農(nóng)村保險供給側(cè)改革保障精準(zhǔn)扶貧

中共江蘇省委黨校第15期縣處級中青年干部培訓(xùn)班

黨的十九大報告提出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。黨中央、國務(wù)院把脫貧攻堅擺到了治國理政的突出位置，脫貧致富奔小康工程也是江蘇省委、省政府作出的重大決策部署。貧困現(xiàn)象既是經(jīng)濟(jì)問題，也是復(fù)雜的社會問題，精準(zhǔn)扶貧需要在市場中尋找解決方案。保障農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧，實現(xiàn)扶貧的良性循環(huán)，恢復(fù)貧困人群的造血功能，是扶貧質(zhì)量和效果的重要評判標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮農(nóng)村保險的風(fēng)險補(bǔ)償和社會治理功能，對保障扶貧成效、鞏固扶貧成果、提升社會治理成效具有不可替代的作用。

一、江蘇省農(nóng)村保險供給側(cè)存在的問題及原因分析

2016年，中國保監(jiān)會與國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好保險業(yè)助推脫貧攻堅工作的意見》，提出到2020年基本建立與國家脫貧攻堅戰(zhàn)相適應(yīng)的保險服務(wù)體制機(jī)制，形成商業(yè)性、政策性、合作性等各類機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合、共同參與的保險服務(wù)格局。努力實現(xiàn)貧困地區(qū)保險服務(wù)到村到戶到人，對貧困人口“愿保盡保”，貧困地區(qū)保險深度、保險密度接近全國平均水平，貧困人口生產(chǎn)生活得到現(xiàn)代保險全方位保障。

我國保險業(yè)已建立了三套功能作用協(xié)同配合的保險扶貧體系。一是以農(nóng)業(yè)保險、大病保險為核心的保險扶貧保障體系。農(nóng)業(yè)保險已覆蓋所有貧困地區(qū)，主要農(nóng)作物平均承保覆蓋率超過80%；大病保險覆蓋城鄉(xiāng)居民超過10億人，累計超過1300萬人直接受益。二是以小額貸款保證保險、農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押為核心的保險扶貧增信體系。三是以保險資金支農(nóng)融資和直接投資為核心的保險扶貧投資體系。

從江蘇省內(nèi)實際調(diào)研情況看，農(nóng)村保險供給側(cè)還存在若干問題，某種程度上制約了精準(zhǔn)扶貧功能的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：

保險扶貧動力傳導(dǎo)機(jī)制尚未理順。農(nóng)村保險監(jiān)管及地方政府態(tài)度較為積極，保險監(jiān)管部門多次部署保險扶貧工作，成立脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)組織，制定扶貧統(tǒng)計制度，江蘇省政府也對扶貧工作提出了較為具體的要求。但從實際執(zhí)行情況看，除傳統(tǒng)的農(nóng)險及大病保險外，保險經(jīng)營主體的主動作為不多，大部分保險經(jīng)營主體對保險助推脫貧攻堅工作缺乏系統(tǒng)性安排，指導(dǎo)性不強(qiáng)、工作效率不高；部分經(jīng)營單位的扶貧工作基礎(chǔ)不扎實，被動應(yīng)付的成分較多；有的單位一把手不重視，甚至都沒有親自到貧困地區(qū)調(diào)研，與扶貧對象缺少實質(zhì)性接觸?？傮w來看，保險扶貧的系統(tǒng)性部署和針對性措施不足。

保險經(jīng)營主體對農(nóng)村保險市場重視不夠。由于農(nóng)村市場尚處于培育期，市場容量相對有限，保險主體市場開發(fā)的動力不足。政策性農(nóng)險基數(shù)較大但增速有限，已獲取農(nóng)險高份額的保險公司對服務(wù)農(nóng)村其他保險領(lǐng)域的動力不強(qiáng)。農(nóng)村商業(yè)險滲透率及覆蓋率較低，單均保費(fèi)或人均保費(fèi)較低，2015年我國農(nóng)業(yè)保險的保障水平（單位面積保額/單位面積產(chǎn)值）僅為18%，而同期美國農(nóng)業(yè)保險保障水平水平為50%。同時承保覆蓋率（投保面積比例）與發(fā)達(dá)國家的90%左右相比，我國的承保覆蓋率根據(jù)品種不同在40%—70%左右?？梢灶A(yù)期的是，農(nóng)村保險市場增長潛力巨大，預(yù)期增速將超過城市市場。

農(nóng)戶金融保險意識不強(qiáng)。對貧困戶來說，維持基本生活已比較困難，加之保險宣傳教育力度不足，廣大貧困戶金融和保險知識匱乏，往往認(rèn)為保險是額外消費(fèi)，投保意愿低。貧困農(nóng)戶的金融保險意識與風(fēng)險承受能力低形成了突出矛盾，遇到災(zāi)害、經(jīng)營困難或疾病等突發(fā)情況，極易造成返貧和加重貧困。

保險公司供給側(cè)的創(chuàng)新不足。產(chǎn)品創(chuàng)新不足，保險 競爭的主要關(guān)注度在農(nóng)險，產(chǎn)品單一、保障面低，差異化產(chǎn)品開發(fā)不足，保險公司對農(nóng)村市場研究和調(diào)研不足，對農(nóng)戶的需求了解不深入。部分單位扶貧手段單一，扶貧工作缺乏持久力。未能充分發(fā)揮保險行業(yè)體制機(jī)制優(yōu)勢，履行扶貧開發(fā)社會責(zé)任，扶貧工作擺形式、走過場，幫扶措施、幫扶計劃千篇一律，往往以簡單的發(fā)錢發(fā)物、走訪慰問代替幫扶；部分扶貧舉措沒有考慮長久性和針對性，沒有根據(jù)貧困戶家庭狀況、致貧原因，結(jié)合扶貧政策制定可行的幫扶方案，幫扶效果不明顯。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村保險供給側(cè)改革，保障精準(zhǔn)扶貧

為了充分發(fā)揮保險行業(yè)體制機(jī)制優(yōu)勢，對農(nóng)村保險的供給側(cè)改革要運(yùn)用系統(tǒng)化思維，統(tǒng)籌推進(jìn)。

創(chuàng)新保險助力扶貧機(jī)制。因地制宜，精準(zhǔn)施策，調(diào)動各方面積極性是精準(zhǔn)扶貧的工作思路。在精準(zhǔn)扶貧過程中實現(xiàn)各方共贏是機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵。一是明確保險扶貧工作“一把手負(fù)責(zé)制”，完善工作推進(jìn)機(jī)制，做到事前有計劃、事中有督導(dǎo)、事后有總結(jié)。二是建立扶貧評價與政策性農(nóng)險聯(lián)動機(jī)制。對政策性農(nóng)險承保機(jī)構(gòu)的扶貧成效進(jìn)行評價，并與政策性農(nóng)業(yè)保險承保掛鉤，利用經(jīng)濟(jì)杠桿鼓勵保險機(jī)構(gòu)加大扶貧力度。三是建設(shè)金融扶貧信息共享平臺。建議開放保險機(jī)構(gòu)接入人民銀行征信系統(tǒng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等金融信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，共享信息平臺可以充分利用大數(shù)據(jù)，降低扶貧項目和資金管理難度，提高扶貧資金使用透明度。建議由保險行業(yè)協(xié)會牽頭，建立保險行業(yè)與政府扶貧信息網(wǎng)的無縫對接。從河北、陜西、河南等22省市開展的“農(nóng)業(yè)保險+扶貧小額信貸保證保險+保險資金支農(nóng)融資”試點可以看出，扶貧共享信息平臺建設(shè)對提升扶貧成效其有顯著作用。四是強(qiáng)化社會責(zé)任報告制度，對保險業(yè)的精準(zhǔn)扶貧的貢獻(xiàn)公開披露，可以提高企業(yè)的社會責(zé)任感。通過機(jī)制創(chuàng)新，推動保險機(jī)構(gòu)由被動接受任務(wù)到主動作為。

完善扶貧資金使用模式。根據(jù)江蘇省政府2018年工作安排，計劃安排省財政扶貧資金12.81億元支持脫貧攻堅工作。政府扶貧資金使用要求對象清晰、金額可控。扶貧資金如何更加精準(zhǔn)和高效使用是個大課題，而農(nóng)業(yè)保險是精準(zhǔn)扶貧工作的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”，是精準(zhǔn)扶貧的重要工具。農(nóng)業(yè)保險自身具備經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、直接融資和信用增級功能。加大采購扶貧保險采購比例，按照市場化資源配置要求提高財政資金的使用效率，有利于扶貧資金的監(jiān)督管理。根據(jù)扶貧對象的不同需求，分別設(shè)定政府補(bǔ)貼、農(nóng)戶合理的保費(fèi)分擔(dān)比例，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。從種植業(yè)保險情況看，政府承擔(dān)了較大比例的保費(fèi)支出，目前農(nóng)險保額基本以保生產(chǎn)成本為主，農(nóng)民對保險賠付的預(yù)期比較高，發(fā)生保險責(zé)任后，保險公司按條款賠付與農(nóng)戶的預(yù)期差容易引起理賠糾紛。農(nóng)業(yè)保險要重視收入保險、價格保險等，注重經(jīng)濟(jì)效益和社會效益平衡，為農(nóng)戶提供綜合全面保障。

發(fā)揮保險業(yè)造血功能，設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧投資基金。針對貧困地區(qū)和農(nóng)戶缺乏產(chǎn)業(yè)項目及資金的實際情況，建議設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧投資資金用于貧困地區(qū)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等領(lǐng)域。扶貧開發(fā)要考慮造血功能，實現(xiàn)扶貧款使用管理的市場化，以政府財政扶貧資金作為種子資金成立產(chǎn)業(yè)扶貧投資基金，并委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金的市場化管理，采用市場化的墊付和追償管理提升基金使用效率。鼓勵保險資金向貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程傾斜，對涉及脫貧攻堅等符合國家發(fā)展戰(zhàn)略重大項目的政府和社會資本合作（PPP）投資計劃，建立專門業(yè)務(wù)受理及注冊綠色通道。

設(shè)立省級農(nóng)村保險共保體，延伸農(nóng)村金融保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。保險行業(yè)在衛(wèi)星、核電等高風(fēng)險領(lǐng)域已建立了相應(yīng)的保險共保體，通過共同承保分?jǐn)偡蓊~的方式，控制高保額和高出險率承保標(biāo)的風(fēng)險。農(nóng)村保險有可能發(fā)生區(qū)域性自然災(zāi)害引發(fā)的巨災(zāi)，服務(wù)半徑大，獲取成本高，建議在省級保險監(jiān)管部門協(xié)調(diào)下，由省屬保險企業(yè)牽頭，吸引其他保險機(jī)構(gòu)參與，成立農(nóng)村保險共保體。這有利于整合農(nóng)村保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，克服單個保險機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)不健全，運(yùn)營成本相對于保費(fèi)收入占比過高的情況。同時可以考慮在農(nóng)村建立與行政力量、意見領(lǐng)袖及村官系統(tǒng)相結(jié)合的保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決保險服務(wù)的“最后一公里”問題。突出保險機(jī)構(gòu)的社會管理職能，通過貼身服務(wù)強(qiáng)化農(nóng)戶的保險意識。吸納貧困農(nóng)戶加入防災(zāi)防損隊伍，在促進(jìn)就業(yè)的同時提高貧困農(nóng)戶收入水平。同時通過加大對農(nóng)戶的培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)戶的風(fēng)險管理和保險意識。

加大技術(shù)運(yùn)用和產(chǎn)品創(chuàng)新，以場景化投保提高服務(wù)能力。圍繞“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”基本方略，精準(zhǔn)對接貧困戶保險需求，堅持定向、精準(zhǔn)、特惠、創(chuàng)新原則，以脫貧攻堅重點人群和重點任務(wù)為核心，以滿足貧困地區(qū)日益增長的多元化保險需求為出發(fā)點，構(gòu)建保險扶貧制度政策體系。2017年，保監(jiān)會、證監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合啟動“保險+期貨”試點，目前試點已拓展到12個省份，品種包括玉米、雞蛋、棉花、大豆、白糖等5個主要農(nóng)產(chǎn)品，通過農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨的跨界結(jié)合，轉(zhuǎn)移分散農(nóng)戶面臨的市場風(fēng)險。在大數(shù)據(jù)和新技術(shù)的支持下，創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品將會對現(xiàn)有業(yè)務(wù)模式產(chǎn)生顛覆性變革，還能夠為其他產(chǎn)品帶來風(fēng)險對沖。

在大病保險方面，推動各地通過降低起付線、放寬報銷范圍、提高報銷水平等措施，促進(jìn)大病保險向困難群眾傾斜，切實解決人民群眾因病致貧返貧突出問題。同時鼓勵保險公司配合各地開展貧困人口補(bǔ)充醫(yī)療保險，兜住貧困戶因病返貧底線。鼓勵、支持、引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)到貧困地區(qū)開辦農(nóng)業(yè)保險，開發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾急需的專屬農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，降低建檔立卡貧困戶保險費(fèi)率，將精準(zhǔn)扶貧落實到保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。