長三角經(jīng)濟近代化史上的政府角色

鄭 忠

一般來說，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展常常會被理解為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟近代化的過程中，造成這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新的要素就是該地區(qū)城市的工業(yè)化。作為后西方走上現(xiàn)代化的國家，民族工業(yè)的發(fā)展，沒有國家和政府的強有力的支持是很難抵御西方資本主義的侵蝕的。這種支持不僅僅是對民族工業(yè)政策上的傾斜，還包括一些經(jīng)濟上的扶持。缺乏政府強有力支持和保障，民族工業(yè)在國際市場的競爭中必然敗北。

自20世紀初，長江三角洲工商城市企業(yè)家力行“實業(yè)救國”，推動上海、無錫、常州、南通等城市工業(yè)化進程以來，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟不斷增長，上海成為東南亞地區(qū)重要的經(jīng)濟中心，長三角及至全國的經(jīng)濟中心城市，南通成長為“近代第一模范城”，無錫由常州府治下的人口規(guī)模僅5萬人的小縣城一躍成為蘇南地區(qū)的經(jīng)濟中心，有“小上海”的美譽。然而，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的因素更多的是依靠張謇、榮宗敬、榮德生、劉國鈞等民族企業(yè)家們發(fā)揮個人能力努力提高企業(yè)發(fā)展水平以及以上海為中心的自由商業(yè)市場發(fā)生著作用，政府作為協(xié)調(diào)主體的主導(dǎo)作用僅僅停留在口頭上的支持，具體落實到地方還得看地方官員的眼界和能力。

就晚清末期而言，當時清政府實行“新政”，采取鼓勵工商業(yè)發(fā)展的政策和措施，兩江總督張之洞、劉坤一發(fā)揮個人能力對長三角民族工業(yè)給予了積極的倡導(dǎo)和幫助，對長江三角洲地區(qū)民族工業(yè)的興起和發(fā)展并形成該地區(qū)工業(yè)發(fā)展的第一個高潮是起到積極推動作用的。然而，新政的推動僅僅開了個頭。畢竟喪失了獨立主權(quán)的中國政府面臨的是異?？涨暗恼挝C，中央和地方政府已無法有效地領(lǐng)導(dǎo)地方工業(yè)化運動了。因為面臨著西方列強的不斷打擊，它投降、逃亡、簽約、賠款、割地，不要說回應(yīng)西方列強的挑釁，就連自身的財政收支平衡也要看地方督撫的臉色。如1909年，清廷原打算清理各省捐稅，停鑄地方貨幣，實行統(tǒng)一的中央財政預(yù)算制度，后因地方督撫的消極抵制不了了之。這樣一個權(quán)威喪失殆盡而又虛弱不堪的中央政府根本不可能為城市工業(yè)化提供強有力的支持，除了做出一些不切實際的帶有良好愿望的計劃和許諾，基本無任何推動工業(yè)發(fā)展的實質(zhì)性內(nèi)容。

中央政府如此，地方政府能力也不待言。由于能力有限，統(tǒng)轄地方政府的官僚，基本上沒有盡多大努力去幫助民族工業(yè)與西方資本競爭高下。盡管他們中個別人對統(tǒng)轄地區(qū)的民族工業(yè)在態(tài)度上表示過支持，但在組織、管理、決策、資金支持等多方面似乎無動于衷，如近代統(tǒng)轄長江三角洲地區(qū)長達13年之久的兩江總督劉坤一才能平平，只會講求中庸之道，在其兩江總督任內(nèi)，轄區(qū)內(nèi)社會的發(fā)展沒有多大起色。然而官府對區(qū)域內(nèi)民族工業(yè)的盤剝卻有增無減，如南通大生集團為了籌集必需的資金，不得不普遍實行“官利制度”，無論企業(yè)盈利否，官利股權(quán)一律每年付息8厘。這樣一來，大生背上了沉重的官方高利貸包袱，嚴重影響了企業(yè)資本積累和擴大再生產(chǎn)能力，成為后來大生走向衰落的主要原因。有些地方官府對地區(qū)民族工業(yè)非但不予以支持，還變本加厲地加以破壞，如1890年蕪湖章維藩籌建益新面粉廠，蕪湖地方鄉(xiāng)紳以機器破壞風水為名堅決反對，廠址一再遷移，后來蕪湖道尹又以影響“本地礱坊生計”為由，反對從外國進口鋼磨?？梢哉f，創(chuàng)辦民族工業(yè)如果沒有地方官支持的政治背景，就會寸步難行。

在長江三角洲城市化發(fā)展初期，官僚、買辦乃是投資工業(yè)的主力。如無錫創(chuàng)辦業(yè)勤紗廠的楊宗濂、楊宗瀚的背景是李鴻章，而且他們本身也曾是洋務(wù)派官員。創(chuàng)辦上海永泰四廠及無錫錦記絲廠的薛南溟，是薛福成的兒子，亦曾入過李鴻章幕，任天津道府三署法審委員專理華洋訟事。更不用說創(chuàng)辦大生紗廠的張謇，大生紗廠基本上就是在署理兩江總督張之洞的支持下，奏派張謇在南通創(chuàng)辦起來的。這些官僚和官辦之所以愿意冒險投資近代工業(yè)，除了他們具有開闊的視野和眼光，或認為投資工業(yè)是當時中國所必需，或看到投資工業(yè)能獲得優(yōu)厚利潤，更重要的是他們與當時官府有緊密聯(lián)系，能獲得政治上、經(jīng)濟上的支持。有些創(chuàng)業(yè)者本來不是官員，但為了克服投資實業(yè)時遇到的各種阻力，甚至通過捐納買得官衙。最典型的就是無錫的周舜卿和祝大椿等。因此，在近代長江三角洲區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中，特別在20世紀20年代以前，不論是中央政府還是地方政府，盡管有一些支持城市工業(yè)化的政策和支持態(tài)度，個別官員甚至投資近代工業(yè)，但在領(lǐng)導(dǎo)整體區(qū)域工業(yè)化運動方面，還未能發(fā)揮其基本的職能和作用。

民國初年的北洋政府時期，長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟受中央和地方雙重作用的影響發(fā)生了新的變化。就中央政府的作用而言，當時北洋政府任用張謇等一批具有改革創(chuàng)新精神的人士擔任政府經(jīng)濟部門的首腦，出臺了一系列經(jīng)濟法規(guī)和政治措施，如《公司條例》《礦業(yè)條例》和《注冊細則》等以法律形式保障了企業(yè)投資者的利益，明確和便利了公司呈請注冊和手續(xù)，減少了封建習俗勢力的勒索和阻撓，有利于興辦實業(yè)活動的展開，它主張商業(yè)自由經(jīng)營，廢除了有利官紳開辦企業(yè)所取得的封建性排他權(quán)，使一般商人得以在各業(yè)從事各種事業(yè)活動。它倡導(dǎo)和推動銀行的大量興辦，促進了資本主義在金融業(yè)的發(fā)展，為工礦等實業(yè)融資提供了條件。這些政策和措施的實行，為這一時期推動中國經(jīng)濟的近代化進程創(chuàng)造了一定的社會經(jīng)濟環(huán)境，同樣也為長江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境。因此，雖然當時政局動蕩不已，軍閥混戰(zhàn)不休，但長江三角洲地區(qū)近代城市工業(yè)還是保持著持續(xù)發(fā)展的勢頭。根據(jù)統(tǒng)計，截至戰(zhàn)后的1919年，在北洋政府工商部注冊的全國375家新建工廠中，江蘇省有155家，居全國各省之首位，浙江省有42家工廠，居各省的第二位。蘇浙兩省注冊工廠197家，占全國注冊工廠總數(shù)的52.53%。原來工業(yè)基礎(chǔ)較差的安徽省，在1914—1918年間也先后新建了60家工廠。然而由于北洋政府代表地主階級的利益，依附于各帝國主義勢力，北洋政府不可避免地受到地主階級和帝國主義的掣肘。此外，軍閥之間為了爭奪政權(quán)和擴大勢力范圍，兵爭不息，形成長期混戰(zhàn)的局面。這些都阻礙了國家經(jīng)濟政策的貫徹和落實。因此，對于北洋政府經(jīng)濟政策促進長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟近代化的作用，也不宜過高估計。

這一狀況在城市近代工業(yè)化地方政府的資金層面和投入問題上表現(xiàn)得尤為突出。在長江三角洲地區(qū)地方財政環(huán)境方面，由于北洋政府時期軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，軍費支出浩繁，而財政收入的主要稅源，或被地方軍閥截留，或作為抵償外債或賠款，收入所剩無幾，赤字連年上升，財政收入幾度枯竭，北洋政府為維持其統(tǒng)治，對外不惜用主權(quán)換取巨款外債，對內(nèi)則對人民橫征暴斂，以債抵債，飲鴆止渴，形成財政的惡性循環(huán)。根據(jù)檔案資料，江蘇省在1914—1915年間，軍費開支達480萬元，而到十年之后的1924—1925年間軍費猛增到1800萬元。當時江蘇省的附加稅也多達105種，個別地方的附加稅超過正稅30倍以上。相形之下，工商投資更加無法保障，據(jù)《江蘇省財政報告書》資料，1912—1924年，在金陵道的財政支出項目中，農(nóng)商費僅有10.93萬元，占總支出的2.49%，相比較而言，由市場主導(dǎo)的民間投資環(huán)境則為之一變，北洋政府新經(jīng)濟政策與法規(guī)的推行，大大激發(fā)了資產(chǎn)階級投資建廠，振興實業(yè)的熱情，中國民族資產(chǎn)階級迎來“黃金時代”，政府和市場的交互作用是相輔相成的原因。

顯然在近代長江三角洲的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，晚清與民國兩任中央及地方政府在長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中，都未發(fā)揮出推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的主導(dǎo)作用。其中，主要是市場、企業(yè)和非政府組織在起著不可或缺的推動作用，而且僅僅停留在局部地區(qū)，比如張謇在協(xié)調(diào)發(fā)展南通地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方面就做過不少努力，有過獎勵墾牧、推進交通運輸發(fā)展等舉措。

政府的主體作用沒有很好發(fā)揮，遲滯了長三角地區(qū)經(jīng)濟近代化的進程，這是長三角經(jīng)濟近代化的一個十分深刻的教訓(xùn)。

事實上，在百年后的今天，撇開政府的推動作用，僅僅依靠市場、企業(yè)和非政府組織，要想推進一個地區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展，也是根本無法實現(xiàn)的。政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中越來越發(fā)揮著不可替代的作用。這主要是因為政府承擔著區(qū)域發(fā)展的責任，掌握著政權(quán)的力量與行政資源，相對于市場它更具理性，相對于企業(yè)和中介組織更具有權(quán)威性，是運籌帷幄、掌握統(tǒng)籌兼顧權(quán)能的主體。因此，政府應(yīng)該是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的最主要協(xié)調(diào)主體。當然，政府決策具有人為的特征，存在著“政府失靈”問題，但是，這不妨礙政府居于區(qū)域協(xié)調(diào)三種主體中的中心地位，并發(fā)揮主導(dǎo)作用。

經(jīng)濟發(fā)展常常被理解為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化加上經(jīng)濟的增長，于是從終極目標的角度來理解，經(jīng)濟發(fā)展實質(zhì)上就是一個問題的解決過程，實現(xiàn)這一過程的目的就是持續(xù)改善人們的生活條件或防止生活條件惡化?；蛘哒f，從結(jié)果的角度來理解，經(jīng)濟發(fā)展就是社會成員自發(fā)的、動機明確的個體或集體努力的結(jié)果。因此，作者認為，政府在發(fā)動、促進與支持經(jīng)濟發(fā)展、改善人們生活條件的過程中的主要任務(wù)包括以下幾方面的作用。

第一個作用是為人們的區(qū)域經(jīng)濟活動提供良性的環(huán)境保證，如法治環(huán)境、安全保障等，這在近代區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展中是無法做到的。第二個作用是提供公共產(chǎn)品，即那些為社會大眾所利用的不具有排他性的產(chǎn)品（如城鎮(zhèn)間道路）或排他性不能為社會所接受的產(chǎn)品等（如基礎(chǔ)性教育），這是南通張謇在南通工業(yè)化進程中試圖完善的方面，不過這本該是政府的職責。第三個作用是負責處理社會認為是必要的（如鐵路網(wǎng)）或?qū)λ饺送顿Y者而言缺乏短期獲利能力（如環(huán)境保護）而私人部門不可能介入的領(lǐng)域，但近代中國社會半封建半殖民地的性質(zhì)決定了各屆政府同樣無法做到。第四個作用是解決或避免由于私人活動所引起的種種問題，如企業(yè)惡性競爭、資源過度利用以及環(huán)境嚴重污染等，近代上海、無錫等地都或多或少地存在著無序競爭等問題，而政府在這一方面卻基本上少有作為。

除了以上這四個方面的一般性作用以外，中央政府還需要從全國整體的全局的角度來考慮其對各個領(lǐng)域的影響，而地方政府則主要考慮如何提高轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平與人民生活水平。

不論中央政府還是地方政府，在面對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展這一利國利民的發(fā)展大計的時候，都應(yīng)該從全國經(jīng)濟發(fā)展的整體利益出發(fā)，從人民生活水平不斷提高的發(fā)展目標出發(fā)，做好各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)與保障工作，既有政府的推進，又有市場的整合，還有企業(yè)和非政府的中介組織的努力，只有這樣，才能最大限度地將一個地區(qū)的經(jīng)濟提高到較高的發(fā)展水平。