元治理理論視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給新模式研究

朱欠欠

摘要：針對當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給模式面臨的單項主體失靈和多主體協(xié)同增效失靈困境，在元治理理論的指引下構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給新模式，即協(xié)同政府、市場、志愿組織、家庭等多方力量，探索實(shí)現(xiàn)政府、社會及家庭三方協(xié)同供給的有效路徑，以緩解當(dāng)下中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給困難。

關(guān)鍵詞：元治理理論;養(yǎng)老服務(wù)供給;協(xié)同增效;農(nóng)村

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0150-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.033? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

改革開放的不斷加深使得大批有能力有條件的農(nóng)民開始向城市集聚，城鎮(zhèn)化率不斷攀升，根據(jù)《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2017年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，比2016年末提高1.15%，人口城鎮(zhèn)化率不斷提高。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)的背后是農(nóng)村勞動力及農(nóng)地使用規(guī)模的大量縮減以及由此引發(fā)的農(nóng)村空心化所帶來的農(nóng)村養(yǎng)老問題。在城市化進(jìn)程不斷加速的過程中，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距的不斷拉大，大量的勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素由農(nóng)村流向城市，為城市經(jīng)濟(jì)帶來快速的發(fā)展與進(jìn)步，但同時也造成了農(nóng)村的凋敝與衰敗，并給中國農(nóng)村養(yǎng)老帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，如改變傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)及居住布局，瓦解了以代際居住為養(yǎng)老依托的家庭養(yǎng)老基礎(chǔ);農(nóng)村養(yǎng)老社會基礎(chǔ)松動，村落集體信賴感降低，聚居形態(tài)由“熟人社會”向“半熟人社會”轉(zhuǎn)變;農(nóng)村建設(shè)發(fā)展人才缺失，發(fā)展落后等問題。再加上長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展差距、農(nóng)村社會保障水平發(fā)展的滯后性，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式已難以適應(yīng)當(dāng)前的農(nóng)村社會環(huán)境。因此，在當(dāng)前背景下，迫切需要探索新型、有效的養(yǎng)老模式。

由于國外城市化水平較高且農(nóng)村人口所占比例較小，加上養(yǎng)老保障制度及相關(guān)體系的建立和發(fā)展相較完善，在國情上與中國存在較大的差距。因此，國外對農(nóng)村居民養(yǎng)老問題的研究較少，研究內(nèi)容也主要集中于老年服務(wù)供給主體及養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容兩個方面。如Walker[1]通過對歐盟諸多國家的研究探索，提出國家和家庭二者應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老主體;Montgomery等[2]則提出應(yīng)當(dāng)注重將社區(qū)作為主體為老年人提供各類照料服務(wù)。盡管存在國情差異，國外建立在實(shí)證基礎(chǔ)上的養(yǎng)老制度研究方法仍為中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展提供了有利的借鑒，需要結(jié)合中國的特殊背景加以應(yīng)用。

較國外而言，中國學(xué)者就農(nóng)村養(yǎng)老問題的探索目前主要集中在以下幾個方面。第一，對當(dāng)前空心化背景下農(nóng)村養(yǎng)老的特點(diǎn)、問題、困境及解決措施加以論述。如沈菊[3]通過分析空心化對當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的影響、農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老模式及存在的困境，指出完善農(nóng)村養(yǎng)老的路徑;蘇芳等[4]在對當(dāng)前農(nóng)村空心化進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，從軟、硬環(huán)境兩個方面剖析了當(dāng)前農(nóng)村空心化引發(fā)的問題，并以城鄉(xiāng)一體化為視角提出相關(guān)對策與建議，研究內(nèi)容漸趨完善。第二，以中國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的改革發(fā)展方向作為研究點(diǎn)。紀(jì)春艷[5]在對農(nóng)村互助養(yǎng)老模式優(yōu)勢進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，指出該模式在發(fā)展過程中存在的思想觀念、法律政策以及資金來源過程方面的問題，并提出協(xié)同政府、社會及家庭等多方主體參與的促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的建議;夏春萍等[6]則通過調(diào)查分析獲取數(shù)據(jù)對農(nóng)村空心化背景下中老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿以及影響因素進(jìn)行了分析，并依據(jù)分析結(jié)果從稀釋孝道觀念、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面提出對策建議。

總結(jié)國內(nèi)國外學(xué)者的研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)，面對空心化背景下的農(nóng)村養(yǎng)老形勢，采取多元主體供給模式已成為共識。即在福利多元主義理論的指導(dǎo)下，綜合政府、社區(qū)、家庭以及非營利組織等多方主體的力量，采取多種手段、渠道利用養(yǎng)老服務(wù)資源，建立多元農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體系。城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)產(chǎn)生的大規(guī)模人口流動動搖了傳統(tǒng)農(nóng)村老人養(yǎng)老基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老供給面臨新的挑戰(zhàn)。多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老供給作為解決當(dāng)下養(yǎng)老供給困境的有效舉措受制于農(nóng)村發(fā)展形態(tài)變遷因素的影響，多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給并實(shí)現(xiàn)各主體協(xié)同增效的養(yǎng)老供給局面尚未完全實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)單項主體失靈和多主體協(xié)同增效失靈問題。因此，本研究擬從元治理理論入手，從多元主體在運(yùn)行及協(xié)同發(fā)展過程中存在的問題出發(fā)，闡述元治理理論應(yīng)用于構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給的新模式。

1? 傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給模式面臨挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給模式面臨著單項主體功能發(fā)揮及主體間協(xié)同增效失靈的挑戰(zhàn)。

1.1? 單項主體功能發(fā)揮失靈

1.1.1? 農(nóng)村家庭養(yǎng)老形態(tài)發(fā)生變遷? 傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老建立在以血緣與代際贍養(yǎng)為基礎(chǔ)的差序格局基礎(chǔ)之上，父與子進(jìn)行哺育者與反哺者的供養(yǎng)角色轉(zhuǎn)換，但這種原始供養(yǎng)反哺模式伴隨著工業(yè)化、城市化所帶來的農(nóng)村空心化的發(fā)展產(chǎn)生了轉(zhuǎn)變，家庭養(yǎng)老供養(yǎng)形態(tài)發(fā)生了變革。第一，家庭規(guī)模變遷。在多個子女家庭，家庭養(yǎng)老功能可以在多個子女之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，即使單個子女由于外出原因無法實(shí)施贍養(yǎng)義務(wù)，其他子女仍可作為替補(bǔ)者滿足老人養(yǎng)老功能需要。但隨著計劃生育政策的推行引致農(nóng)村生育水平的急速降低，農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化，農(nóng)村居民家庭規(guī)模往往呈現(xiàn)“4+2+1”形式，子女?dāng)?shù)量有限，在贍養(yǎng)義務(wù)上難以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的轉(zhuǎn)換。第二，家庭居住方式變遷。城鎮(zhèn)化背景下，家庭成員分散居住情況明顯，家庭中會同時存在留守人群以及遷移人群，老人往往作為留守人群繼續(xù)居住在農(nóng)村，限于居住距離因素的影響，老人所需子女的生活照料服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。與此同時，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)——土地經(jīng)濟(jì)的衰落使得農(nóng)村孝道文化也受到了巨大的沖擊。孝道文化對子女的道德約束愈發(fā)衰弱，由此帶來的“面子”約束功能逐漸消失。再加上農(nóng)村社會成員進(jìn)入城鎮(zhèn)后，所處的社會角色身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村社區(qū)活動的參與者轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代社會的建設(shè)者，并被城市奉行“人人為我，我為人人”的價值標(biāo)準(zhǔn)沖刷掉原先的農(nóng)村社區(qū)成員的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，成為更加獨(dú)立的個人而不再是家庭的忠誠成員[7]。作為社會建設(shè)者，農(nóng)民期待政府作為主體承擔(dān)更多的社會養(yǎng)老責(zé)任，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老角色轉(zhuǎn)移，讓政府代替其職能為父母提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持和生活照料服務(wù)。因此，現(xiàn)代城市建設(shè)價值標(biāo)準(zhǔn)的沖擊所帶來的孝道文化觀念的消退以及在贍養(yǎng)父母過程中對政府等其他主體產(chǎn)生的過多依賴，使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能供給失靈。

1.1.2? 政府養(yǎng)老服務(wù)供給失靈? 從公共產(chǎn)品理論角度來看，農(nóng)村政府養(yǎng)老供給失靈是指個人對公共產(chǎn)品或養(yǎng)老服務(wù)的需求在現(xiàn)代政府組織中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共產(chǎn)品或養(yǎng)老服務(wù)時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使政府公共支出規(guī)模過大或者效率過低[8]。傳統(tǒng)政府對農(nóng)村養(yǎng)老的責(zé)任承擔(dān)是有限的，往往作為底線守衛(wèi)者的角色進(jìn)行兜底性服務(wù)，如通過養(yǎng)老福利給予方式為農(nóng)村“五保戶”等特困人群提供服務(wù)，承擔(dān)農(nóng)村家庭及宗族養(yǎng)老功能的替代者和補(bǔ)充者角色，服務(wù)范圍有限、服務(wù)內(nèi)容也相對狹窄。但由于觀念的變遷，農(nóng)村居民對政府養(yǎng)老的期待更高，政府需要對農(nóng)村居民的需求進(jìn)行回應(yīng)，并針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行了相關(guān)改進(jìn)與探索。但是，在養(yǎng)老服務(wù)供給改革過程中，也出現(xiàn)了許多問題問題。

1）社會與政府責(zé)任邊界模糊，政府置于養(yǎng)老服務(wù)供給中心地位。由于政府在社會治理角色轉(zhuǎn)變過程中存在職能路徑依賴與角色轉(zhuǎn)移過渡失靈，社會與政府在責(zé)任邊界上較為模糊。如在當(dāng)下所倡導(dǎo)的多元主體服務(wù)供給體系模式中，對多元組織的政策引導(dǎo)和支持方面優(yōu)惠有限;通過行政機(jī)構(gòu)直接管控農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的資金、技術(shù)、信息的供給，使企業(yè)、志愿組織等主體參與農(nóng)村養(yǎng)老意愿的積極性受到打擊;政府在提供服務(wù)過程中統(tǒng)包統(tǒng)攬，但由于精力有限，在服務(wù)供給與需求銜接上又難以實(shí)現(xiàn)平衡。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，農(nóng)村65歲以上的老年人口數(shù)量達(dá)9 503萬人，而全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量僅為32 787個，平均每個養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)需要提供養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)為2 898個，這種供需交接難以在實(shí)際操作中實(shí)現(xiàn)。所以僅靠政府作為主體進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給，難以滿足當(dāng)前需求。

2）政府養(yǎng)老供給主體激勵機(jī)制缺失。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中充當(dāng)服務(wù)提供者、質(zhì)量監(jiān)管者以及資金提供者等多重角色，缺乏有效主體進(jìn)行監(jiān)督與激勵，官員易基于個人利益片面追求地方政績，造成養(yǎng)老服務(wù)供給中出現(xiàn)以政績?yōu)閷?dǎo)向，忽視成本—收益問題，進(jìn)而引致服務(wù)效率缺失以及服務(wù)質(zhì)量低下等問題。政府在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā){2013}35號）》（以下簡稱《養(yǎng)老意見》）中指出，要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)改善設(shè)施條件，提高運(yùn)營效益，使之成為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，但具體措施落實(shí)尚未見成效。而《養(yǎng)老意見》要求的2020年60%以上的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施及站點(diǎn)指標(biāo)可考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立后，有些地區(qū)便迅速作出回應(yīng)，并設(shè)立較高標(biāo)準(zhǔn)[9]。關(guān)于政府失靈的原因，有學(xué)者指出，中國地方政府的職能角色可以被概括為上級政府指令的服從者、地方公共事務(wù)的代理人和追求自身政治和經(jīng)濟(jì)利益的自利者[10]。即對于能夠在短期內(nèi)塑造政績的行為趨之若鶩，而對于類似公共服務(wù)供給等見效細(xì)微且對地方財政造成一定損耗的事業(yè)不愿涉及。

1.1.3? 農(nóng)村市場有效需求不足? 市場作為政府及家庭的有效補(bǔ)充，能夠有效聚集社會養(yǎng)老資源并實(shí)現(xiàn)高效配置，但是由于農(nóng)村老人生活水平較低、經(jīng)濟(jì)較為落后，有效需求不足，導(dǎo)致市場化養(yǎng)老供給惠及面有限。根據(jù)2015年中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》顯示，中國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分布是“城市多，農(nóng)村少”，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高達(dá)48%，其中很大部分是農(nóng)村敬老院，90.6%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在虧損[11]。農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的非營利性致使市場主體不愿進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老市場，同時，由于市場參與的養(yǎng)老服務(wù)組織在市場準(zhǔn)入、資金融入以及制度扶持中受到的支持較少，以市場為主體的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中陷于準(zhǔn)入限制、盈利模糊等運(yùn)營發(fā)展困境，各種阻礙因素相互關(guān)聯(lián)，催生惡性循環(huán)。

1.1.4? 志愿組織發(fā)展緩慢? 志愿組織具有志愿性、靈活性、互益性以及非營利性等特點(diǎn)，可以有效地發(fā)掘農(nóng)民需求，成為多元養(yǎng)老供給主體的有力補(bǔ)充。其不僅可以深入基層，全方位了解民眾需求，而且能夠作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的利益協(xié)調(diào)者與養(yǎng)老服務(wù)供給者，在供給體系中扮演重要角色。但是在農(nóng)村空心化的時代背景下，存在于農(nóng)村的志愿組織受制于能力、社會制度環(huán)境的變革以及頂層設(shè)計缺位等因素的影響，供給規(guī)模與社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)供給需求之間存在供需錯位。

1）農(nóng)村內(nèi)生性志愿組織瓦解?，F(xiàn)代社會是工業(yè)不斷解構(gòu)和瓦解共同體而造就的時代，個人預(yù)計從集體行動中有助于實(shí)現(xiàn)某一種于己有利的目標(biāo)，因而聚合在一起[12]。城市化進(jìn)程瓦解了農(nóng)村內(nèi)生性志愿組織的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上主要表現(xiàn)為：農(nóng)村勞動力資源的不斷流失、農(nóng)村生產(chǎn)主體的缺失及弱化、農(nóng)業(yè)就業(yè)人員數(shù)量不斷下降。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒資料顯示，中國農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)規(guī)模自2000年以來一直呈現(xiàn)下降趨勢，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口所占的比例從2000年的63.25%下降至2016年的46.62%，在建設(shè)主體上存在缺失及不足。除數(shù)量的急速下降外，農(nóng)業(yè)就業(yè)的人口還表現(xiàn)出“老年化”傾向，在知識、技能水平上難以適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的需要，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)“空心化”。農(nóng)村“空心化”所帶來的人口流失在經(jīng)濟(jì)上瓦解了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，在文化上引發(fā)了鄉(xiāng)村互助文化的衰落。傳統(tǒng)內(nèi)生于農(nóng)村的志愿組織建立在村落集聚宗族文化基礎(chǔ)之上，帶有互濟(jì)性質(zhì)，但隨著人口的流失及農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的變遷，農(nóng)村原有的“血緣性差序格局”逐漸演化為“工具性差序格局”[13]，留守村民大多奉行自我主義，較少關(guān)心其他社會成員的生活狀態(tài)，原有的村落互助文化衰落。

2）外生性志愿組織缺乏有效支持。農(nóng)村外生性志愿組織的運(yùn)作和發(fā)展在資金以及政策上缺乏有效保障，發(fā)展困難。受制于自身發(fā)展?fàn)顩r的影響，外生性志愿組織的養(yǎng)老服務(wù)效果并不理想。主要面臨以下困境：第一，外生性農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)志愿組織發(fā)展仍處于起步階段，數(shù)量少、規(guī)模小，在內(nèi)部運(yùn)行規(guī)范、發(fā)育水平以及管理規(guī)章制度上仍處于較低水平;第二，志愿組織缺乏政府支持。首先，政府對社會力量舉辦的志愿組織準(zhǔn)入門檻設(shè)置較高，審批手續(xù)繁瑣、效率低下，打擊了志愿組織的積極性;其次，志愿組織的發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策環(huán)境及文化氛圍有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因而政府購買養(yǎng)老服務(wù)基本上也僅限于發(fā)達(dá)地區(qū)，很多地區(qū)志愿組織缺乏有效資金保障，難以形成完善的農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給鏈。

1.2? 各主體協(xié)同增效存在失靈

家庭作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的主要參與者，首先受制于空心化所引發(fā)的家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)變遷的影響，致使其自我養(yǎng)老供給能力不足，內(nèi)生性不夠;其次，傳統(tǒng)孝道文化的衰落及現(xiàn)代文化的沖擊致使家庭養(yǎng)老服務(wù)供給主體寄希望于以政府為主體的社會養(yǎng)老，并對社會養(yǎng)老提出了更多的期待，最終導(dǎo)致最基本的養(yǎng)老供給主體存在供給失靈。家庭以外的社會養(yǎng)老供給主體——政府，由于職能定位不清，容易產(chǎn)生養(yǎng)老傳統(tǒng)路徑依賴，包攬過多的養(yǎng)老服務(wù)供給職責(zé);同時又由于兼具服務(wù)提供者、質(zhì)量監(jiān)管者以及制度創(chuàng)新者的三重角色，易忽視成本—收入差距問題，在服務(wù)供給中存在失靈。市場是政府失靈的有效補(bǔ)充，由于缺乏政策優(yōu)惠支持以及限于農(nóng)村營利性弱等問題，作為理性經(jīng)濟(jì)主體，不愿進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老供給活動過程中，難以補(bǔ)充政府失靈。志愿組織作為彌補(bǔ)市場及政府失靈的第三方機(jī)構(gòu)，內(nèi)生性的農(nóng)村志愿組織受制于村落聚居形態(tài)改變及現(xiàn)代文化思想的沖擊，在功能上日趨衰落，傳統(tǒng)互助共濟(jì)功能逐漸消退;外生性的農(nóng)村志愿組織又限于當(dāng)前中國志愿組織發(fā)展起步晚、規(guī)模小、資金來源不足以及經(jīng)濟(jì)體制和文化氛圍等因素的影響，仍難以承擔(dān)養(yǎng)老供給職責(zé)。因此在家庭功能缺位寄希望于社會養(yǎng)老，社會養(yǎng)老各主體又囿于自身發(fā)展局限性的情況下，多元主體多元失靈，主體間協(xié)同增效成效細(xì)微。當(dāng)前，中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元協(xié)同供給局面尚未形成，亟需探索多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的新模式。

2? 元治理理論概述及應(yīng)用價值

2.1? 元治理理論背景

20世紀(jì)90年代后，由于各國經(jīng)濟(jì)、政治、文化等互動的頻繁性，國際社會呈現(xiàn)復(fù)雜、動態(tài)多樣的發(fā)展樣式，原始的建立在單一主體及治理模式基礎(chǔ)上的管理模式需要加以改進(jìn)，并亟需集合多種主體探索新的治理模式。在此背景下，1997年，英國政治理論家杰索普提出元治理理論。該理論認(rèn)為在治理過程中，受制于立場、地位及利益制約等因素的影響，各主體之間易產(chǎn)生分歧并引發(fā)利益博弈，使原本順利的治理過程產(chǎn)生困境，難以達(dá)到預(yù)先設(shè)想的治理目標(biāo)和目的，需要政府在其中扮演協(xié)調(diào)者角色。若想實(shí)現(xiàn)多元治理過程中的多元主體平衡與協(xié)調(diào)，需要一個機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各方，做好相應(yīng)的安排準(zhǔn)備工作[14]。即在多元主體參與治理過程中，建立一個核心主體發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、規(guī)劃者及核心功能發(fā)揮者的角色，建立“一核多元”的治理模式框架。

2.2? 理論內(nèi)涵及基本理論視角

元治理理論即“治理的治理”，強(qiáng)調(diào)政府在社會、國家治理中的作用，將政府置于治理主體的中心地位，并進(jìn)行相應(yīng)的安排協(xié)調(diào)工作。其進(jìn)步意義在于，該理論實(shí)現(xiàn)了多元主體在治理過程中權(quán)力次序的重新排列組合，在保留原先多元治理模式優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重新組合治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對治理主體的重新規(guī)制，與中國政治歷史國情能夠吻合。其理論基本視角包含以下幾個方面：第一，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與治理，而非單一主體實(shí)施管理，需要多個主體基于自身立場、地位及利益參與公共事務(wù)的治理與服務(wù);第二，強(qiáng)調(diào)政府在治理中的中心地位，即在多元主體參與治理的基礎(chǔ)上，賦予政府制度設(shè)計者、利益協(xié)調(diào)者、戰(zhàn)略規(guī)劃者的角色，使之控制治理流程，領(lǐng)導(dǎo)其他主體，協(xié)調(diào)各方，實(shí)現(xiàn)社會體系的不斷完善與發(fā)展。

2.3? 元治理理論與農(nóng)村養(yǎng)老供給

將元治理理論應(yīng)用于農(nóng)村養(yǎng)老供給，并非是為了理論的周延來裁剪現(xiàn)實(shí)，而是從當(dāng)前的科學(xué)理論出發(fā)，為解決當(dāng)前中國養(yǎng)老困境提供指導(dǎo)和支持。當(dāng)前農(nóng)村多元供給養(yǎng)老服務(wù)模式的建立需要政府、家庭、市場以及志愿組織等主體協(xié)同發(fā)力，并在此過程中進(jìn)行要素嵌入性銜接耦合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體性協(xié)同發(fā)展。但是在中國當(dāng)代時代背景下，盡管社會一再倡導(dǎo)多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，在實(shí)際操作中，由于各個主體限于自身發(fā)展的局限性，多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給容易引發(fā)各主體功能角色錯位，產(chǎn)生主體功能失靈及要素耦合過程中的功能錯位，難以形成多元主體協(xié)同發(fā)力的作用，需要從體制上重新構(gòu)建主體的角色，探尋農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給新模式。

3? 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給的新模式建設(shè)路徑

在元治理理論視閾下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體供給新模式是指建立以政府為主導(dǎo)，家庭、市場、志愿組織等為參與主體，全方位提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給模式。而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)合作供給，必須首要明晰各主體之間的職能定位。

3.1? 合理定位政府職能，明確政府核心主體地位

政府作為公共權(quán)力的擁有者及政策制定者，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)社會合作網(wǎng)絡(luò)中扮演著關(guān)鍵角色，應(yīng)以制度設(shè)計者、運(yùn)行規(guī)范者、養(yǎng)老服務(wù)供給者以及獎懲激勵者等角色發(fā)揮作用。在具體功能上包括：第一，頂層設(shè)計者。完整全面的制度體系是多元供給的首要前提，作為頂層制度設(shè)計者，政府應(yīng)當(dāng)通過法律、政策、法規(guī)等文件的出臺規(guī)范多元主體供給框架，明確多元主體供給養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行的基本原則、目標(biāo)及底線，為合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建明晰具體的操作規(guī)范流程。第二，多元主體供給的規(guī)范監(jiān)督者。政府作為合作網(wǎng)絡(luò)的核心主體，應(yīng)負(fù)有對各種參與主體運(yùn)行發(fā)展的規(guī)范作用，即建立公開透明的監(jiān)督規(guī)范機(jī)制，明確操作流程，制定事前、事中、事后全過程糾偏機(jī)制，對偏離養(yǎng)老公正和效率的行為及時加以修正與改進(jìn)。第三，部分特殊養(yǎng)老服務(wù)的供給者。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)要深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)改革，提出轉(zhuǎn)換政府職能定位，實(shí)現(xiàn)掌舵到劃槳的功能轉(zhuǎn)移。因此，政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中扮演引導(dǎo)者角色，除了對某些特殊群體及特殊地區(qū)進(jìn)行少量服務(wù)外，其他供給性養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)交由市場和志愿組織等其他主體進(jìn)行運(yùn)作。第四，獎懲激勵者。政府作為社會養(yǎng)老供給服務(wù)的中心，應(yīng)當(dāng)在合作網(wǎng)絡(luò)平臺中擔(dān)當(dāng)激勵者角色，即通過貨幣型及非貨幣型激勵機(jī)制鼓勵各方參與主體的積極性，通過建立認(rèn)可、榮譽(yù)、物質(zhì)、宣傳等獎懲機(jī)制激發(fā)合作者的情緒體驗(yàn)，逐步培育其他組織的發(fā)展壯大。

3.2? 培育多元主體力量，構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)及其嵌入性制度環(huán)境

3.2.1? 激勵培育市場發(fā)展，釋放市場活力? 市場作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體之一，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中扮演者重要角色，但限于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求不足，盈利點(diǎn)低，與市場經(jīng)濟(jì)過程中的理性經(jīng)濟(jì)主體的營利性目標(biāo)相悖。因而應(yīng)在元治理理論的指導(dǎo)下，發(fā)揮政府職能，從以下幾點(diǎn)引導(dǎo)市場參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過程。第一，政策優(yōu)化。政府應(yīng)精簡市場主體進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老市場的流程，減少行政冗余程序，為市場主體的進(jìn)入提供便捷與支持，如出臺專門針對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的綜合性、多層次優(yōu)惠政策，包括注冊登記、項目審批、土地、財政、金融、稅收、信貸醫(yī)保定點(diǎn)等方面，細(xì)化實(shí)施準(zhǔn)則。第二，激勵培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場。盈利性不足是阻礙市場主體進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場的主要因素，而政府對農(nóng)村養(yǎng)老市場支持的缺失同樣也是其發(fā)育不健全及資本參與度不足的重要原因。因此，培育和規(guī)范市場，運(yùn)用政策優(yōu)惠鼓勵市場進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在培育期通過政府財政補(bǔ)貼加以資本導(dǎo)入，并創(chuàng)建公平的競爭環(huán)境，是引導(dǎo)市場主體在合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮主體功能的重要路徑。

3.2.2? 多維支持培育志愿組織發(fā)展? 囿于文化及經(jīng)濟(jì)因素的影響，志愿組織在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)遞送過程中面臨資金不足、獨(dú)立性差、制度不健全、管理不規(guī)范以及專業(yè)化和職業(yè)化水平低等困境。社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)處于被動狀態(tài)[15]，亟需政府從政策、資金、文化、制度等層面構(gòu)建農(nóng)村參與社會服務(wù)組織的支持系統(tǒng)。首先，進(jìn)行頂層制度設(shè)計。政府應(yīng)當(dāng)首先制定相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)志愿組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化、合法化、規(guī)范化，在稅收減免、金融支持、稅收優(yōu)惠等方面給予相應(yīng)的政策支持，鼓勵引導(dǎo)志愿組織的發(fā)展。其次，進(jìn)行社會文化道德宣傳，弘揚(yáng)養(yǎng)老、敬老、孝老傳統(tǒng)文化體系，激發(fā)養(yǎng)老文化氛圍，鼓勵內(nèi)生性養(yǎng)老志愿組織的發(fā)展。再次，前期發(fā)揮政府的支持引導(dǎo)功能，培育和支持志愿組織的發(fā)展，采取合同外包、政府購買等舉措為社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供政策支持。

3.2.3? 強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能? 家庭作為養(yǎng)老供給體系中的核心要素，具有其他社會養(yǎng)老主體難以替代的優(yōu)勢。與其他養(yǎng)老方式比較而言，老人在情感上對家庭有著更高的依賴與期待，家庭養(yǎng)老才是老人心之所往、心之所向。因此，針對當(dāng)前家庭養(yǎng)老、孝老、敬老文化氛圍日趨下移，家庭養(yǎng)老角色逐漸異化現(xiàn)象，政府應(yīng)從孝文化宣傳及經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)上重新激發(fā)子女對家庭養(yǎng)老的責(zé)任。在具體措施上，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老文化氛圍，在宣傳手段、方式上對傳統(tǒng)文化的宣傳加以創(chuàng)新，激發(fā)青年一代的家庭意識。在經(jīng)濟(jì)激勵上，盡管空心化時代背景下家庭養(yǎng)老可能面臨著人口流失、子女外出就業(yè)等問題，但是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展政策的逐步推進(jìn)下，必然會造就農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，家庭養(yǎng)老功能重新運(yùn)作、再煥生機(jī)。

3.3? 平衡參與主體利益，規(guī)范社會力量博弈

在社會利益結(jié)構(gòu)多元的情況下，必須在多元主體之間建立有效的利益博弈、制衡和兼容機(jī)制。曾有學(xué)者指出，今天中國的社會問題歸根到底幾乎都是利益問題[16]。多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建，必然會產(chǎn)生多個主體利益博弈問題。因此，當(dāng)前要在元治理理論的指導(dǎo)下，發(fā)揮政府的平衡協(xié)調(diào)作用。而在平衡與協(xié)調(diào)過程中需要注意，政府既不能作為所有社會利益群體的代表者，將所有的沖突與矛盾轉(zhuǎn)移到自身，力圖實(shí)現(xiàn)全員滿意，使自己陷于利益博弈的中心，也不能完全處于中立，產(chǎn)生角色定位缺失問題，而應(yīng)當(dāng)立足于“服務(wù)型”政府的角色定位，建立清晰明確的社會治理機(jī)制，在保證增進(jìn)社會群體利益的同時，策略性地使各方利益主體在治理體系中自發(fā)尋求利益平衡點(diǎn)，形成政府主導(dǎo)下的、合理的社會治理機(jī)制。

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