公共服務(wù)多元化參與研究綜述

段 萱，汪 姁

(1.安慶師范大學(xué) 人文與社會(huì)學(xué)院，安徽 安慶 246133；2.時(shí)代出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰静┦亢笳?，安?合肥 230071；3.安慶市宜秀區(qū)政府，安徽 安慶 246052)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，學(xué)者們圍繞提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共行政效率、降低公共供給成本和公共服務(wù)損耗、選擇公共服務(wù)新路徑新模式等重大問(wèn)題展開(kāi)了大量研究。陳振明對(duì)公共服務(wù)的定義是：具有公共屬性和公共價(jià)值的各種物質(zhì)或非物質(zhì)形態(tài)的社會(huì)服務(wù)及相關(guān)物品，其必要支持條件為公共政策、服務(wù)機(jī)制、管理方式等一系列體制機(jī)制，管理方式為國(guó)家(政府)威權(quán)管理與所有權(quán)控制，服務(wù)目的為滿(mǎn)足最廣大社會(huì)成員的公共實(shí)際需求和服務(wù)活動(dòng)。[1]公共服務(wù)參與就是提供具有公共屬性和公共價(jià)值的各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的社會(huì)服務(wù)及相關(guān)物品過(guò)程中的公共行為和公共活動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，公共領(lǐng)域建設(shè)和服務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張，服務(wù)方式已不再完全由國(guó)家以直供直管方式進(jìn)行，而更多轉(zhuǎn)為公共采購(gòu)、指定或社會(huì)化招標(biāo)。公共服務(wù)多元化成為新世紀(jì)公共服務(wù)供給的大趨勢(shì)，學(xué)者們圍繞公共服務(wù)供給相關(guān)理論、概念與內(nèi)涵界定、公共服務(wù)多元參與的依據(jù)與過(guò)程等主題展開(kāi)研究。通過(guò)文獻(xiàn)綜述方式對(duì)國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)多元化參與進(jìn)行研究，有積極的理論歸集效果。為確保研究綜述范疇的科學(xué)性和權(quán)威性，摘選典型文獻(xiàn)和核心文獻(xiàn)的依據(jù)與來(lái)源是SSCISCI全文檢索數(shù)據(jù)庫(kù)和CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)。

一、公共服務(wù)多元化參與的理論研究

理論研究主要涵蓋公共服務(wù)參與理論、參與機(jī)理、規(guī)劃、組織化參與機(jī)制與制度建設(shè)等方向。歐美學(xué)界首先開(kāi)始公共服務(wù)多元化的基礎(chǔ)理論研究，主流方向集中在兩個(gè)方面：一是公共物品理論范疇下的政府職責(zé)理論與實(shí)踐，二是公共服務(wù)外包理論與實(shí)踐。E.S.Savas通過(guò)對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的基本特征、服務(wù)供給及相關(guān)機(jī)制的辨析，提出如果不涉及產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)，公共服務(wù)可以由公共部門(mén)和政府提供。這意味著公共服務(wù)也能夠在非政府規(guī)范和公共制度安排下進(jìn)行。[2]Fred E. Foldvary運(yùn)用外部性和市場(chǎng)理論，論述了營(yíng)利組織提供公共服務(wù)的可能性與理論基礎(chǔ)，認(rèn)為契約及其制度能解決公共服務(wù)的基礎(chǔ)性及外部性問(wèn)題。[3]還有研究從公共服務(wù)多元參與的動(dòng)因與可行性角度出發(fā)，如公共行政學(xué)家Woodrow Wilson解釋了交易費(fèi)用理論如何作用于公共服務(wù)承包，這其中的關(guān)鍵在于通過(guò)比較交易成本、組織成本，政府及公共部門(mén)可以相對(duì)準(zhǔn)確地決定公共服務(wù)是由自己生產(chǎn)提供還是選擇實(shí)施公共服務(wù)合同外包[4]。

二、公共服務(wù)多元化參與的路徑選擇

在公共服務(wù)多元化參與路徑選擇的研究方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)界各有偏重。歐美學(xué)界研究聚焦點(diǎn)在公共服務(wù)合同外包方式的選擇方面，不過(guò)近幾年對(duì)合同外包路徑的質(zhì)疑與反對(duì)開(kāi)始增多。2009年以前的文獻(xiàn)檢索顯示，西方較大一部分學(xué)者及實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為公共服務(wù)合同外包(Contracting Out，或稱(chēng)社會(huì)組織承包合同)是公共服務(wù)多元化參與的最佳選擇，因?yàn)樵诰唧w操作上公共服務(wù)不再由政府提供或壟斷，而由非政府公共群團(tuán)或組織通過(guò)合同承包方式參與供給。為論證這一路徑選擇的正確性與可行性，公共選擇理論學(xué)者Landau、Niskanen、E.S.Savas等提出公共服務(wù)合同外包只是經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包而非所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)驳乃袡?quán)及產(chǎn)權(quán)仍歸政府和國(guó)家所有。他們還認(rèn)為這對(duì)破除政府及傳統(tǒng)公共部門(mén)在公共服務(wù)供給上的壟斷、提升服務(wù)效率以及激勵(lì)服務(wù)參與等方面有明顯好處；潛在好處則是非政府部門(mén)的大量參與能刺激規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效規(guī)避高昂的行政成本。E.S.Savas認(rèn)為在合同外包方式實(shí)施過(guò)程中要特別注意合同外包對(duì)象的選擇，公共服務(wù)合同外包的對(duì)象只能是私營(yíng)部門(mén)或非營(yíng)利部門(mén)或兩者合作成立的部門(mén)。[5]O’Leary與Stoker則提出將政府或傳統(tǒng)公共部門(mén)的非核心職能相關(guān)公共服務(wù)推向市場(chǎng)，通過(guò)合同外包方式提升公共行政效率，有利于行政管理者更高效地關(guān)注公共利益屬權(quán)管理和權(quán)益監(jiān)督，提高公共事務(wù)、公共服務(wù)的完成效率和實(shí)現(xiàn)質(zhì)量，還能帶來(lái)行政組織彈性的增加與組織績(jī)效的提升。

歐美學(xué)界主要通過(guò)實(shí)證研究或?qū)嵗芯康姆绞綄?duì)合同外包的影響因素進(jìn)行探討。Hirsch & Lavery分別對(duì)公共服務(wù)合同外包進(jìn)行了實(shí)證研究，研究結(jié)果表明，公共服務(wù)合同外包帶來(lái)的收益只與先前政府或傳統(tǒng)公共部門(mén)供給、提供服務(wù)的水平持平。他們據(jù)此對(duì)合同外包產(chǎn)生效率與成本節(jié)省的效果提出異議。DeLeon、Denhardt基于“善治關(guān)乎民主實(shí)現(xiàn)，善治關(guān)乎人民利益保障”的原則，探討公共服務(wù)多元化參與過(guò)程中的公民權(quán)益及公民利益保障問(wèn)題。O’Toole、Wise提出合同外包及承包模式會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的復(fù)雜性增加，造成多方參與的合作困境。Milward則通過(guò)國(guó)家(政府)職能與責(zé)任的實(shí)證研究，提出大量推廣公共服務(wù)合同外包可能會(huì)形成國(guó)家“空心化”等現(xiàn)象。

針對(duì)公共服務(wù)合同外包方式的利弊，歐美學(xué)界主要基于公共服務(wù)合同承包的實(shí)踐積累和實(shí)證研究來(lái)揭示，據(jù)此形成了合同外包研究上的主流話(huà)語(yǔ)權(quán)。Brudney等提出將公共服務(wù)合同外包作為一種公共治理工具或公共治理選擇，這樣既可以繞開(kāi)爭(zhēng)議，也能獲得更多的社會(huì)支持與民眾認(rèn)同。在此基礎(chǔ)上，Cooper提出公共服務(wù)合同外包并不是公共服務(wù)參與中各類(lèi)問(wèn)題出現(xiàn)的根源，而只是公共服務(wù)參與過(guò)程中的一種條件性影響因素，因?yàn)楣卜?wù)質(zhì)量只與合同承包規(guī)范、合同質(zhì)量管理直接相關(guān)。[6]反觀國(guó)內(nèi)學(xué)界，因?yàn)槿狈?duì)公共服務(wù)多元化參與路徑選擇的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，沒(méi)有明確的觀點(diǎn)和典型結(jié)論。

三、公共服務(wù)多元化參與的范疇或關(guān)系界定

對(duì)于公共服務(wù)多元化參與的范疇及關(guān)系，國(guó)內(nèi)外學(xué)界的研究結(jié)論較為一致，均認(rèn)為政府(公共部門(mén))和社會(huì)組織形成伙伴合作關(guān)系是公共服務(wù)多元化、政府職能轉(zhuǎn)承的前提條件與基礎(chǔ)。Gidron、Lester M. Salamon等學(xué)者提出了“政府—社會(huì)組織關(guān)系類(lèi)型學(xué)理論”，并總結(jié)了政府和社會(huì)組織直接關(guān)系的四種模式。[7]Jennifer M. Coston基于制度多元化，論證了政府在公共服務(wù)參與過(guò)程中由抵制到接受的關(guān)系模式。[8]Najam討論了政府及社會(huì)組織的公共服務(wù)目標(biāo)和選擇偏好，從兩者的參與策略角度提出了合作、沖突、互補(bǔ)以及吸收四種關(guān)系模式。[9]

國(guó)內(nèi)學(xué)界集中討論了公共服務(wù)多元化參與過(guò)程中參與各方的關(guān)系界定和關(guān)系發(fā)展問(wèn)題。黨秀云提出合同外包、公共服務(wù)供給的憑單制以及政府補(bǔ)貼等運(yùn)作形式可以有效地促進(jìn)政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系產(chǎn)生，合同外包制是中國(guó)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)合作上建立伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。[10]鄭蘇晉認(rèn)為公共服務(wù)參與應(yīng)該通過(guò)合同外包方式，交由市場(chǎng)及非政府組織機(jī)構(gòu)完成，這樣有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率化和公共服務(wù)參與運(yùn)行模式革新。[11]張汝立等通過(guò)對(duì)西方國(guó)家公共服務(wù)外包及其發(fā)展過(guò)程的介紹，提出中國(guó)公共服務(wù)多元化參與中合同外包模式選擇的思考和合同外包改良方案，并預(yù)測(cè)在公共服務(wù)合同外包平臺(tái)上社會(huì)組織將成為最主要的新勢(shì)力之一。[12]

四、公共服務(wù)多元化參與的模式

在參與模式研究主題方面，歐美學(xué)界主要關(guān)注的是公共收益、公共服務(wù)所有權(quán)及公共產(chǎn)權(quán)，而且在參與模式研究的結(jié)論中只是提供了市場(chǎng)化合同外包和行政化國(guó)家供給兩種模式。

在參與模式研究方面，國(guó)內(nèi)學(xué)界更關(guān)注基于社會(huì)身份背景或參與者社會(huì)身份定位的合作安排，側(cè)重辨析參與模式中的主導(dǎo)者和主導(dǎo)方式，主要討論的問(wèn)題有公共服務(wù)參與關(guān)系、參與體身份背景、程序合法化及公權(quán)力所屬等。王浦劬提出了公共服務(wù)參與及社會(huì)組織提供公共服務(wù)的四種模式，即獨(dú)立關(guān)系—競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系—非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴(lài)關(guān)系—非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴(lài)關(guān)系—競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)。[13]蔡禮強(qiáng)總結(jié)歸納出公共服務(wù)參與的五種模式，即政府直供公辦公營(yíng)、政府間接公辦民營(yíng)模式、政府間接合同購(gòu)買(mǎi)、政府間接民辦公助、社會(huì)自發(fā)民辦民營(yíng)。[14]

五、公共服務(wù)供給多元化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)面影響

多元化參與的潛在風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)面影響是公共服務(wù)多元化參與研究的熱點(diǎn)。歐美學(xué)界在合同外包研究中提出了多元化參與可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面影響，并著重指出了績(jī)效保障問(wèn)題和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)存在的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)研究起步較晚，但也有廣泛討論。王名基于問(wèn)題意識(shí)和實(shí)際情況分析了中國(guó)公共服務(wù)供給模式及其運(yùn)作的問(wèn)題與困境，提出要實(shí)現(xiàn)合同外包關(guān)系正?；⒐卜?wù)參與規(guī)范化和雙向約束機(jī)制順利運(yùn)作，需要依靠政府與公共服務(wù)參與者協(xié)同合作才能做到。[15]周俊重點(diǎn)分析了公共服務(wù)多元化參與的效率，指出多元化參與過(guò)程中存在壟斷及機(jī)會(huì)主義等風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)且能夠制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范框架。[16]

我國(guó)香港、澳門(mén)等地區(qū)在公共服務(wù)多元化參與實(shí)踐方面有一定基礎(chǔ)，公共服務(wù)多元化參與的績(jī)效考察與評(píng)估技術(shù)是這些地區(qū)的學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)。對(duì)于公共服務(wù)多元化參與的績(jī)效評(píng)估及其技術(shù)這一主題，國(guó)內(nèi)學(xué)界只從實(shí)務(wù)或管理實(shí)務(wù)角度進(jìn)行研究，未將其作為分支研究展開(kāi)。內(nèi)地只有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，從宏觀角度作相關(guān)實(shí)務(wù)報(bào)告和實(shí)踐結(jié)論歸集，每年發(fā)布相關(guān)公共服務(wù)參與和社會(huì)組織建設(shè)報(bào)告。之所以出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分析和影響研究中績(jī)效研究歸類(lèi)實(shí)務(wù)，首先是因?yàn)楣卜?wù)多元化參與實(shí)務(wù)在中國(guó)內(nèi)地剛剛起步，績(jī)效研究效果不明顯；其次是因?yàn)槎嘣瘏⑴c的風(fēng)險(xiǎn)研究主要從國(guó)情出發(fā)，研究以定性為主。

六、研究述評(píng)與未來(lái)展望

公共服務(wù)多元化前沿研究主要集中在西方學(xué)界，主流研究方向有社會(huì)結(jié)構(gòu)與關(guān)系分析、經(jīng)濟(jì)屬性和政府管理分析。同時(shí)，公民社會(huì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變、社團(tuán)公共事務(wù)參與、公共服務(wù)多元參與動(dòng)力及動(dòng)力機(jī)制等問(wèn)題也受到廣泛重視。從世界范圍看，公共服務(wù)參與研究的重點(diǎn)領(lǐng)域主要包括：公民社會(huì)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)多元化參與的促進(jìn)，公共空間拓展及增長(zhǎng)對(duì)公共服務(wù)多元化參與的支持，政治和民主發(fā)展多元化對(duì)公共服務(wù)多元化參與的影響，社會(huì)資本的培育對(duì)公共服務(wù)多元化參與的推動(dòng)作用。國(guó)內(nèi)學(xué)界的公共服務(wù)多元化參與研究絕大多數(shù)仍圍繞國(guó)家中心主義與意識(shí)形態(tài)體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌等主題展開(kāi)，學(xué)理基礎(chǔ)基本源自西方理論，存在理論與本土化適用銜接不暢的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)合同外包研究主要關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)合同外包的市場(chǎng)化運(yùn)作，近幾年開(kāi)始關(guān)注社會(huì)組織參與公共服務(wù)的理論、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給機(jī)制、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的制度建設(shè)等方面。

在實(shí)踐研究方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)界既有共性也有差異，雙方的差異主要源自研究視角、研究目標(biāo)、研究需求的不同。公共社會(huì)和公共服務(wù)概念均來(lái)自現(xiàn)代西方社會(huì)和學(xué)界，現(xiàn)代西方國(guó)家對(duì)其定義皆從自身情況出發(fā)。國(guó)內(nèi)學(xué)界研究公共服務(wù)多元化參與的第一視角和基礎(chǔ)是國(guó)家中心主義，即公共服務(wù)多元化參與過(guò)程中如何處理好政府與參與者的關(guān)系。在研究方式和方法上，國(guó)內(nèi)學(xué)界較推崇情境研究。本次綜述檢索的國(guó)內(nèi)研究成果多數(shù)通過(guò)以下規(guī)范進(jìn)行：選定特點(diǎn)實(shí)踐案例或經(jīng)驗(yàn)案例，基于特定理論框架提出研究假設(shè)，帶入案例進(jìn)行假設(shè)討論，運(yùn)用相關(guān)情境研究方法推導(dǎo)案例現(xiàn)象或?qū)嵺`可能，得出結(jié)論。也有從意識(shí)形態(tài)和社會(huì)系統(tǒng)角度展開(kāi)的研究，這些成果將社會(huì)組織參與公共服務(wù)置于中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)，從宏觀上縱向探討國(guó)家(政府)、市場(chǎng)和參與組織間的關(guān)系，以及參與組織公共影響力的演變和發(fā)展軌跡等。

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃是公共服務(wù)多元化發(fā)展的前提，這意味著國(guó)家(政府)是我國(guó)公共服務(wù)多元化參與研究的最大背景板和最重要影響因素。展望該領(lǐng)域研究趨勢(shì)，公共服務(wù)多元化的中國(guó)化與本土化適用研究將長(zhǎng)期作為研究熱點(diǎn)存在。公共服務(wù)多元化參與的可行性、公共服務(wù)參與的路徑、公共服務(wù)的參與模式是中國(guó)公共服務(wù)多元化參與的本土化研究的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。公共服務(wù)多元化參與研究中的治理機(jī)制及其風(fēng)險(xiǎn)研究需要突出中國(guó)適用原則，研究面向中國(guó)的做法。只有加強(qiáng)公共服務(wù)多元化參與的中國(guó)化研究，才能更好地服務(wù)于新時(shí)代公共服務(wù)多元化參與的實(shí)踐和實(shí)務(wù)發(fā)展。