產(chǎn)權(quán)、國(guó)家所有權(quán)與國(guó)有企業(yè)公司治理

湯吉軍 張智遠(yuǎn)

摘要：國(guó)內(nèi)外有關(guān)中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的研究文獻(xiàn)或多或少、或明或暗地假定國(guó)有企業(yè)追求利潤(rùn)最大化（股東財(cái)富最大化）為目標(biāo)，難以符合國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有權(quán)這一約束條件。以自由主義為基礎(chǔ)的私人所有權(quán)改革不可能適用于國(guó)家所有權(quán)的國(guó)有企業(yè)改革，不僅達(dá)不到預(yù)期效果，而且還會(huì)使國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題更加惡化。因此，我們應(yīng)遵循國(guó)家所有權(quán)（資本的提供者）的改革思路，積極發(fā)展社會(huì)主義混合所有制，清晰界定國(guó)家所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)公司治理創(chuàng)新，正視國(guó)家或政府作為國(guó)家所有權(quán)的所有者與監(jiān)管者的角色差別。只有這樣，國(guó)有企業(yè)才能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)與政治雙重目標(biāo)，突出中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特性。

關(guān)鍵詞：國(guó)家所有權(quán);市場(chǎng)失靈;國(guó)有企業(yè);治理創(chuàng)新

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制研究”（16JJD790020）;吉林大學(xué)高峰學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“國(guó)有企業(yè)治理研究”（2017）;吉林大學(xué)青年學(xué)術(shù)領(lǐng)袖培育項(xiàng)目“國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的路徑依賴及其超越研究”（2015FRLX09）

中圖分類(lèi)號(hào)：F276? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2019）02-0019-06

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)是以私有企業(yè)為基礎(chǔ)的，與國(guó)有企業(yè)所面臨的約束條件不一樣。盡管?chē)?guó)有企業(yè)像私有企業(yè)那樣運(yùn)行，但是國(guó)家或者政府作為所有者，其運(yùn)行方式還是不同的，必須加以深入研究，從而突出國(guó)有企業(yè)公司治理創(chuàng)新的方向所在。國(guó)有企業(yè)并不是所有者缺位或者產(chǎn)權(quán)不清晰問(wèn)題，也不是國(guó)有資本由誰(shuí)負(fù)責(zé)不明確，以及國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任等問(wèn)題，而是需要看到國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)在于國(guó)家所有權(quán)而不是私人所有權(quán)，進(jìn)一步地會(huì)看到國(guó)家所有權(quán)的存在價(jià)值及其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的深遠(yuǎn)影響。尤其是國(guó)有跨國(guó)公司的興起，已經(jīng)使國(guó)有企業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著重要的角色。雖然學(xué)者們研究國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題很多，但歸納起來(lái)，核心問(wèn)題就是兩個(gè)：一個(gè)是國(guó)有企業(yè)的存在性問(wèn)題，另一個(gè)是國(guó)有企業(yè)改革理論問(wèn)題①。前者就是國(guó)有企業(yè)為什么會(huì)存在之謎，即國(guó)有企業(yè)理論問(wèn)題，其中包括為什么要?jiǎng)?chuàng)建國(guó)有企業(yè)、誰(shuí)應(yīng)該控制國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)如何決策，以及在國(guó)際市場(chǎng)上的國(guó)有企業(yè)行為等，這些問(wèn)題研究較少;而后者著眼于國(guó)有企業(yè)改革方案設(shè)計(jì)，學(xué)界研究較多。

本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)，從國(guó)家或者政府作為所有者改革的邏輯出發(fā)，不僅需要清晰界定國(guó)家所有權(quán)的邊界，還需要充分行使國(guó)家所有權(quán)職能，不斷完善國(guó)有企業(yè)（SOE）公司治理結(jié)構(gòu)，不能簡(jiǎn)單地照搬私有企業(yè)（POE）或者將國(guó)有企業(yè)私有化來(lái)追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)，從而失去了國(guó)有企業(yè)的特殊性質(zhì)。換言之，國(guó)有企業(yè)是全民所有，是由國(guó)家或政府擁有和控制的企業(yè)，不僅有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還有社會(huì)和政治目標(biāo)，與私有企業(yè)完全追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是不同的組織形式。一旦作為控股股東的國(guó)家追求政治目標(biāo)，與股東財(cái)富最大化（經(jīng)濟(jì)目標(biāo)）不一致，那么國(guó)有企業(yè)就不會(huì)支持改進(jìn)小股東權(quán)利的法律改革，從而損害私有企業(yè)外部融資的能力②。如果忽略了國(guó)有企業(yè)所有權(quán)差異，就無(wú)法揭示出國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)特征，難以尋找到正確的解決方案，從而低估國(guó)有企業(yè)治理的復(fù)雜性和困難性。事實(shí)上，任何一種理論都包含特定的限制條件，通過(guò)清楚地揭示某一理論的假設(shè)條件，很容易劃分出該理論的應(yīng)用范圍，從而避免造成理論分析與政策實(shí)踐之間的錯(cuò)位。

二、國(guó)有企業(yè)改革的理論基礎(chǔ)

在阿羅—德布魯一般均衡經(jīng)濟(jì)模型中，不僅假設(shè)包括讓效用最大化的理性行為、可以忽略交易成本和不涉及貨幣的交易等，還建立在企業(yè)是私有產(chǎn)權(quán)的假設(shè)之上。企業(yè)和個(gè)人通過(guò)各自最大化理性行為，讓市場(chǎng)達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。此時(shí)無(wú)論是商品還是服務(wù)，每件東西都有價(jià)格，供求規(guī)律不僅適用于消費(fèi)品市場(chǎng)，還適用于生產(chǎn)要素市場(chǎng)，甚至還適用于資本金融市場(chǎng)，從而看到理性預(yù)期假說(shuō)和有效市場(chǎng)理論的科學(xué)性。他們認(rèn)為，市場(chǎng)是由大量追求利潤(rùn)最大化的理性個(gè)體組成，它們可以獲得需要的一切信息。由于變化是隨機(jī)的，或者是難以預(yù)測(cè)信息的作用，所以根本無(wú)法戰(zhàn)勝市場(chǎng)，所有信息都已經(jīng)反映在價(jià)格當(dāng)中。

顯然，制度中性的思想根植于新古典經(jīng)濟(jì)理論，與零交易成本假設(shè)有關(guān)，這種假設(shè)意味著決策制定者具有完全信息和預(yù)測(cè)力，從而不僅看不到貨幣交易的經(jīng)濟(jì)與物物交換的經(jīng)濟(jì)是沒(méi)有區(qū)別的，而且私有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)也是沒(méi)有區(qū)別的③。因此，要想研究國(guó)有企業(yè)存在性問(wèn)題，需要從不完全契約角度展開(kāi)，正如哈特所說(shuō)：“利用不完全契約和權(quán)力的觀點(diǎn)來(lái)分析公共所有與私人所有的選擇，是很自然的。如果簽約成本為零，那么私人企業(yè)的最優(yōu)管理與國(guó)有或公共所有之間就不會(huì)有什么差別。在這兩種情況下，政府與企業(yè)或經(jīng)營(yíng)者簽訂的‘囊括一切的契約，它將預(yù)測(cè)到將來(lái)所有可能發(fā)生的事情。契約將明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償計(jì)劃，明確規(guī)定企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格如果遇到成本下降應(yīng)該如何調(diào)整，企業(yè)產(chǎn)品的性質(zhì)如果遇到技術(shù)革新或需求變動(dòng)應(yīng)該作何變動(dòng)，等等。與此相對(duì)照，在不完全契約情況下，公共所有與私人所有就不同了，因?yàn)樵谝环N情況下，政府擁有企業(yè)資產(chǎn)的剩余控制權(quán)，而在另一種情況下，這權(quán)力就由私人擁有?！瓘牟煌耆跫s方面來(lái)對(duì)公共所有和私人所有經(jīng)濟(jì)分析的文獻(xiàn)很少，但卻在不斷增加。但是，仍有許多事情要做。建立一個(gè)令人滿意的理論，來(lái)處理政府客觀職能及其對(duì)產(chǎn)權(quán)承諾的問(wèn)題等，是未來(lái)研究中具有挑戰(zhàn)性但卻頗有魅力的工作?！雹?國(guó)有企業(yè)的所有者是全體公民，國(guó)家或政府代表人民行使所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。由于市場(chǎng)失靈因素的存在，很容易偏離帕累托最優(yōu)，在這種情況下，私有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行就會(huì)導(dǎo)致效率低下，此時(shí)政府干預(yù)就顯得十分必要。其中，包括稅收、直接管制和國(guó)有化，這些都是政府干預(yù)的政策工具。

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有化的理論基礎(chǔ)主要包括自然壟斷、公共產(chǎn)品、外部性和信息不對(duì)稱(chēng)等，這些為國(guó)有化提供必要條件。無(wú)論如何，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，創(chuàng)建國(guó)有企業(yè)的理由主要源于市場(chǎng)失靈⑤、意識(shí)形態(tài)和政治戰(zhàn)略⑥，甚至蘭格（1935）將馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)綜合提出市場(chǎng)社會(huì)主義模型⑦，似乎展示了這樣一種可能性：它既可以獲得市場(chǎng)體系的好處——經(jīng)濟(jì)收益（帕累托最優(yōu)），又可以避免被認(rèn)為是產(chǎn)生于私有制的顯而易見(jiàn)的缺陷。

三、國(guó)有企業(yè)公司治理的特殊性

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府干預(yù)是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要手段，政府干預(yù)的工具很多，如補(bǔ)貼、稅收、管制等。國(guó)有企業(yè)也是一種政策工具，或者說(shuō)是帶有一定強(qiáng)制性的政策工具，是不存在國(guó)家所有權(quán)神話的⑧。但是為什么有了其他政策工具之后，政府還需要國(guó)有企業(yè)這種政策工具呢？新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)無(wú)法解釋這一問(wèn)題，原因在于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)制度中性，它沒(méi)有將不同的政策工具解釋為不同的制度安排。即使基于委托代理解釋信息不對(duì)稱(chēng)條件下國(guó)有企業(yè)存在低效率，也無(wú)法解釋國(guó)有企業(yè)的存在性問(wèn)題。相對(duì)于私有企業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)面臨經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)與政治目標(biāo)，從而更需要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)公司治理。

1. 國(guó)家所有權(quán)與國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)

國(guó)有企業(yè)有時(shí)稱(chēng)為政府企業(yè)或者公共企業(yè)，主要是指完全國(guó)有或者國(guó)有控股公司。顯然，相對(duì)于政府直接擁有國(guó)有企業(yè)，政府也間接擁有企業(yè)，包括國(guó)家財(cái)富基金、國(guó)有養(yǎng)老基金或者國(guó)有銀行等。其中，國(guó)有企業(yè)是指生產(chǎn)性企業(yè)，生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)用來(lái)銷(xiāo)售。國(guó)有企業(yè)這種功能區(qū)別于其他政府部門(mén)，包括國(guó)防、警察和法院⑨。肖特指出國(guó)有企業(yè)有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是國(guó)有企業(yè)是政府所有和政府控制的;另一個(gè)是作為替代政府管制的可能方法，就是采取企業(yè)的國(guó)家所有權(quán)形式⑩。換言之，政府不僅作為國(guó)有企業(yè)的所有者，而且還作為國(guó)有企業(yè)的運(yùn)動(dòng)員（所有者）和裁判員（監(jiān)管者）。國(guó)有企業(yè)不僅有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且還有社會(huì)與政治目標(biāo)。否則，就無(wú)法稱(chēng)之為國(guó)有企業(yè)，就直接稱(chēng)為私有企業(yè)了。在完全國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股企業(yè)里，因?yàn)槿〈匀粔艛嗨接衅髽I(yè)追求股東利益最大化，所以國(guó)有企業(yè)可以追求社會(huì)或政治目標(biāo)，而不是單純的利潤(rùn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這種缺乏利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)有時(shí)被認(rèn)為是有利的——國(guó)有企業(yè)僅僅對(duì)于非利潤(rùn)或社會(huì)目標(biāo)負(fù)責(zé)，從而消除壟斷利潤(rùn)，很容易實(shí)現(xiàn)福利最大化。

其中，我們可以從產(chǎn)權(quán)而不是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將國(guó)有企業(yè)劃分為三類(lèi)：一類(lèi)是完全國(guó)有或者國(guó)有獨(dú)資企業(yè);一類(lèi)是國(guó)有控股公司;另一類(lèi)是國(guó)有參股公司。雖然是國(guó)有參股公司，但政府也可以實(shí)行黃金股，具有否決權(quán){11}，如表1所示。

表1? 國(guó)家所有權(quán)與國(guó)有企業(yè)分類(lèi)

2. 國(guó)有企業(yè)特殊的公司治理問(wèn)題

從技術(shù)層面上來(lái)看，一般均衡模型是制度中性的，但是，在大多數(shù)文獻(xiàn)中，這些模型是在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)資本主義體制（私有制）的背景下來(lái)討論的，因而，滿足帕累托最優(yōu)所有條件的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)結(jié)構(gòu)是與理想的資本主義制度有關(guān)的。但是這種關(guān)系并不必然存在，也許最著名的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模型是由蘭格提出的。蘭格認(rèn)為，可以人為地創(chuàng)造出市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)試錯(cuò)的過(guò)程，就可以實(shí)現(xiàn)有意義的稀缺價(jià)格。不僅如此，據(jù)說(shuō)社會(huì)主義制度還具有某些額外的優(yōu)勢(shì)都可以實(shí)現(xiàn)。由于所有企業(yè)的利潤(rùn)都上交給政府，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)能夠?qū)⑸鐣?huì)盈余支付給大眾，因而要比資本主義社會(huì)帶來(lái)更為公平的收入分配。在社會(huì)主義的情形中，資本的所有權(quán)和控制權(quán)是完全分離的，而這種分離在零交易成本的世界里是不存在任何問(wèn)題的。假設(shè)存在這樣的一個(gè)環(huán)境，監(jiān)督和執(zhí)行是完全的，即使一個(gè)集權(quán)式的社會(huì)主義國(guó)家看起來(lái)也會(huì)頗具吸引力的。然而，國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)的關(guān)鍵性差別便是國(guó)家或政府作為所有者或股東。這種所有權(quán)修改了通常的私有企業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的假設(shè)前提，從而與私有企業(yè)形成鮮明的對(duì)照。同時(shí)，這也很好理解政府會(huì)出于政治或社會(huì)利益考慮，而不是單純基于效率考慮。由于雙重委托代理、交易成本、軟預(yù)算約束，以及國(guó)家所有權(quán)優(yōu)勢(shì)等因素影響，也會(huì)造成國(guó)有企業(yè)改革失靈。

一是雙重委托代理問(wèn)題。代理理論集中于管理關(guān)系，代理人受委托以委托人的名義執(zhí)行工作任務(wù)。委托人對(duì)代理人提供和建立控制機(jī)制，目的是讓代理人符合委托人的利益而不是代理人自己的利益。自從伯利和米恩斯提出所有權(quán)和控制權(quán)分離以來(lái)，這一問(wèn)題就一直困擾著學(xué)術(shù)界和政策制定者。也就是說(shuō)，如果締結(jié)完全契約，涵蓋了所有可能的情形，即便發(fā)生了信息不對(duì)稱(chēng)，委托人也不用擔(dān)心代理人的機(jī)會(huì)主義行為。但是，由于委托人與代理人之間是一種特殊的雙邊關(guān)系：委托人想完成一些他無(wú)法自己完成的事情，通過(guò)雇用“代理人”來(lái)代表其利益完成那些事情，那么在契約不完全和信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，如果委托人不能輕易地或很好地監(jiān)督代理人，那么代理人就會(huì)采取“說(shuō)謊”和“偷懶”等機(jī)會(huì)主義行為。由于委托人與代理人之間信息不對(duì)稱(chēng)和利益沖突，此時(shí)就需要簽訂一個(gè)契約以激勵(lì)代理人盡其最大努力實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)。通常來(lái)說(shuō)，對(duì)于監(jiān)督企業(yè)的任一股東（委托人）來(lái)說(shuō)，他要獨(dú)自承擔(dān)監(jiān)督代理人所帶來(lái)的成本，而監(jiān)督企業(yè)所帶來(lái)的收益卻由全部股東享受，監(jiān)督者只按照他所持有的股票份額享受收益。這對(duì)于監(jiān)督者本人來(lái)說(shuō)得不償失，因此股東們都想免費(fèi)“搭便車(chē)”，從而造成代理人缺乏監(jiān)督機(jī)制。在這種情況下，代理人會(huì)依據(jù)自己擁有的私人信息，最大限度地謀取自身利益最大化，很容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和投資效率低下問(wèn)題。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)的代理解釋?zhuān)瑒t是它面臨雙重代理關(guān)系。這個(gè)雙重代理不同于私有企業(yè)的單一代理關(guān)系，在私有企業(yè)那里，股東作為委托人可能控制經(jīng)理失敗，經(jīng)理作為代理人的目標(biāo)與股東的目標(biāo)偏離。然而，就國(guó)有企業(yè)而言，存在著雙重代理關(guān)系。首先，國(guó)有企業(yè)理論上是全民所有制，財(cái)產(chǎn)權(quán)歸全體人民所有。公司名義上由國(guó)家公民所有，作為委托人，將任務(wù)給代理人的政府官員，去實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。全民所有制代理機(jī)構(gòu)就有其特殊性，主要在于這個(gè)代理機(jī)構(gòu)必然是國(guó)家。國(guó)家作為全民代表的資格或地位具有壟斷性，在這種情況下，全民所有制與國(guó)家所有權(quán)的聯(lián)系是天然的。然而，公民并沒(méi)有相應(yīng)的契約機(jī)制，包括激勵(lì)機(jī)制或者指令等使他們與政治家的目標(biāo)相一致，從而使所有者與代理者的目標(biāo)發(fā)生偏差。于是，一種奇特的現(xiàn)象就出現(xiàn)了：代理人比所有者更加關(guān)心國(guó)有財(cái)產(chǎn)，他們似乎成了真正的所有者;把權(quán)利委托給代理人的所有者，他們似乎成了非所有者。其次，政治家作為委托人，委托人要將國(guó)有企業(yè)任務(wù)交給經(jīng)理，他們作為代理人被政府官員所任命，刻意追求他們自己的目標(biāo)。政治家的目標(biāo)可能與公民的目標(biāo)不一致，前者為了保住權(quán)力，而后者追求更好的企業(yè)績(jī)效。而且，公民與政治家的目標(biāo)與經(jīng)理的目標(biāo)也不一致，無(wú)論采取何種代理機(jī)制，只要交易成本為正，這個(gè)偏差只能進(jìn)一步縮小，但是不可能被完全消除的。經(jīng)理不是幫助政治家實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，更可能追求他們自己的職業(yè)晉升和偏好。結(jié)果是國(guó)有企業(yè)遭受雙重代理問(wèn)題，公民無(wú)法控制企業(yè)經(jīng)理的錯(cuò)誤行為，也很少能控制與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的政府官員的錯(cuò)誤行為。

二是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋了企業(yè)存在的理論依據(jù)。在資產(chǎn)專(zhuān)用性和機(jī)會(huì)主義行為情況下，由于信息不對(duì)稱(chēng)和不完全契約，就會(huì)出現(xiàn)交易成本。這些成本都會(huì)涉及資產(chǎn)專(zhuān)用性，以及在不完全和不對(duì)稱(chēng)信息中建立控制的可能性，使交易成本與經(jīng)濟(jì)主體的機(jī)會(huì)主義行為有關(guān)。就國(guó)有企業(yè)而言，交易成本的感覺(jué)不同于來(lái)自資產(chǎn)專(zhuān)用性、不完全契約和信息不對(duì)稱(chēng)等私有企業(yè)所有者的感覺(jué)。這個(gè)原因不是因?yàn)檎人接衅髽I(yè)有較少的機(jī)會(huì)主義行為，而是因?yàn)檎人接衅髽I(yè)有更大的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。政府有較大的預(yù)算和資源，從而愿意承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，所以是更有耐心的投資者。除此之外，政府還有對(duì)法律和管制的控制權(quán)，從而監(jiān)督企業(yè)履行契約和減少道德風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)更愿意進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資，即使在法治不健全或者被沒(méi)收的風(fēng)險(xiǎn)更大情況下也會(huì)如此。

三是國(guó)有化存在軟預(yù)算約束問(wèn)題。在私有企業(yè)條件下，為了追求利潤(rùn)最大化，私有企業(yè)面臨硬預(yù)算約束，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中很容易實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，進(jìn)入與退出機(jī)制是通暢的。但是對(duì)于國(guó)有企業(yè)卻存在著軟預(yù)算約束（SBC）。這一概念最早是由科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中提出的，并用它來(lái)解釋社會(huì)主義國(guó)有企業(yè)即使長(zhǎng)期虧損也不會(huì)破產(chǎn)，反而還會(huì)得到國(guó)家各種補(bǔ)貼，從而可以繼續(xù)發(fā)展下去。也就是說(shuō)，在軟預(yù)算約束體制下，國(guó)有企業(yè)經(jīng)理承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)，因此國(guó)有企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻要比私有企業(yè)低，從而得到政府支持或者低成本的政府資本，以及國(guó)有銀行貸款等，企業(yè)的壽命是有保證的，因?yàn)閲?guó)家起了完全保險(xiǎn)的作用。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)代理人很容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為，甚至偏好高風(fēng)險(xiǎn)投資——因?yàn)榇砣酥回?fù)盈而不負(fù)虧損。同樣，在這種完全保險(xiǎn)的情況下，企業(yè)盈利與否與企業(yè)發(fā)展并無(wú)多大關(guān)系，沒(méi)有盈利的企業(yè)還可以得到發(fā)展，而盈利的企業(yè)反而得不到發(fā)展，很容易造成逆向選擇和棘輪效應(yīng)問(wèn)題。

四是國(guó)家所有權(quán)優(yōu)勢(shì)。資源基礎(chǔ)理論關(guān)注企業(yè)如何發(fā)展和使用資源與能力去服務(wù)顧客，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的優(yōu)勢(shì){12}。將資源基礎(chǔ)理論拓展到國(guó)有企業(yè)，我們認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)本身作為一種資源有雙重影響。一方面，國(guó)家所有權(quán)或者政府支持可能是優(yōu)勢(shì)的來(lái)源，從而給予國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼，或者投資補(bǔ)貼，從而使私有企業(yè)無(wú)法獲得投資資金。更為重要的是，政府也可以支持國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張。另一方面，在國(guó)有企業(yè)中，政治官員成為董事會(huì)成員，經(jīng)理也是由政府官員任命，因此，政府官員盡力追求對(duì)企業(yè)價(jià)值很小、對(duì)政府官員價(jià)值較大的社會(huì)與政治目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，市場(chǎng)失靈并不是創(chuàng)建國(guó)有企業(yè)的充分條件，僅僅是必要條件。由于交易成本、雙重委托代理、軟預(yù)算約束等因素影響，很容易使國(guó)有企業(yè)自身改革也會(huì)失靈。在這種情況下，更需要從國(guó)家所有權(quán)角度加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)公司治理創(chuàng)新，因?yàn)楫?dāng)資產(chǎn)國(guó)有時(shí)，國(guó)有企業(yè)管理者很少有動(dòng)力減少成本或者改進(jìn)質(zhì)量或創(chuàng)新，因?yàn)樗鳛榉撬姓邇H僅得到收益的一部分{13}，但是在私有企業(yè)中，股東有權(quán)利投票選出管理層，從而使管理者服務(wù)于所有者的利益，追求股東利益最大化。國(guó)有企業(yè)分散、不可轉(zhuǎn)讓的股份減少了這些激勵(lì)，控制企業(yè)的那些人很少關(guān)注股東利益，更多集中于利益相關(guān)者，包括供給者、消費(fèi)者和員工等，國(guó)有企業(yè)經(jīng)常被其預(yù)算所限制，從而發(fā)現(xiàn)如果沒(méi)有較強(qiáng)的預(yù)算約束，國(guó)有企業(yè)將追求總支出或總收益最大化。為了這樣做，國(guó)有企業(yè)將遵循壟斷價(jià)格規(guī)則，特別是在有限資源約束條件下，國(guó)有企業(yè)目標(biāo)也會(huì)發(fā)生變化，例如追求預(yù)算最大化和收益最大化等，都偏離了私有企業(yè)追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)，這本身恰恰是由于國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有權(quán)所致，如圖1所示。

在圖1中，橫軸PG表示國(guó)有企業(yè)追求的社會(huì)與政治目標(biāo)，如充分就業(yè)、生態(tài)質(zhì)量、意識(shí)形態(tài)等目標(biāo)，縱坐標(biāo)EG是國(guó)有企業(yè)追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。在理想化狀態(tài)下，社會(huì)無(wú)差異曲線SIC與EG和PG生產(chǎn)可能性曲線AEB相切于E點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。但是，由于國(guó)有企業(yè)面臨的特殊問(wèn)題，從而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于E點(diǎn)，有可能在F點(diǎn)。但在A點(diǎn)，表明國(guó)有企業(yè)完全追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在B點(diǎn)，表明國(guó)有企業(yè)完全追求社會(huì)與政治目標(biāo)。45°線可以劃分出國(guó)有企業(yè)的偏好特點(diǎn)，而且決策者的偏好也是可以改變的。在45°線左側(cè)或右側(cè)表明，國(guó)有企業(yè)偏好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)多一點(diǎn)還是偏好政治目標(biāo)多一點(diǎn)，在D點(diǎn)是不可能實(shí)現(xiàn)的。

由于一國(guó)資源的稀缺性，一旦建立國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)與政治目標(biāo)的邊際收益減少，隨著國(guó)有企業(yè)建立的邊際成本增大，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的最優(yōu)規(guī)模，如圖2所示：

在圖2中可以看到，在S點(diǎn)左側(cè)，國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的邊際收益大于其邊際成本，就會(huì)增加國(guó)有企業(yè)規(guī)模。反之，在S點(diǎn)右側(cè)，國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的邊際收益小于其邊際成本，那么就會(huì)減少國(guó)有企業(yè)規(guī)模，從而存在最優(yōu)規(guī)模，很難存在大力發(fā)展國(guó)有企業(yè)或大力發(fā)展民營(yíng)企業(yè)的情況。如前所述，市場(chǎng)失靈程度越大，國(guó)有企業(yè)的邊際收益越大;反之越小。意識(shí)形態(tài)和政治戰(zhàn)略越大，國(guó)有企業(yè)的邊際收益越大，反之越小。同樣，如果國(guó)有企業(yè)建立的邊際成本越大，國(guó)有企業(yè)規(guī)模越小，從而可以看出國(guó)有企業(yè)最優(yōu)規(guī)模不是一成不變的，而是取決于相應(yīng)的約束條件。因此，無(wú)論人們喜歡與否，國(guó)有企業(yè)事實(shí)上都是每個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重要組成部分，這在那些仍在發(fā)展和健全市場(chǎng)，以及依靠強(qiáng)大的國(guó)家所有權(quán)的國(guó)家和地區(qū)尤其如此，需要在私有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)之間尋求平衡。

四、一般性結(jié)論及政策建議

事實(shí)上，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)阿羅—德布魯自由市場(chǎng)模型和蘭格—勒納—泰勒市場(chǎng)社會(huì)主義模型都存在一個(gè)根本問(wèn)題，即它們都沒(méi)有考慮在缺乏完全信息以及獲得信息所需成本與缺乏某些重要的風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的情況下所帶來(lái)的一系列問(wèn)題{14}。實(shí)際上，國(guó)家所有權(quán)提供了解決許多問(wèn)題和潛在的研究方法，包括建立新的思想和框架，拓展現(xiàn)有理論，從而理解國(guó)家所有權(quán)所面臨的復(fù)雜性，迫切需要制定國(guó)家有權(quán)政策。盡管一些研究領(lǐng)域，包括私有化、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及新興市場(chǎng)國(guó)家都可以看到國(guó)有企業(yè)已經(jīng)發(fā)生重大變化，甚至成為跨國(guó)公司的重要力量，但政府仍然保持控股或者參股形式，只不過(guò)使國(guó)家所有權(quán)采取許多新的形式，包括主權(quán)財(cái)富基金、國(guó)有養(yǎng)老金和國(guó)有銀行等。

我們不僅可以更好地理解國(guó)有企業(yè)，而且還可以拓展國(guó)家所有權(quán)理論，從而看到國(guó)有企業(yè)公司治理的特殊性：雙重委托代理、風(fēng)險(xiǎn)偏好、軟預(yù)算約束、國(guó)家所有權(quán)優(yōu)勢(shì)等，從而更能突出國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。顯然，按照OECD國(guó)有企業(yè)治理原則，一方面，對(duì)于所有權(quán)結(jié)構(gòu)，部分國(guó)家所有權(quán)優(yōu)于完全國(guó)家所有權(quán);另一方面，關(guān)于法律體系，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該與私有企業(yè)一樣受到公司法和證券法的約束，私有所有權(quán)與公司法聯(lián)合起來(lái)可以治理企業(yè)低效率和提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。實(shí)際上，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家與中國(guó)在基本經(jīng)濟(jì)制度上的差別，使以前者為背景的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行理論難以直接解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而中國(guó)現(xiàn)階段最需要的經(jīng)濟(jì)體制改革理論，則不能從西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中吸取多少營(yíng)養(yǎng)。與此相聯(lián)系，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)了忽視顯而易見(jiàn)的制度差別而簡(jiǎn)單套用西方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行理論（主要是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的微觀和宏觀理論）的傾向，以及經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行和變革理論相對(duì)貧困的傾向{15}。在這種情況下，由于國(guó)家所有權(quán)的政治根源，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)不僅優(yōu)于部分國(guó)家所有權(quán)，而且對(duì)于國(guó)有企業(yè)需要建立一個(gè)獨(dú)立不同的法律體系，從而優(yōu)于適用于國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)的單一公司法體系。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有化永遠(yuǎn)都不能輕易地采取，但是，真正的自由市場(chǎng)也不可能存在，現(xiàn)實(shí)世界總是介于兩者之間。在大多數(shù)情況下，國(guó)有企業(yè)成為國(guó)家政治因素中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，不可忽視。由于市場(chǎng)不完全、意識(shí)形態(tài)和政治戰(zhàn)略等原因，應(yīng)該清晰地確立國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略定位，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治科學(xué)和法學(xué)，以便滿足國(guó)有企業(yè)的雙重發(fā)展目標(biāo)。

首先，要完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，包括資本和勞動(dòng)市場(chǎng)，清晰定位國(guó)有企業(yè)功能和邊界，不僅要著眼于經(jīng)濟(jì)上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而且還要著眼于國(guó)有企業(yè)的社會(huì)與政治目標(biāo)。當(dāng)民間資本無(wú)能力進(jìn)入的領(lǐng)域，才是國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)有所作為的領(lǐng)域，切實(shí)放開(kāi)壟斷行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓民間資本與國(guó)有資本共同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

其次，建立一個(gè)公開(kāi)透明的國(guó)家所有權(quán)政策。這樣做，不僅有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制，明確政府作為國(guó)有資產(chǎn)股東、政府監(jiān)管者和財(cái)政管理者的責(zé)權(quán)利，還會(huì)促進(jìn)政府權(quán)力部門(mén)在合理的邊界內(nèi)行使所有者職能，清晰地界定國(guó)家所有權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)，尋找國(guó)家所有權(quán)與市場(chǎng)邊界，在競(jìng)爭(zhēng)中性和分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，引入恰當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制并提高信息披露的透明度，減少雙重代理成本，這是政府在改善國(guó)有企業(yè)公司治理方面的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

再次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“股權(quán)—所有權(quán)”的國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，超越了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，也超越了單純依靠私有企業(yè)公司治理模式。以股權(quán)—所有權(quán)理論為依據(jù)，完善政府作為股東的國(guó)有企業(yè)董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)，超越股東價(jià)值最大化，不僅將黨委組織嵌入到公司治理結(jié)構(gòu)中，而且將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)與政治目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極發(fā)展混合所有制，建立健全董事會(huì)運(yùn)作機(jī)制，完善中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度。

最后，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)硬預(yù)算約束，明確政府作為國(guó)有企業(yè)股東或所有者角色，國(guó)家的職責(zé)應(yīng)該制定國(guó)家所有權(quán)政策，應(yīng)該在法律框架內(nèi)行使其所有者權(quán)利，不應(yīng)干預(yù)國(guó)有企業(yè)的日常管理，健全問(wèn)責(zé)制和提高透明度，以及公司法和證券法，這是改善國(guó)有企業(yè)公司治理的必要手段，從而對(duì)國(guó)有企業(yè)（包括混合所有制企業(yè)）與私有企業(yè)形成獨(dú)立和有差別的規(guī)則體系。

注釋?zhuān)?/p>

① 戴錦：《國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第1—2頁(yè)。

② M. Pargendler， The Unintended Consequences of

State Ownership： The Brazilian Experience， Theoretical Inquiries in Law， 2012， 13（2）， pp.503-524.

③[美]埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)——一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2006年版，第11—13頁(yè)。

④[美]奧利弗·哈特：《企業(yè)、合同與財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1998年版，第12—13頁(yè)。

⑤ A. Shleifer， State Versus Private Ownership， Journal of Economic Perspectives， 1998， 12（4）， pp.133-150.

⑥ J. Willner， Ownership， Efficiency， and Political Interference， European Journal of Political Economy， 2001， 17（4）， pp.723-748.

⑦ O. Lange， Marxian Economics and Modern Theory，Review of Economic Studies， 1935， 2（3）， pp.189-201.

⑧ 王軍：《國(guó)企改革與國(guó)家所有權(quán)神話》，《中外法學(xué)》2005年第3期。

⑨ Y. Aharoni， The Evolution and Management of State-Owned Enterprises， 1987， 81（4）， pp.1423-1424.

⑩ R. P. Short， The Role of Public Enterprise： An International Statistical Comparison in Public Enterprise in Mixed Economies， 1984， pp.96-110.

{11} A. Cuervo-Cazurra， A. Inkpen， A. Musacchio and K. Ramaswamy， Government as Owners： State-Owned Mult-inational Companies， Journal of International Business Stud-ies， 2014， 45（8）， pp.919-942.

{12} J. Barney， Firm Resources and Sustained Competitive Advantage， Journal of Management， 1991， 17（1）， pp.99-120.

{13} O. Hart， A. Shleifer and R. Vishny， The Proper Scope of Government： Theory and Application to Prisons，Quarterly Journal of Economics， 1997， 112（4）， pp.1127-1161.

{14} [美]約瑟夫·斯蒂格利茨、曹榮湘：《市場(chǎng)社會(huì)主義與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2001年第3期。

{15} 劉世錦：《經(jīng)濟(jì)體制效率分析導(dǎo)論》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2016年版，第2頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：湯吉軍，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，遼寧沈陽(yáng)，110136;張智遠(yuǎn)，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，吉林長(zhǎng)春，130012。

（責(zé)任編輯? 陳孝兵）