(píng)述，參見李忠：《憲法監(jiān)督論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第31—46頁(yè)。一國(guó)選擇何種審查模式，主要取決于該國(guó)政治法律制度和歷史文化傳統(tǒng)。多數(shù)國(guó)家選擇司法機(jī)關(guān)、憲法法院模式，是因?yàn)檫@些國(guó)家秉持三權(quán)分立、立法行政司法三機(jī)關(guān)不分高下的治國(guó)理念。選擇立法機(jī)關(guān)模式的國(guó)家，則多為實(shí)行權(quán)力分立、議會(huì)至上的國(guó)家。20世紀(jì)初，許多歐洲國(guó)家引進(jìn)美國(guó)的司法審查模式，卻因?yàn)檫@種模式不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐闹贫群蜕鐣?huì)環(huán)境，最終“嫁接”失敗，不得不另尋出路，創(chuàng)立了憲法法院模式。(17)歐洲國(guó)家信奉盧梭的人民主權(quán)學(xué)說(shuō)，認(rèn)為法律不能從外部審查，只有立法機(jī)關(guān)才能審查和限制自己。法院不能解釋憲法，更不能將其解釋運(yùn)用于立法。參見[法]路易·法沃勒：《歐洲的違憲審查》，載[美]路易斯·亨金、阿爾伯特·J.羅森塔爾編：《憲政與權(quán)利》，鄭戈等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1996年版，第31—38頁(yè)。日本作為大陸法系國(guó)家，二戰(zhàn)后采用了美國(guó)的司法審查模式，因最高法院奉行司法消極主義，作出的違憲判決較少，許多人建議改采憲法法院模式。(18)截至2008年，戰(zhàn)后日本違憲審查60年間，最高法院作出的違憲判決僅8件。有關(guān)內(nèi)容參見裘索：《日本違憲審查制度》，商務(wù)印書館2008年版，第127-149頁(yè)。

我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中具有顯赫地位、崇高權(quán)威和舉足輕重的作用，“一府兩院”均由其產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，最高人民法院不可能對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行合憲性審查，全國(guó)人大及其常委會(huì)之外也難以存在可以宣布法律違憲無(wú)效的憲法法院那樣的機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定和修改法律，對(duì)憲法和法律的含義和意圖了然于胸，具有對(duì)合憲性爭(zhēng)議作出正確判斷的專業(yè)性權(quán)威性；合憲性審查權(quán)被稱為“消極立法權(quán)”，由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)更具正當(dāng)性合理性，可謂名正言順。我國(guó)建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的非對(duì)抗性權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，國(guó)家機(jī)關(guān)之間發(fā)生爭(zhēng)議，多通過(guò)提出意見、溝通協(xié)商、調(diào)解斡旋等內(nèi)部渠道化解。我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化講究含蓄、協(xié)作，不主張競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗、針尖對(duì)麥芒。這一切表明，我國(guó)的合憲性審查采取立法機(jī)關(guān)模式，避開了司法審查模式和憲法法院模式的反多數(shù)民主困境，切合我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，切合我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化，同我國(guó)的基本國(guó)情和現(xiàn)階段民主政治發(fā)展水平是相適應(yīng)的。

相較于其他模式而言，立法機(jī)關(guān)模式的有效性似要遜色一些。全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)現(xiàn)自己制定的法律同憲法相抵觸，可以通過(guò)法律修改程序并輔以必要的補(bǔ)救措施(如妥當(dāng)處置法律生效期間造成的后果等)來(lái)解決，不宜宣布違憲，改變或者撤銷法律。因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)有修改法律的權(quán)力，在發(fā)現(xiàn)法律同憲法相抵觸的情況下，不通過(guò)啟動(dòng)法律修改程序解決，而宣布法律違憲，在邏輯上說(shuō)不通。如果一定要全國(guó)人大及其常委會(huì)給自己下“罪己詔”，宣布法律違憲無(wú)效，它們多半會(huì)出于維護(hù)自身權(quán)威的考慮而不作違憲判斷。這反而背離了合憲性審查的初衷，是典型的本末倒置。這并不是說(shuō)立法機(jī)關(guān)模式無(wú)效，甚至不能說(shuō)它差強(qiáng)人意。合憲性審查的主要目的，是通過(guò)一定的手段和方式，消除違憲法律和行為，維護(hù)憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律體系的和諧統(tǒng)一。達(dá)到這一目的，有事前審查、憲法解釋、合憲性判斷、提供咨詢意見、改變或者撤銷違憲法律等多種方式，宣布法律違憲并予以改變或者撤銷只是其中的一種方式，盡管可能是最重要、最有效的方式。應(yīng)改變僅以判決違憲案件數(shù)量的多少來(lái)判斷合憲性審查制度有效與否的傳統(tǒng)觀念。在法律的合憲性審查方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)雖不對(duì)法律作出違憲宣告，但可以在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室的協(xié)助下，依據(jù)憲法實(shí)行事前審查，進(jìn)行憲法解釋，作出合憲性判斷，提供咨詢意見，提出法律修改建議。通過(guò)以上舉措，依托相關(guān)制度機(jī)制，糾正同憲法相抵觸的法律，法律的合憲性審查仍能達(dá)到不遜于司法機(jī)關(guān)模式、憲法法院模式的效果。

第三，健全相關(guān)法律制度。合憲性審查不僅涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)，還涉及其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織、公民，必須通過(guò)立法予以規(guī)范。建議及時(shí)制定合憲性審查法，對(duì)合憲性審查的主體、對(duì)象、程序、方式、效力等作出規(guī)定，重點(diǎn)是對(duì)合憲性審查程序作出安排，彌補(bǔ)合憲性審查制度建設(shè)的最大短板。

第四，統(tǒng)籌構(gòu)建合憲性審查體制。在我國(guó)，不同系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查均以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)。要用系統(tǒng)的、整體的觀念推進(jìn)不同系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查工作，在建立和完善全國(guó)人大合憲性審查制度的同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查工作。一是要完善黨政機(jī)關(guān)備案審查銜接機(jī)制。根據(jù)憲法，全國(guó)人大常委會(huì)有憲法解釋權(quán)，其對(duì)規(guī)范性文件的合憲性審查是終局性的，也是最有效、最權(quán)威的。黨委、政府、軍隊(duì)備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題或爭(zhēng)議，均需移送全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)處理。二是要建立地方人大合憲性問題移送機(jī)制。地方人大工作中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題或爭(zhēng)議，要及時(shí)移送全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)處理。三是要建立合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。建議全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)憲法解釋，細(xì)化憲法術(shù)語(yǔ)、條款、原則的含義，逐步建立具體明確的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，為黨政機(jī)關(guān)開展相關(guān)工作提供統(tǒng)一權(quán)威的審查依據(jù)。四是要建立合憲性審查案例指導(dǎo)制度。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)要在審查工作中不定期發(fā)布合憲性審查案例，總結(jié)審查經(jīng)驗(yàn)，提煉憲法規(guī)則，統(tǒng)一憲法適用。五是要建立合憲性審查培訓(xùn)指導(dǎo)制度。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)要對(duì)黨委、人大、政府、軍隊(duì)從事規(guī)范性文件審查工作的人員進(jìn)行教育培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)審查人員憲法意識(shí)，提高他們的審查能力和水平。

第五，加強(qiáng)憲法理論研究。針對(duì)憲法中政治性、政策性、綱領(lǐng)性較強(qiáng)的條款，要深入研究其中蘊(yùn)含的歷史和現(xiàn)實(shí)意義，提出適用的指導(dǎo)原則和方式方法。針對(duì)憲法的原則性特點(diǎn)，要結(jié)合我國(guó)實(shí)際和憲法特點(diǎn)，大力研究憲法解釋的原則、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等問題，為憲法的具體化提供理論武器。針對(duì)我國(guó)憲法的滯后性問題，考慮到現(xiàn)行憲法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，其原則、精神和規(guī)定同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求存在程度不同的不適應(yīng)不協(xié)調(diào)問題，建議根據(jù)全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，組建研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)現(xiàn)行憲法的全面修訂展開研究。鑒于到2020年全面深化改革才能形成比較成熟定型的制度，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉才能把我國(guó)建設(shè)成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，全面修改憲法的時(shí)機(jī)還不成熟。當(dāng)前研究團(tuán)隊(duì)的主要任務(wù)是，關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的重大憲法問題，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、公民權(quán)利保障、憲法監(jiān)督制度完善等重點(diǎn)問題進(jìn)行專題研究，為下一步憲法的全面修改奠定基礎(chǔ)。針對(duì)合憲性審查中出現(xiàn)的重大理論和實(shí)踐問題，通過(guò)設(shè)置國(guó)家社科基金課題、加強(qiáng)理論界和實(shí)務(wù)界合作研究等方式，深化理論研究，推動(dòng)問題解決。

結(jié)語(yǔ)

古人云：其作始也簡(jiǎn)，其將畢也必巨。(19)參見《莊子·人世間》。新中國(guó)成立70年來(lái)，合憲性審查經(jīng)歷了萌芽、成形、倒退、恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展的曲折過(guò)程。改革開放后，合憲性審查進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，“八二憲法”的頒行是合憲性審查從自發(fā)階段步入自覺階段的分水嶺，2018年3月全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的成立是激活憲法實(shí)施的關(guān)鍵一招。目前，合憲性審查已進(jìn)入蓄勢(shì)待發(fā)新階段，展現(xiàn)出無(wú)限的潛力和希望。

作為憲法實(shí)施的核心制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合憲性審查與國(guó)家、憲法的命運(yùn)息息相關(guān)，是檢驗(yàn)一國(guó)憲法實(shí)施水平的試金石。加強(qiáng)憲法實(shí)施，推進(jìn)合憲性審查工作，必須加快推進(jìn)合憲性審查制度建設(shè)?？紤]到合憲性審查的政治性、敏感性、復(fù)雜性，我國(guó)采取全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的立法機(jī)關(guān)模式是妥當(dāng)?shù)?，通過(guò)備案審查積累經(jīng)驗(yàn)再進(jìn)行合憲性審查的循序漸進(jìn)做法是可取的。下一步，我們要準(zhǔn)確把握形勢(shì)任務(wù)需要，全面總結(jié)審查工作規(guī)律，盡快出臺(tái)審查程序制度，加快推進(jìn)合憲性審查工作，為維護(hù)憲法權(quán)威、全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)保障。