廣東農(nóng)村基層治理存在的主要問(wèn)題與解決對(duì)策

于 群，嚴(yán)麗敏

(華南師范大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510006)

基層治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。近年來(lái)，浙江、四川等地紛紛開(kāi)展“法治、德治、自治”的基層社會(huì)治理路徑的探索，取得了一定成效。[1]黨的十九大報(bào)告將浙江、四川等地“三治合一”的經(jīng)驗(yàn)上升為指導(dǎo)意見(jiàn)，提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“自治、法治、德治”三治合一的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央“一號(hào)文件”提出，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合。

廣東也是農(nóng)村社會(huì)改革和基層治理的先行者，在不同地區(qū)因地制宜實(shí)行不同治理模式，在農(nóng)村基層社會(huì)治理方面取得了顯著成效：一方面，在珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行“村改居”社區(qū)治理改革、“政經(jīng)分開(kāi)”改革、集體“三資”股份制改革、“三塊地”改革；另一方面，在粵東西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有“自治重心下移”體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村“三資”交易管理體系建設(shè)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新、新農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)等的探索。此外，還有在全省范圍開(kāi)展的黨建促扶貧攻堅(jiān)、第一書(shū)記派駐制度、村兩委班子選舉制度創(chuàng)新、農(nóng)村土地“三項(xiàng)整治”、農(nóng)村基層“六個(gè)專項(xiàng)治理”。廣東農(nóng)村基層治理從“摸著石頭過(guò)河”，到“成熟一個(gè)，推廣一個(gè)”典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降臉?shù)立推廣，既取得了顯著的成效，但也碰到多方面的治理問(wèn)題、難題，因此必須深入調(diào)查研究，分析問(wèn)題所在并尋求科學(xué)的解決路徑。

一、廣東農(nóng)村基層社會(huì)治理的演變過(guò)程

建國(guó)以來(lái)，廣東農(nóng)村基層治理與國(guó)家法治變遷緊密相關(guān)，但在國(guó)家法治大背景下，廣東也結(jié)合農(nóng)村基層治理的實(shí)際需要，在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和基層政權(quán)管理體制兩個(gè)方面進(jìn)行改革探索，經(jīng)歷了多次變化，總體呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、治理方式法治化、治理格局開(kāi)放化的特征。

廣東農(nóng)村基層黨組織建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是人民公社階段(1958—1983年)實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，在廣東省內(nèi)人民公社一級(jí)設(shè)黨委會(huì)或黨總支部委員會(huì)，大隊(duì)設(shè)黨支部，人民公社生產(chǎn)大隊(duì)一切重大事務(wù)由黨組織決定。二是改革開(kāi)放階段(1983—2004年)，廣東根據(jù)國(guó)家實(shí)行黨政分設(shè)、政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的工作部署，在行政村設(shè)置村黨支部，在自然村或村民小組設(shè)置黨小組。三是新農(nóng)村建設(shè)階段(2004年至今)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村空巢社會(huì)的出現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織的群眾基礎(chǔ)在很大程度上受到削弱，廣東省委根據(jù)黨的十七大和十七屆四中全會(huì)的要求，優(yōu)化組織設(shè)置和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，推廣在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)鏈、外出務(wù)工經(jīng)商人員相對(duì)集中點(diǎn)建立黨組織的做法。

廣東農(nóng)村基層政權(quán)管理體制的變遷經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期。一是建國(guó)初期(1949—1958年)農(nóng)村基層治理面臨社會(huì)成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、農(nóng)民政治覺(jué)悟低等特點(diǎn)，我國(guó)通過(guò)改革土地制度并逐步建立“縣—區(qū)—鄉(xiāng)”的三級(jí)農(nóng)村基層政權(quán)組織體系，而后又在農(nóng)村基層撤區(qū)并鄉(xiāng)形成兩級(jí)政權(quán)組織體系。二是人民公社時(shí)期(1958—1983年)形成了“政社合一”的人民公社制度，實(shí)行一體化管理。三是過(guò)渡時(shí)期(1983—1989年)廢除人民公社體制，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。四是農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制時(shí)期(1989—1998年)，將村委會(huì)改為管理區(qū)辦事處，原來(lái)的村民小組改為村委會(huì)。五是村民自治時(shí)期(1998年至今)，廣東省撤區(qū)建村，全省實(shí)行村民自治，并在近年來(lái)因地制宜創(chuàng)新村民自治模式。

二、當(dāng)前廣東農(nóng)村基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題

廣東農(nóng)村基層治理在有既得成效的同時(shí)，也暴露出了多方面的治理問(wèn)題、難題，在很大程度上阻礙農(nóng)村基層治理創(chuàng)新路徑的長(zhǎng)遠(yuǎn)有效發(fā)展。當(dāng)前，廣東農(nóng)村基層社會(huì)治理存在的主要問(wèn)題有：空巢社會(huì)現(xiàn)象仍然明顯、黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出、村“兩委”選舉程序問(wèn)題多、土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題嚴(yán)重和涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪多等。

(一)農(nóng)村空巢社會(huì)現(xiàn)象明顯，留守群體問(wèn)題嚴(yán)重

流動(dòng)性是后鄉(xiāng)土中國(guó)的重要特征之一，由此而來(lái)的一系列問(wèn)題包括農(nóng)村空巢社會(huì)的到來(lái)愈發(fā)突出。[2]城市化的快速發(fā)展逐漸打破了城鄉(xiāng)兩級(jí)格局，帶動(dòng)了人口從農(nóng)村向城市的大量流動(dòng)，城市里更多的機(jī)會(huì)和繁華的生活吸引了大量農(nóng)村人口或是舉家搬遷、或是只身獨(dú)往大城市尋求更高的收入來(lái)提升生活質(zhì)量。當(dāng)前相當(dāng)大部分的農(nóng)村人口雖然常年出城務(wù)工，但每年仍有1—3個(gè)月的時(shí)間是居住在農(nóng)村，并非完全脫離了土地。并且，農(nóng)村三大留守群體——婦女、老人、兒童構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)的主力軍。因此，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)并非是空心化，而是迎來(lái)了空巢社會(huì)。

農(nóng)村人口大量向城市涌入，由此導(dǎo)致的農(nóng)村精英人才和主要?jiǎng)趧?dòng)力的流失削弱了農(nóng)村基層治理的群眾基礎(chǔ)，也給基層黨建和村民自治的開(kāi)展帶來(lái)不便，在一定程度上可以說(shuō)是加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。近年來(lái)，黨和國(guó)家重視農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”、脫貧扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等使得村容村貌煥然一新，增加了農(nóng)村創(chuàng)收的機(jī)會(huì)。調(diào)查顯示村莊環(huán)境的改善只是吸引了一小部分農(nóng)村人口的回流，但農(nóng)村空巢社會(huì)現(xiàn)象仍然明顯，由此而來(lái)的是留守群體問(wèn)題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)南方日?qǐng)?bào)2017年10月16日的報(bào)道，廣東省2016年對(duì)全省三大留守群體共72萬(wàn)余人進(jìn)行了入戶調(diào)查，從其分布、數(shù)量、結(jié)構(gòu)情況來(lái)看，留守婦女撐起一片天的艱難和留守老人固守家園的孤獨(dú)的處境仍然堪憂；尤其是留守兒童的成長(zhǎng)問(wèn)題已經(jīng)從一個(gè)社會(huì)治理問(wèn)題上升為人權(quán)問(wèn)題。農(nóng)村空巢社會(huì)和留守群體問(wèn)題亟需得到解決，否則任由其發(fā)展將給農(nóng)村基層治理，甚至是城市化發(fā)展和國(guó)家治理帶來(lái)很大的禍患。

(二)部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出

近年來(lái)廣東省應(yīng)國(guó)家部署，不斷擴(kuò)大各領(lǐng)域黨組織覆蓋范圍，提高黨員在國(guó)企、各類新社會(huì)組織等兼任主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員的比例，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，在黨建引領(lǐng)、黨建促基層治理、黨建促扶貧攻堅(jiān)等方面有很大成效。但部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍存在黨員流失嚴(yán)重、黨建領(lǐng)導(dǎo)核心作用不強(qiáng)、農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散等問(wèn)題，因而基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位呈現(xiàn)弱化、邊緣化現(xiàn)象，無(wú)法解決深層次的農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，不能承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)村民自治的重任，不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

從調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)前廣東部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下五方面：1.領(lǐng)導(dǎo)班子在換屆選舉中得票率不高。2017年廣東村“兩委”換屆選舉存在個(gè)別市149個(gè)村(社區(qū))黨組織班子得票率低于80%、107名黨組織書(shū)記得票率低于80%等情況。2.黨員在村務(wù)中影響力低。全市村民小組長(zhǎng)、村民代表、股東代表等有影響力群體的黨員比例分別只有24.48%、24.92%、25.6%。3.黨組織建設(shè)不及自治組織。個(gè)別村居存在黨組織職數(shù)少于自治組織，黨組織班子成員收入低于自治組織的現(xiàn)象。4.黨組織班子能力有待提高。有的村(社區(qū))“兩委”班子能力建設(shè)亟需提高，少數(shù)村“兩委”班子成員中尚有初中以下學(xué)歷，少數(shù)新進(jìn)班子人員包括新進(jìn)的非戶籍委員，對(duì)基層黨建、社會(huì)治理和公共服務(wù)等工作還不熟悉。5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不夠重視。個(gè)別鎮(zhèn)街黨(工)委還沒(méi)有完全把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面，導(dǎo)致個(gè)別村(社區(qū))基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不突出。

(三)村“兩委”換屆選舉不規(guī)范

廣東部分地方在村“兩委”換屆選舉中存在選舉程序不規(guī)范、人選結(jié)構(gòu)待優(yōu)化等問(wèn)題。首先，有些地方村“兩委”選舉程序不夠規(guī)范，具體表現(xiàn)為：村(社)選舉委員會(huì)對(duì)待選舉工作的態(tài)度隨意，不按選舉方案開(kāi)展工作或者出現(xiàn)怠工、不作為等問(wèn)題；委托投票行為亂象叢生；違規(guī)設(shè)置多個(gè)流動(dòng)投票箱；以征地拆遷、財(cái)務(wù)公開(kāi)等歷史遺留問(wèn)題為理由阻礙選舉工作，甚至罷選，等等。其次，基層組織人選結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，表現(xiàn)為村委會(huì)人員老齡化、婦女參與度低、年青精英少等問(wèn)題。當(dāng)前，個(gè)別地市村委會(huì)中60歲以上的占10%；婦女代表占比低于30%；年青英才偏少。

(四)土地糾紛問(wèn)題嚴(yán)重

土地糾紛問(wèn)題是廣東省農(nóng)村基層治理的重大問(wèn)題之一，主要表現(xiàn)為農(nóng)村承包地確權(quán)糾紛、農(nóng)村宅基地情況復(fù)雜，以及當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的征地拆遷矛盾三個(gè)方面。其中，這三方面的問(wèn)題在珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的具體表現(xiàn)又不一樣，情況比較復(fù)雜。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛

一方面，在佛山、江門(mén)、珠海等珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村承包地權(quán)屬糾紛是歷史遺留已久的問(wèn)題，土地界限劃分不清楚或者難以收回，未得到有效解決。農(nóng)村土地一輪承包根據(jù)人口和土地資源比例情況普遍劃為“口糧田”和“經(jīng)濟(jì)田”，在20世紀(jì)90年代后又因村土地連片長(zhǎng)年承包給農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社而仍未解決確權(quán)問(wèn)題，由此導(dǎo)致2014年在全省推進(jìn)的“三輪承包地確權(quán)”也難以開(kāi)展。另一方面，粵東西北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村民常因土地細(xì)碎化問(wèn)題存在兩難的尷尬境地。由于農(nóng)村土地細(xì)碎邊界劃分困難和村民長(zhǎng)年外出務(wù)工使得土地撂荒等原因，農(nóng)村土地確權(quán)難上加難，因此多以“確份額”方式確定權(quán)屬，然而銀行或農(nóng)村信用社卻以“權(quán)屬不清”為由拒絕村民辦理土地承包權(quán)抵押貸款，由此引發(fā)眾多法律糾紛。

2.農(nóng)村宅基地糾紛情況復(fù)雜

農(nóng)村宅基地在珠三角地區(qū)主要包括城中村和村改居地區(qū)的租住用地，資源短缺；在粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則由于農(nóng)戶人口增多而導(dǎo)致的私建民房亂象多。總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前廣東農(nóng)村宅基地糾紛的問(wèn)題主要有兩方面：一是有效監(jiān)管不到位，對(duì)私建民房打擊難度大，糾紛多數(shù)懸而未決；二是部分村落宅基地劃分不明確，從而容易產(chǎn)生宅基地權(quán)屬紛爭(zhēng)。

3.農(nóng)村土地征地拆遷引發(fā)惡劣事件

農(nóng)村土地征地拆遷是城市化發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行城市規(guī)劃和調(diào)整的重要方式，但時(shí)常會(huì)出現(xiàn)村民因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、政策不透明等而上訪，甚至因不滿“強(qiáng)制”征地拆遷而發(fā)生暴力型群體性事件，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(五)監(jiān)管失靈，涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪問(wèn)題多

當(dāng)前我省農(nóng)村地區(qū)中村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”的為多，在一定程度上有利于村務(wù)開(kāi)展，但也容易滋生廉政問(wèn)題。特別是在社會(huì)保障、征地拆遷、扶貧救災(zāi)、支農(nóng)惠農(nóng)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地和礦產(chǎn)資源管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、集體“三資”管理使用等方面，如果村務(wù)信息不能及時(shí)、完全公開(kāi)，則容易誘發(fā)涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，2017年我省農(nóng)村基層涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪問(wèn)題嚴(yán)重，其中粵西地區(qū)湛江的涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪最為突出，涉農(nóng)領(lǐng)域問(wèn)題案件高達(dá)625件，涉案人員涉及366人，與緊鄰其后的佛山地區(qū)的數(shù)據(jù)相差懸殊，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體利益和村民合法權(quán)益，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。由此，建立、健全村務(wù)信息公開(kāi)制度和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)監(jiān)管尤為重要。

三、基層治理存在問(wèn)題的原因分析

廣東農(nóng)村基層治理存在的問(wèn)題有多方面的原因，既包括歷史遺留已久的因素，也包括政策、制度等現(xiàn)實(shí)原因；既有大環(huán)境客觀原因，又有治理主體自身原因。綜合起來(lái)，筆者將從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三方面來(lái)分析廣東農(nóng)村基層治理存在問(wèn)題的原因。

(一)宏觀層面

法治建設(shè)不健全、滯后是農(nóng)村基層治理問(wèn)題的宏觀原因，具體包括法治秩序構(gòu)建與農(nóng)村傳統(tǒng)禮治秩序[3]的沖突，黨和國(guó)家、地方政府在農(nóng)村基層治理方面制定的相關(guān)法律法規(guī)不完善，以及農(nóng)村基層治理的頂層設(shè)計(jì)缺位等。

首先，法治秩序構(gòu)建與農(nóng)村傳統(tǒng)禮治秩序的沖突是基層治理問(wèn)題突出的重要原因之一。一方面，國(guó)家堅(jiān)持依法治國(guó)理念，大力推行“法治下鄉(xiāng)”和建設(shè)法治社會(huì)，打破了以往鄉(xiāng)土中國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng)禮治秩序；另一方面，法律力量雖然已經(jīng)滲透到了農(nóng)村基層，但在廣東地區(qū)尤其是粵東西北等偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村家族勢(shì)力、禮俗習(xí)慣、家長(zhǎng)制作風(fēng)等傳統(tǒng)因素仍然是影響村務(wù)開(kāi)展的重要因素，法治秩序在農(nóng)村基層的構(gòu)建受阻而難以建立。由此形成了鄉(xiāng)村社會(huì)禮治“破而不廢”、法禮混合的過(guò)渡狀態(tài)，是農(nóng)村基層治理中眾多糾紛產(chǎn)生又懸而未決的原因。其次，農(nóng)村基層治理相關(guān)法律法規(guī)不完善。[4]當(dāng)前，針對(duì)部分村干部違法違紀(jì)行為涉及金額較少、情節(jié)較輕而又未達(dá)到法定貪污受賄犯罪以及粵東西北發(fā)達(dá)地區(qū)“三留守”群體權(quán)益保障的問(wèn)題，亟需出臺(tái)相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村基層治理法律法規(guī)來(lái)專門(mén)懲治村干部違法違紀(jì)和保障村民、留守群體的權(quán)益。最后，我省在農(nóng)村基層治理的頂層設(shè)計(jì)缺失或短視化，沒(méi)有綜合考量國(guó)家政策變化、人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素對(duì)農(nóng)村基層治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，也沒(méi)有充分發(fā)揮村莊治理激勵(lì)機(jī)制的作用，引發(fā)農(nóng)村基層治理中人才流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等問(wèn)題。因此，有必要將農(nóng)村基層治理問(wèn)題納入法治層面來(lái)考慮解決。

(二)中觀層面

廣東農(nóng)村基層治理突出問(wèn)題所反映出的中觀層面的原因包括農(nóng)村基層組織體系“錯(cuò)位”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭作用“失效”。一方面，當(dāng)前廣東省農(nóng)村基層治理的基本組織體系是“縣管鎮(zhèn)、鎮(zhèn)管行政村、行政村管村民小組”的三級(jí)管理格局，行政村名義上承擔(dān)著上傳下達(dá)的角色，但現(xiàn)實(shí)是大部分“三無(wú)”(無(wú)資金、無(wú)資產(chǎn)、無(wú)資源)行政村忙于完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)，根本無(wú)暇顧及下轄自然村，更別說(shuō)履行好村民自治的職責(zé)。而自然村(村民小組)雖然直接面對(duì)村民，代表群眾利益，但上級(jí)政府部門(mén)在扶貧、維穩(wěn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村治理等方面的資金、項(xiàng)目責(zé)任等都下放至行政村一級(jí)，自然村礙于沒(méi)有名正言順的職責(zé)權(quán)力往往很難順利開(kāi)展工作、表達(dá)訴求。從而，農(nóng)村基層組織體系的這種“錯(cuò)位”狀況使得目前農(nóng)村干群關(guān)系緊張、社會(huì)矛盾糾紛多、村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期薄弱等。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭作用“失效”是關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是管理失責(zé)，對(duì)行政村工作的管理、監(jiān)督和考核不到位；二是經(jīng)濟(jì)“失血”，粵東西北地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱、“失血”多，無(wú)法向村級(jí)“造血”、“輸血”，也無(wú)法保障村級(jí)組織的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和辦公設(shè)施，甚者有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上級(jí)政府提供的資源截留或據(jù)為己有，不僅沒(méi)有給農(nóng)村發(fā)展調(diào)配資源，還將其在計(jì)生工作、土地糾紛方面的責(zé)任推給農(nóng)村；三是選人“失策”，在選強(qiáng)配優(yōu)農(nóng)村基層組織班子這件事上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委缺乏足夠的重視，“求穩(wěn)怕亂”、“求短怕難”和缺少長(zhǎng)期規(guī)劃使得基層黨委人員老齡化、人選結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決。

(三)微觀層面

在微觀層面，廣東農(nóng)村基層社會(huì)治理的突出問(wèn)題特別是基層組織建設(shè)薄弱和職務(wù)犯罪頻發(fā)，內(nèi)在的原因：一是基層組織運(yùn)作、監(jiān)督機(jī)制不健全，二是部分黨員、干部自身思想素質(zhì)低，法治觀念淡薄。[5]

基層組織運(yùn)行、監(jiān)督機(jī)制不健全不完善，具體的表現(xiàn)有三點(diǎn)。第一，村“兩委”權(quán)責(zé)分工模糊。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前廣東地區(qū)部分農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和決策能力明顯弱于自治組織，黨支部人員數(shù)量少于自治組織。第二，運(yùn)行機(jī)制不健全。首先，村級(jí)黨組織和自治組織的運(yùn)作機(jī)制缺乏規(guī)范性，民主評(píng)議黨員、黨會(huì)、村民代表會(huì)議等的召開(kāi)缺乏常態(tài)化，部分地區(qū)針對(duì)村“兩委”干部的上班制缺位或形式化，組織運(yùn)行具有很大的隨意性；其次，廣東部分鄉(xiāng)村缺乏多元共治和民主協(xié)商機(jī)制，沒(méi)有形成“村黨組織提事—村民代表議事—村民代表大會(huì)決事—村民自治組織執(zhí)事—村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)執(zhí)事”的協(xié)同治理機(jī)制，是造成鄉(xiāng)村治理失序、缺位的重要因素。第三，監(jiān)管失靈。農(nóng)村黨群、干群關(guān)系緊張，腐敗問(wèn)題頻出，村務(wù)公開(kāi)不規(guī)范，事關(guān)全村利益的重要決策“一言堂”等現(xiàn)象與農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位、監(jiān)管失靈有緊密關(guān)系。

部分黨員、干部存在價(jià)值觀念腐化落后、法律意識(shí)淡薄等問(wèn)題。一方面，部分村干部、小部分黨員和村民價(jià)值觀腐化，經(jīng)受不住金錢(qián)利益誘惑，出現(xiàn)村干部權(quán)力腐敗、黨員拜金、村民因蠅頭小利鬧訪等事件。另一方面，部分黨員干部和村民思想觀念落后、法治觀念淡薄，主要表現(xiàn)為：部分黨員干部堅(jiān)決維護(hù)“老一套”的作風(fēng)，不能適應(yīng)和接受新的治理手段、方式和政策，如個(gè)別老干部將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)看作“監(jiān)控”、“故意打擊”；部分村民“信訪不信法”；粵東西北山區(qū)和沿海農(nóng)村地區(qū)部分村干部法律意識(shí)淡薄，村務(wù)管理中“一言堂”、“家長(zhǎng)做風(fēng)”、任人唯親、中飽私囊等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

四、探索廣東農(nóng)村實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的“三治合一”治理體系的對(duì)策建議

(一)分類治理，因地制宜探索農(nóng)村治理有效路徑

廣東農(nóng)村在珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)的布局、發(fā)展?fàn)顩r很不同，因此有必要進(jìn)行分類治理，因地施策推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓有條件的地區(qū)先行試點(diǎn)，重點(diǎn)優(yōu)化超級(jí)村莊治理，大力改造歷史文化村，吸引鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

(二)優(yōu)化村“兩委”權(quán)責(zé)分工，推動(dòng)多元共治

既要加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鼓勵(lì)珠三角商會(huì)建立“流動(dòng)黨支部”，引導(dǎo)和聚集典型村(超級(jí)村莊、空巢村、城中村等)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；開(kāi)展農(nóng)村基層黨組織思想情況摸查和糾風(fēng)行動(dòng)，加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)；重視培養(yǎng)后備黨員干部，借鑒浙江樂(lè)清村干部治理“紅十條”戒律，懲治隊(duì)伍微腐敗，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；借鑒順德區(qū)黃龍村、南雄市珠璣鎮(zhèn)建設(shè)鄉(xiāng)村振興農(nóng)民講習(xí)所的經(jīng)驗(yàn)，在鎮(zhèn)、村一級(jí)探索設(shè)立“黨建引領(lǐng)、三生(生活、生產(chǎn)、生態(tài))結(jié)合”機(jī)制的鄉(xiāng)村振興農(nóng)民講習(xí)所，加強(qiáng)工作陣地建設(shè)。又要搞好黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制，擇優(yōu)選配村民自治組織成員，強(qiáng)化自治組織建設(shè)；借鑒浙江桐鄉(xiāng)建設(shè)“鄉(xiāng)賢參事會(huì)、百姓參政團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)”的“一會(huì)三團(tuán)”創(chuàng)新做法，探索和推廣社會(huì)協(xié)同、公眾參與、外來(lái)人口共建共管的多元共治機(jī)制。

(三)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村法治和德治建設(shè)體系

一方面，要盡快完善農(nóng)村基層治理法律法規(guī)體系和司法救助體系，研究制定《廣東農(nóng)村微腐敗等違法違紀(jì)問(wèn)題懲罰辦法》和《廣東農(nóng)民權(quán)益保障條例》，實(shí)施廣東農(nóng)村“1+1”法律援助行動(dòng)等；用法治手段解決農(nóng)村長(zhǎng)期未決的棘手問(wèn)題，借鑒浙江高橋鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新土地糾紛調(diào)處機(jī)制。另一方面，通過(guò)挖掘具有嶺南特色的鄉(xiāng)村道德規(guī)范、建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村村德家德激勵(lì)約束機(jī)制和開(kāi)展鄉(xiāng)村道德模范人物評(píng)選活動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村德治體系建設(shè)。以此建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的以自治為根本、以法治為保障、以德治為基礎(chǔ)的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系。

(四)建立健全農(nóng)村發(fā)展保障體系

一是借鑒城市民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦模式和民辦學(xué)校辦學(xué)管理模式，盤(pán)活鄉(xiāng)村資源建立健全農(nóng)村養(yǎng)老、教育長(zhǎng)效辦學(xué)機(jī)制。二是通過(guò)探索運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)等手段進(jìn)行治理，健全農(nóng)村基層社會(huì)治安防控體系，以及開(kāi)展農(nóng)村基層非法組織和非法活動(dòng)問(wèn)題專項(xiàng)整治行動(dòng)等，建立健全智能化、專項(xiàng)化的平安保障體系。三是建立健全農(nóng)村基層財(cái)政投入保障機(jī)制，持續(xù)穩(wěn)定增加基層黨建經(jīng)費(fèi)，探索設(shè)立如鄉(xiāng)村“三治合一”試點(diǎn)專項(xiàng)、農(nóng)村法治公益基金專項(xiàng)、鄉(xiāng)村道德模范體建設(shè)專項(xiàng)等關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展的專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)費(fèi)。