江蘇食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理重點(diǎn)

吳林海 陳秀娟

中國特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。民以食為天，食以安為先，食品安全是天大的事。努力解決滿足人民群眾日益增長的美好生活需要和食品質(zhì)量安全供給不平衡不充分之間的矛盾，是新成立的市場監(jiān)管局的重大任務(wù)。江蘇在2008—2017年由國內(nèi)主流網(wǎng)絡(luò)輿情所報(bào)道的業(yè)已發(fā)生的食品安全事件呈現(xiàn)出多樣性特征，成因復(fù)雜，多種因素交融，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理需多策并施。

一、2008—2017年已發(fā)生的食品安全事件的主要特征

研究發(fā)現(xiàn)，最近十年來江蘇全省食品安全事件具有如下的主要特征。

事件發(fā)生量較大，但近年來下降明顯。2008—2017年全省共發(fā)生食品安全事件20475起，發(fā)生量位居全國第六位，平均每天發(fā)生約5.61起。從時(shí)間序列上分析，2008—2012年五年間事件發(fā)生數(shù)量呈快速上升態(tài)勢(shì)，并在2012年達(dá)到峰值（當(dāng)年事件發(fā)生數(shù)量為3845起）。從2013年起全省食品安全事件發(fā)生量明顯下降，在2013—2015年三年間發(fā)生量保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。2016年事件發(fā)生量繼續(xù)較大幅度地下降。2017年下降到970起，為2012年事件發(fā)生量的25.23%。

圖1 2008—2017年江蘇全省食品安全事件發(fā)生數(shù)量

大眾化食品是事件發(fā)生量最多的食品。在2008—2017年江蘇全省食品安全事件發(fā)生量排名前五位的食品種類依次為食用農(nóng)產(chǎn)品、調(diào)味品、糧食加工品、飲料、淀粉及淀粉制品，分別為5265起、2826起、2104起、1339起、1318起，分別占事件量的 25.71%、13.80%、10.27%、6.54%、6.44%，合 計(jì)12852起，占此十年間江蘇全省事件量的62.77%。

圖2 2008—2017年間江蘇全省發(fā)生的食品安全事件所涉及的食品種類

生產(chǎn)加工與制造環(huán)節(jié)始終是最具風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)。在農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖與食品生產(chǎn)加工制造、流通、消費(fèi)的任意環(huán)節(jié)中，都可能存在不同性質(zhì)的觸發(fā)食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)因素。然而，在2008—2017年江蘇全省發(fā)生的食品安全事件主要發(fā)生在生產(chǎn)加工制造環(huán)節(jié)，事件發(fā)生量占發(fā)生總量的44.70%；其他依次是消費(fèi)、流通、種養(yǎng)殖、交叉四個(gè)環(huán)節(jié)，分別占事件量的31.40%、12.20%、9.43%、2.27%。

人為因素是事件發(fā)生最主要的因素，但近年來呈下降趨勢(shì)。在此十年間全省所發(fā)生的20475起食品安全事件中，60.39%的事件由人為因素所導(dǎo)致。其中，由食品造假或食品欺詐導(dǎo)致的事件量最多，占事件量的31.53%；其他依次為質(zhì)量指標(biāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)、超范圍超限量使用食品添加劑、生產(chǎn)加工工藝問題、違規(guī)添加非食用物質(zhì)，分別占事件量的13.19%、9.54%、3.71%、2.42%。但近年來由人為因素引發(fā)的食品安全事件占比明顯下降，2016年、2017年分別為47.04%、35.51%。

圖3 2008—2017年江蘇全省發(fā)生的食品安全事件的主要風(fēng)險(xiǎn)因子分布

二、食品安全事件發(fā)生的主要成因

食品安全事件發(fā)生的成因十分復(fù)雜，多種矛盾交織，多種因素交融，既是歷史累積的結(jié)果，也有現(xiàn)實(shí)的原因。江蘇食品安全事件發(fā)生的最基本成因有以下幾個(gè)方面。

長期以來各種矛盾累積的結(jié)果。改革開放以前，“以糧為綱”是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，高強(qiáng)度使用化學(xué)投入品的現(xiàn)象普遍存在。改革開放后的一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化學(xué)品使用量增長仍然較快。雖然近年來農(nóng)藥、化肥開始“零”增長，但是化學(xué)品對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響具有長期性、隱蔽性與滯后性。目前，江蘇食品安全風(fēng)險(xiǎn)前移，農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)問題突出，重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴(yán)重。這是食用農(nóng)產(chǎn)品成為江蘇最具風(fēng)險(xiǎn)食品類別的主要原因。

生產(chǎn)加工與制造環(huán)節(jié)事件的多發(fā)性具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。多年來，江蘇食品加工與制造企業(yè)的組織形態(tài)雖然在轉(zhuǎn)型中發(fā)生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發(fā)生根本性改觀。據(jù)估算，在江蘇食品生產(chǎn)加工與制造企業(yè)中，90%以上是非規(guī)模型企業(yè)，且約80%左右是10人以下的作坊式企業(yè)。2017年末，江蘇常住人口總量為8029萬，流動(dòng)人口約1860萬，每天需要消耗約1.5億公斤不同類型的食品，而技術(shù)手段缺乏與道德缺失的小微型加工企業(yè)成為食品市場重要的生產(chǎn)供應(yīng)主體，在監(jiān)管力量相對(duì)有限的現(xiàn)實(shí)條件下，客觀上成為食品安全事件的多發(fā)地帶。

人為因素占主導(dǎo)與現(xiàn)階段誠信缺失密切相關(guān)。

分散化小農(nóng)戶仍然是江蘇食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的基本主體，普遍具有理性有限、文化程度低等特征，出于改善生活水平的迫切需要，不同程度且普遍存在不規(guī)范的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為。與此同時(shí)，江蘇食品工業(yè)的基數(shù)較大、觸點(diǎn)多，而且常住人口基數(shù)大且持續(xù)剛性增長，加劇了對(duì)外部輸入性食品的依賴程度，進(jìn)一步延長了食品供應(yīng)鏈，并增加了風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。更由于誠信和道德缺失而產(chǎn)生不當(dāng)行為，且經(jīng)濟(jì)處罰與法律制裁不及時(shí)不到位，在“破窗效應(yīng)”的影響下，必然誘發(fā)人源性食品安全事件。

監(jiān)管體制的相對(duì)不足是事件多發(fā)的制度原因。改革開放以來，江蘇的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了七次改革，基本上每五年為一個(gè)周期。雖然監(jiān)管體制在長期的探索中逐步優(yōu)化，但是長期以來的一些矛盾并沒有很好地解決。以無錫市為例，截至2017年底，全市食品藥品監(jiān)管人員（含編外人員，但不包括協(xié)管員）占常住人口的比例僅為0.76個(gè)/萬人，基層分局業(yè)務(wù)用房面積的平均達(dá)標(biāo)率為64%。與上海等先進(jìn)城市相比較，江蘇大部分設(shè)區(qū)市的食品安全風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)治理能力均存在明顯的不足，既沒有較好地解決地方政府負(fù)總責(zé)與治理能力匹配間的關(guān)系，也沒有較好地解決政府、市場與社會(huì)間的關(guān)系。

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)與路徑

十年來江蘇業(yè)已發(fā)生的食品安全事件的主要特征，對(duì)進(jìn)入新時(shí)代的江蘇有效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要的價(jià)值?，F(xiàn)階段，江蘇食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理必須以全面實(shí)施《中華人民共和國食品安全法》為基本準(zhǔn)繩，以最大限度地遏制重大食品安全事件為基本任務(wù)，努力做到“四個(gè)結(jié)合”，以滿足新時(shí)代全省人民群眾日益增長的對(duì)食品安全的新需求。

長遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理狀況的根本性好轉(zhuǎn)。把握食品安全風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的長期性、人源性風(fēng)險(xiǎn)治理的曲折性、多重風(fēng)險(xiǎn)相互滲透的復(fù)雜性、生產(chǎn)經(jīng)營組織轉(zhuǎn)型的艱巨性等基本規(guī)律，通過實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，有效突破重金屬、農(nóng)獸藥殘留、畜禽糞便污染、微生物污染、冷鏈技術(shù)等關(guān)鍵重大共性技術(shù)，從根源上科學(xué)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)。在有效化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)存量的基礎(chǔ)上，加大力度實(shí)施農(nóng)藥化肥“零增長”行動(dòng)，確保農(nóng)藥化肥使用量從零增長轉(zhuǎn)為常態(tài)負(fù)增長。持續(xù)推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染治理，科學(xué)治理重金屬污染，深入開展農(nóng)資打假專項(xiàng)行動(dòng)等。加快食品工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，推進(jìn)食品工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不為未來埋下食品安全風(fēng)險(xiǎn)的新增量。

嚴(yán)肅監(jiān)管與嚴(yán)厲打擊相結(jié)合，有效構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的防火墻。懲罰不嚴(yán)厲、執(zhí)法不嚴(yán)格、違規(guī)違法與不誠信的成本太低是現(xiàn)階段產(chǎn)生食品安全事件最重要的原因之一。必須擴(kuò)大食品安全監(jiān)管的范圍，把不同業(yè)態(tài)、不同類型、不同規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營者納入監(jiān)管范圍，努力實(shí)現(xiàn)市場主體監(jiān)管的全覆蓋，并按照規(guī)范加大行政處罰力度，增加不誠信生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)成本。協(xié)同政府監(jiān)管部門與司法部門的力量，發(fā)揮“食藥警察”專業(yè)隊(duì)伍的作用，統(tǒng)籌區(qū)域間的聯(lián)合行動(dòng)，依法堅(jiān)決打擊犯罪活動(dòng)，特別是生產(chǎn)加工與制造環(huán)節(jié)的非法添加違禁物、不規(guī)范使用添加劑、造假或欺詐等犯罪行為。努力消除地方保護(hù)主義，確保執(zhí)法不走樣，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

分類治理與重點(diǎn)治理相結(jié)合，真正推進(jìn)全程無縫監(jiān)管。改革基于食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體業(yè)態(tài)、規(guī)模大小等要素實(shí)施分類分級(jí)監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，以人為因素治理為重點(diǎn)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營廠商分類分級(jí)，實(shí)施精準(zhǔn)治理。重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品、調(diào)味品、糧食加工品、淀粉及淀粉制品和飲料等大眾食品與網(wǎng)絡(luò)食品等。健全以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型食品安全監(jiān)管機(jī)制。合理配置有限的監(jiān)管資源與力量，科學(xué)確定國家、省、設(shè)區(qū)市、市（縣、區(qū)）不同層次的隨機(jī)監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)的分工體系，確保不同食品、食品不同環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢樣本批次的相對(duì)平衡。發(fā)揮食品安全委員會(huì)的體制優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、食品安全監(jiān)管部門間的緊密合作機(jī)制，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的無縫監(jiān)管。

政府主導(dǎo)與社會(huì)力量參與相結(jié)合，有效構(gòu)建社會(huì)共治格局。按照《江蘇省機(jī)構(gòu)改革方案》，江蘇食品安全監(jiān)管將納入新成立的市場監(jiān)管局。這是重塑食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系、推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力現(xiàn)代化的重大“窗口期”。江蘇完全有基礎(chǔ)、有條件、有能力在食品安全監(jiān)管體制改革上為全國作示范。一是在職能優(yōu)化上做示范。在機(jī)構(gòu)整合的同時(shí)，集成市場監(jiān)管部門的職能，按照“放管服”的改革要求，準(zhǔn)確界定政府、市場、社會(huì)的邊界，積極發(fā)揮市場與社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)治理理念的徹底轉(zhuǎn)型與治理力量的增量改革，構(gòu)建具有江蘇特色的食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治模式。二是在基層治理能力建設(shè)上做示范，努力做到重心下移、力量下沉、保障下傾，監(jiān)管力量與技術(shù)裝備優(yōu)先向基層傾斜。以縣（市）行政區(qū)域?yàn)閱挝?，分層布局，?yōu)化配置，強(qiáng)化縣（市）技術(shù)支撐能力建設(shè)，將地方政府負(fù)總責(zé)直接落實(shí)到監(jiān)管能力建設(shè)上。三是在信息公開上做示范，加快形成以縱橫銜接的信息主平臺(tái)，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，依靠信息推進(jìn)市場治理。四是在發(fā)揮社會(huì)力量上做示范，支持發(fā)展公益性、行業(yè)性社會(huì)組織，最大限度地鼓勵(lì)新聞媒體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，完善公眾參與治理的監(jiān)督舉報(bào)制度等，試點(diǎn)推行生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部吹哨人制度，用社會(huì)力量彌補(bǔ)政府監(jiān)督力量的不足。