銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會制度探析

汪 早

(中國信達資產(chǎn)管理股份有限公司 重慶市分公司， 重慶 401121)

企業(yè)舉債發(fā)展須承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)成本。在經(jīng)濟下行期間，若舉債規(guī)模超過自身承受能力，一旦生產(chǎn)經(jīng)營活動成果不及預(yù)期，債務(wù)問題則往往會給企業(yè)正常經(jīng)營帶來沉重的負擔(dān)。向銀行業(yè)金融機構(gòu)借款是規(guī)模以上企業(yè)舉債的主要來源，盡管來自銀行業(yè)金融機構(gòu)的借款比民間融資的成本更低，但也附加了更多條件，逾期信息被錄入人民銀行征信系統(tǒng)的制度安排便是其中之一。當企業(yè)逾期清償金融機構(gòu)借款時，金融機構(gòu)會將借款人的逾期信息錄入人民銀行征信系統(tǒng)，這會進一步造成企業(yè)后續(xù)融資困難。雖然破產(chǎn)法引入的重整制度給了企業(yè)涅槃重生的可能性，但在實踐中，企業(yè)一旦進入破產(chǎn)程序，即便重整，也面臨著繁復(fù)而漫長的司法程序。企業(yè)經(jīng)歷重整程序時面臨長時間的經(jīng)營停滯，重整后會變更實際控制人并改變原有主要經(jīng)營活動，部分企業(yè)最終會進入清算程序。規(guī)模以上企業(yè)是地方經(jīng)濟發(fā)展的支柱，是社會工作崗位的主要來源，這類企業(yè)的關(guān)停往往導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)，影響地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。近年來，因為金融機構(gòu)將借款人的逾期信息錄入人民銀行征信系統(tǒng)造成企業(yè)后續(xù)融資困難，或通過申請查封、凍結(jié)企業(yè)資產(chǎn)的方式保全債權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營停滯、喪失造血能力，最終導(dǎo)致重整、清算的案件時有發(fā)生。如何避免企業(yè)在出現(xiàn)短期流動性困難時因金融機構(gòu)“搶收貸”“聞風(fēng)逃”行為而迅速惡化，防止企業(yè)進入《企業(yè)破產(chǎn)法》框架下法院主導(dǎo)的重整程序，是擺在政府及監(jiān)管部門面前的一道難題。銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會制度正是目前環(huán)境下破產(chǎn)預(yù)防制度的一種嘗試，值得探討。

一、銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會之緣起

為了最大限度保護企業(yè)、債權(quán)銀行及相關(guān)方的利益，維護社會安定，銀監(jiān)會在2016年初召開的全國銀行業(yè)監(jiān)管工作會議上提出，要全面推行銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會(以下簡稱“金融機構(gòu)債委會”或“債委會”①)制度[1]。同年7月，銀監(jiān)會以辦公廳便函的方式下發(fā)《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》(以下簡稱“2016《通知》”)[2]。自此，作為一種化解金融風(fēng)險的制度創(chuàng)新，金融機構(gòu)債委會便以銀監(jiān)會辦公廳便函這一低位階規(guī)范性法律文件作為設(shè)立依據(jù)，逐步走上歷史舞臺。2017年5月，銀監(jiān)會以同等規(guī)格再次下發(fā)《關(guān)于進一步做好銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》(以下簡稱“2017《通知》”)[3]，重申了金融機構(gòu)債委會的有關(guān)工作原則，并在監(jiān)管機構(gòu)層面對債委會工作機制作了進一步明確。

作為破產(chǎn)預(yù)防制度的一種嘗試，金融機構(gòu)債委會制度緣起于破產(chǎn)法。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第七章規(guī)定了債權(quán)人會議制度，在破產(chǎn)重整及破產(chǎn)清算時，債權(quán)人協(xié)調(diào)一致行動，以債權(quán)人之合力與企業(yè)股東、董事及管理層進行博弈，力求維持企業(yè)正常經(jīng)營，恢復(fù)企業(yè)造血功能，以期未來經(jīng)營收入償債以實現(xiàn)債權(quán)人利益最大化，是破產(chǎn)法框架下債權(quán)人會議制度存在的意義[4-5]。需要特別說明的是，破產(chǎn)法框架下也有債權(quán)人委員會的制度安排，但不能因為名稱相似就將破產(chǎn)法下的債權(quán)人委員會與金融機構(gòu)債委會相提并論。破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人委員會是根據(jù)債權(quán)人會議授權(quán)而設(shè)立的常設(shè)機構(gòu)，在債權(quán)人會議休會期間對管理人的工作及破產(chǎn)程序的執(zhí)行進行日常監(jiān)督，其行為體現(xiàn)的是債權(quán)人的集體意志[6]。雖然同樣被稱為債權(quán)人委員會，但根據(jù)銀監(jiān)會“2016《通知》”設(shè)立的金融機構(gòu)債委會與破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人委員會的角色定位完全不同。金融機構(gòu)債委會實質(zhì)上承擔(dān)了類似破產(chǎn)法框架下債權(quán)人會議的職責(zé)，而與破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人委員會對應(yīng)的機構(gòu)則是金融機構(gòu)債委會中負責(zé)日常工作的工作組。雖然金融機構(gòu)債委會緣起于破產(chǎn)法，并借鑒了債權(quán)人委員會這樣的概念，但簡單將破產(chǎn)法下的債權(quán)人委員會與金融機構(gòu)債委會相提并論勢必造成概念的混淆和錯誤。

二、金融機構(gòu)債委會的運行機制

銀監(jiān)會在“2016《通知》”中明確金融機構(gòu)債委會的職責(zé)是依法維護銀行業(yè)金融機構(gòu)的合法權(quán)益，要求金融機構(gòu)形成合力，有序開展債務(wù)重組及資產(chǎn)保全等相關(guān)工作?！?017《通知》”對“2016《通知》”加以補充，進一步對監(jiān)管機構(gòu)提出了關(guān)于執(zhí)行債委會制度的相關(guān)要求?？傮w而言，金融機構(gòu)債委會制度在很大程度上借助了監(jiān)管機構(gòu)的力量。從社會影響而言，是為了防止監(jiān)管區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)嚴重的因銀行行為而導(dǎo)致的企業(yè)關(guān)停；從經(jīng)濟影響而言，是為了防止部分金融機構(gòu)以法律允許的方式保全其債權(quán)的同時損害企業(yè)的后續(xù)經(jīng)營，進而損害其他債權(quán)人利益的總和。

(一)一般性規(guī)定

“2016《通知》”共計十六條，其中第一條至第七條主要從宏觀上對債委會的性質(zhì)、目的、工作原則、成員單位構(gòu)成等方面進行了規(guī)定。具體來說，第一條明確了什么樣的企業(yè)需要成立債委會，債委會由誰發(fā)起，以及債委會的性質(zhì)。第二條闡明了成立債委會的目的。第三條明確了債委會的工作原則。第四條規(guī)定了債委會如何發(fā)起成立及需要明確主席單位及副主席單位，債委會可以由銀行金融機構(gòu)自行發(fā)起成立，言下之意也可以由監(jiān)管機構(gòu)要求金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立，而這也是實踐中更為常見的情況——體現(xiàn)了一種積極監(jiān)管、主動監(jiān)管的態(tài)度。第五條規(guī)定了什么單位應(yīng)當加入債委會，什么單位可以加入債委會。第六條規(guī)定了應(yīng)當由什么單位擔(dān)任債委會主席單位、副主席單位，并規(guī)定債委會應(yīng)該設(shè)立負責(zé)日常工作的工作組，“2017《通知》”第二條補充規(guī)定工作組可以收取一定運行費用。第七條規(guī)定了加入債委會成員單位的層級。

“2016《通知》”第十、第十一、第十三到第十五條原則上對債委會成員的工作提出了一定的要求。具體而言，第十條對擬對其實施金融債務(wù)重組的企業(yè)做了限制性要求，原則上將不符合國家政策、產(chǎn)品或服務(wù)無市場前景、企業(yè)或銀行無重組意愿的三類企業(yè)排除在金融債務(wù)重組之外。在這條的基礎(chǔ)上，“2017《通知》”第一條對需要盡快實現(xiàn)市場出清的企業(yè)進行了類型化的規(guī)定，增強了規(guī)則的可執(zhí)行性。第十一條規(guī)定了實施金融債務(wù)重組的兩種途徑。第十三條對如何滿足企業(yè)資金需求進行了建議性的規(guī)定，并明確了債委會成員“一致行動”原則，要求金融機構(gòu)不得“隨意停貸、抽貸”，該條規(guī)定成為債委會最重要的工作原則；“2017《通知》”第四條對此作了補充規(guī)定，明確金融機構(gòu)可通過“收回再貸、調(diào)整貸款利息、展期續(xù)貸、市場化債轉(zhuǎn)股等方式”幫助企業(yè)脫困。第十四條要求金融機構(gòu)將債委會工作納入內(nèi)部管理體系，提高債委會工作效率；“2017《通知》”第三條對此做出補充規(guī)定，明確銀行分支機構(gòu)執(zhí)行債委會的決議和要求的，總行不得追究其相關(guān)責(zé)任。第十五條規(guī)定了將債委會成立的相關(guān)情況進行報告的主體責(zé)任歸屬。

“2016《通知》”第十六條規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)在債委會中的角色，并鼓勵兩類特定的非銀行業(yè)金融機構(gòu)參與債委會債務(wù)重組的相關(guān)工作，即鼓勵金融資產(chǎn)管理公司、地方資產(chǎn)管理公司參與債務(wù)重組的相關(guān)工作。根據(jù)國家政策，這兩類金融機構(gòu)的主業(yè)是從事不良資產(chǎn)管理，即監(jiān)管部門認為但凡設(shè)立債委會的企業(yè)，均可納入不良資產(chǎn)的范疇，由專業(yè)從事不良資產(chǎn)管理的金融機構(gòu)提供金融服務(wù)。“2017《通知》”第一條進一步對監(jiān)管部門提出了一般性要求，要求監(jiān)管部門按照“一企一策”的原則制定企業(yè)金融風(fēng)險化解的具體方案，即要求避免類型化的分類。

(二) 操作性規(guī)定

“2016《通知》”的第八、第九、第十二條從操作層面規(guī)定了債委會的具體運作流程。具體而言，第八條要求債委會成員簽署《債權(quán)人協(xié)議》作為債委會章程性、綱領(lǐng)性文件。在實踐中，除了共同簽署協(xié)議，還有簽署公約的情形。不論是協(xié)議還是公約，其法律性質(zhì)均為多方合同，據(jù)此可以認定債委會的運作從法律淵源上來講是一種執(zhí)行多方合同約定的行為。第九條要求債委會明確議事規(guī)則，重大事項經(jīng)協(xié)商達成共識后形成會議紀要，并規(guī)定了重大事項的通過比例②，該比例是對《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十四條有關(guān)通過重整計劃草案規(guī)定的直接借用。在實踐中，債務(wù)人企業(yè)經(jīng)營活動中涉及融資、清償債務(wù)、非經(jīng)營性資產(chǎn)出售等重大事項是否被債委會允許執(zhí)行，經(jīng)商議一致后形成決議，供各方共同執(zhí)行。制定決議需要采用沖突規(guī)則，以民主和正當程序原則為基礎(chǔ)執(zhí)行。第十二條規(guī)定了涉及金融債務(wù)重組的操作辦法，須先由金融機構(gòu)債委會與企業(yè)進行集體協(xié)商談判，后由主席單位、副主席單位與企業(yè)共同制定初步方案，將該方案提交金融機構(gòu)債委會全體成員大會討論，按照議事規(guī)則進行表決。表決通過后形成會議文件，由各債權(quán)金融機構(gòu)和債務(wù)企業(yè)共同執(zhí)行。

“2016《通知》”第八、第九條及第十二條的具體內(nèi)容，是實踐中債委會相關(guān)方履行具體程序的主要依據(jù)。但由于“2016《通知》”的內(nèi)容較為宏觀且抽象，未就債委會在運行過程中可能遇到的細節(jié)問題進行明確規(guī)定，因此在實踐中債委會成員會按照“2016《通知》”精神，自行協(xié)商制定議事規(guī)則。這樣的議事規(guī)則與《債權(quán)人協(xié)議》一道，作為債委會的“憲法”或“章程”，是債委會運行的綱領(lǐng)性文件。但由于這類章程質(zhì)量參差不齊，一定程度上影響了債委會在實踐中運行的效果，往往導(dǎo)致“2016《通知》”第十三條要求的“一致行動”原則及“不抽貸、不斷貸”原則在執(zhí)行過程中存在困難。同時，債委會運行過程中制定的決議作為與會各方須執(zhí)行的會議文件，在執(zhí)行過程中也存在一定的障礙，有待進一步分析探討。

(三)監(jiān)管性規(guī)定

有關(guān)債委會的監(jiān)管性規(guī)定主要體現(xiàn)在“2017《通知》”之中。其中，第五至第八條、第十條、第十二條分別對監(jiān)管部門提出了具體要求，要求監(jiān)管部門加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，做好溝通報告，加強監(jiān)管協(xié)同，做好司法銜接，加強信息交流，并引導(dǎo)輿論宣傳，這些規(guī)定均是對監(jiān)管部門進行工作指導(dǎo)，在此不贅述。

值得一提的是，“2017《通知》”第九條對監(jiān)管部門對于不加入債委會、拒不執(zhí)行債委會決議且造成嚴重后果的情況提出了明確要求，規(guī)定“可以采取約談主要負責(zé)人、通報批評、責(zé)令對有關(guān)責(zé)任人員給予紀律處分”等方式予以處理。在實踐中，為了將監(jiān)管措施前移，防止造成嚴重后果，監(jiān)管機構(gòu)一般會以發(fā)送監(jiān)管函的方式，對未執(zhí)行債委會決議的金融機構(gòu)具有一定的威懾作用。

三、金融機構(gòu)債委會文件效力分析

(一)債委會會議紀要及決議的性質(zhì)

債委會在運行過程中主要產(chǎn)生兩種會議文件：會議紀要和決議。會議紀要是我國各級政府部門通用的一種法定公文，主要用于記載并傳達會議情況和議定事項，在各類企事業(yè)單位及社團組織中也廣泛適用[7]。會議紀要除了簡要記錄會議情況外，還須記載會議議定事項，而議定某事項乃須經(jīng)過表決程序方可實現(xiàn)。也就是說，會議紀要中記載的議定事項，是經(jīng)過與會各方表決通過并須由各方執(zhí)行的會議文件。因此，會議紀要中記錄的議定事項的本質(zhì)依然是決議。

(二)決議及決議行為的一般原則

決議是由多個主體根據(jù)特定的規(guī)則做出的決定，作出決議的行為被稱為決議行為。在我國民法的框架下，決議行為是一種民事法律行為。多個民事主體就某個事項進行意思表達，這些意思表達在法律規(guī)定或者章程約定的規(guī)則下進行表決，達到規(guī)定的條件后可形成關(guān)于該事項的決定，這個過程被稱為決議行為，最終的決定被稱為決議[8]。

有關(guān)決議的效力，可以從對組織外部的效力和對組織內(nèi)部的效力兩個方面進行探討。一般認為，決議僅在組織內(nèi)部形成團體意思，該意思未經(jīng)對外表達不與第三人創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，也不產(chǎn)生與第三人之間的法律效力，決議行為是組織內(nèi)部創(chuàng)造對外意思表達的思想基礎(chǔ)的過程[9]。一般而言，當組織需要對外做出意思表示時，會提前形成決議，以確保該意思表示的有效性。以公司為例，公司作為一種商業(yè)組織，其對外行為須由特定人員代表，故當公司需要做出簽署合同等對外意思表示的時候：一方面，為了確認公司的代表人員正確代表了公司的意思，公司須先行依據(jù)章程的規(guī)定由相關(guān)的權(quán)力機構(gòu)做出決議；另一方面，在某些情況下，合同相對方也需要審查公司內(nèi)部決議，以確定公司代表人的行為是公司意思的真實體現(xiàn)，從而避免合同因未表達公司真實意思表示而被撤銷。

在某些時候，盡管組織內(nèi)部形成了決議，但組織并沒有對外就該決議進行意思表示的需求時，該決議的價值則僅在于建立一套組織內(nèi)部的行為規(guī)范，債委會形成的決議就屬于無對外意思表示需求的類型。在這種情形下，如何在組織內(nèi)部形成有效的決議就顯得至關(guān)重要。

(三)債委會決議的有效性

債委會成員相互之間不存在任何權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，僅僅作為特定債務(wù)人共同的債權(quán)人而存在。如果不是因為債務(wù)人償債困難而必須根據(jù)監(jiān)管要求設(shè)立債委會，他們之間不會發(fā)生法律關(guān)系，是債委會將其聯(lián)系在一起，形成了一個特殊的團體。顯而易見，在債務(wù)人償債能力降低，無法按期足額清償所有債務(wù)的前提下，債權(quán)人之間存在天然的意思沖突，因為當債務(wù)人清償部分債務(wù)時，剩余未受清償?shù)膫鶛?quán)人的債權(quán)安全性，就會因為債務(wù)人對其他債權(quán)人的債務(wù)清償行為而惡化。當全部債權(quán)人對涉及部分債權(quán)清償?shù)氖马椷M行表決時，會產(chǎn)生天然的意思沖突，意思沖突各方往往無法達成合意。因此，在發(fā)生意思沖突時如何確定順位，就需要建立有效的意思沖突規(guī)則。有別于以意思自治為核心的法律行為規(guī)則，意思沖突規(guī)則需要遵循民主原則和正當程序原則[10]167。遵循民主原則和正當程序原則形成的決議，多數(shù)當事人的意思表示形成集合，這個集合意思表示吸收各當事人的獨立意見，形成了團體意志，而不論當事人是否參與表決、是否贊成，均受該團體意志的約束[11]。

根據(jù)徐銀波的總結(jié)，決議有效的前提是③：第一，決議機關(guān)有決議權(quán)限；第二，決議意思形成真實，代表多數(shù)成員意志；第三，決議程序合法；第四，決議程序不違反組織內(nèi)部章程；第五，決議內(nèi)容合法；第六，決議不侵害持反對意見成員的合法權(quán)益[10]174。其中，第六點要求最難以滿足，尤其當債務(wù)人有能力清償部分債務(wù)、無能力清償全部債務(wù)之時。

在實踐中，債委會主席單位一般由大額債權(quán)銀行擔(dān)任，當債務(wù)人償債困難時，往往無力籌措足夠的資金償還大額債務(wù)，而償還小額債務(wù)的可能性更大。債委會在未做出等比例清償決議前，各債權(quán)人可各顯神通，主張債權(quán)，因而小額債權(quán)人的利益往往更有保證。在不出現(xiàn)債委會僵局的前提下④，債委會一旦做出暫緩清償所有到期債務(wù)的決議，則債務(wù)人的資金不會流向小額債權(quán)人，而將被用于生產(chǎn)經(jīng)營，這對于無法在當時得到足額清償?shù)拇箢~債權(quán)人而言，增加了其債權(quán)在未來得到清償?shù)目赡苄?，但對于小額債權(quán)人而言，原本可及時得到清償?shù)膫鶆?wù)因債委會決議而遲延，增大了債權(quán)得到足額清償?shù)牟淮_定性。因此，此類債委會決議有損小額債權(quán)人的利益。小額債權(quán)人當然可以對有損其利益的議案投反對票，但根據(jù)議事規(guī)則，若決議獲得通過，則債務(wù)人會以決議為依據(jù)，拒絕向小額債權(quán)人清償?shù)狡趥鶆?wù)。更有甚者，當大額債權(quán)人相互聯(lián)合，未經(jīng)正當程序，做出有損小額債權(quán)人合法權(quán)益的行為時，小額債權(quán)人的合法利益將遭受損害。

(四)救濟方式

“2016《通知》”和“2017《通知》”均未對債委會中合法權(quán)益受損者的救濟程序進行規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒有關(guān)于債委會成員因債委會決議受侵害而尋求救濟方式的探討。因此，當受害者主張債委會決議侵害其權(quán)益而尋求救濟時，應(yīng)該怎么主張尚缺乏確定性。要解決這個問題，先要明確侵害行為的責(zé)任主體是誰。

筆者認為，一個可以參考的模式是業(yè)主大會。業(yè)主大會和債權(quán)人委員會相似，都是由多個平等主體因為共同目的而發(fā)起設(shè)立的團體性組織，其運行規(guī)則都是民主原則和正當程序原則。當業(yè)主認為其權(quán)益受到侵害時，可以向法院提起撤銷業(yè)主大會決議之訴，雖然我國立法并未明確業(yè)主大會的主體地位，但在司法實踐中，可查的案例一般是以業(yè)主大會或業(yè)主委員會作為被告，而非全體業(yè)主[10]168。參考撤銷業(yè)主大會決議之訴的方式，若有債權(quán)人主張債委會決議侵害其合法權(quán)益，亦可將債委會作為被告，提起撤銷債委會決議之訴。

撤銷債委會決議之訴是在民法總則框架下的訴訟，其請求權(quán)基礎(chǔ)來自民法總則對民事法律行為效力的規(guī)定?？梢灾鲝埑蜂N債委會決議的事由包括程序違法、內(nèi)容違法及侵害成員合法權(quán)益[10]173-183。如前所述，在債委會成員中，小額債權(quán)人權(quán)益受損的情形較為常見。有學(xué)者認為多數(shù)決即便被濫用，但只要決議內(nèi)容不違反法律的禁止性規(guī)定，則持少數(shù)意見者須忍受多數(shù)意見[12]。但成文法中列舉的違法行為屈指可數(shù)，僅要求決議不違法在很多時候會有違公平。雖然少數(shù)意見者忍受多數(shù)意見為民主的常態(tài)，正當程序的采用更是為了讓少數(shù)意見者不可堅持的理由，但債委會作為債權(quán)關(guān)系的集合，在缺乏司法裁量的前提下，單純依據(jù)公司法的原則，按照資本多數(shù)決的方式做出決定，將使得債權(quán)和股權(quán)的權(quán)能在此情形下混為一談，不符合形式邏輯的要求。因此，更合理的做法也許是允許自認為權(quán)利受到侵害的少數(shù)派發(fā)起司法審查程序[13]，賦予司法居中裁判的權(quán)力。畢竟多數(shù)人的決定未必正確，尤其當多數(shù)意見和少數(shù)意見相差無幾時，更難言孰是孰非[14]，多數(shù)人不應(yīng)將自己的幸福建立在少數(shù)人的痛苦之上。若以此爭訟，案件的核心是如何在多數(shù)成員的行為自由和少數(shù)成員的權(quán)益保護中取得平衡[10]181。

四、結(jié)語

在破產(chǎn)法框架下，破產(chǎn)申請的受理將導(dǎo)致債務(wù)人對個別債權(quán)人的債務(wù)清償無效，司法權(quán)的介入使得暫停債務(wù)清償對所有的債權(quán)人均產(chǎn)生效力，且有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施均應(yīng)當被解除。因此，在破產(chǎn)法框架下，申報債權(quán)，加入債權(quán)人會議，是債權(quán)人主張權(quán)利的唯一路徑。而在金融機構(gòu)債委會機制下，“2016《通知》”明確債委會的性質(zhì)為“協(xié)商性、自律性、臨時性”組織。不同于破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人會議有法律作為執(zhí)行依據(jù)，有司法權(quán)作為執(zhí)行保障，可以影響金融機構(gòu)債委會運行的，除了各家金融機構(gòu)間的博弈以外，只有銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)施加的監(jiān)管壓力，以及地方政府施加的行政壓力⑤。這樣的監(jiān)管壓力和行政壓力在實踐中確實取得了一定成效，但這樣的成效是否具備正當性值得反思。監(jiān)管機構(gòu)要求對企業(yè)進行區(qū)分，救助好企業(yè)，出清壞企業(yè)，按照“一企一策”的原則制定策略[15]。盡管這可以被看作市場失靈時的國家調(diào)控，但判斷調(diào)控是否有效的，依然只能是市場。評判這樣的調(diào)控是否具有正當性，涉及政府的功能定位問題。對一家企業(yè)是否應(yīng)該持續(xù)支持，是應(yīng)該由市場來決定還是由政府官員來決定，這樣的問題同樣值得反思。總之，設(shè)立債委會是政策制定者當下的價值判斷，在實踐中起到了一定的積極作用，但能否持續(xù)發(fā)揮正向作用，尚待時間檢驗。

注釋：

①除了明確指向破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人委員會之外，本文所稱“金融機構(gòu)債委會”或“債委會”，均指根據(jù)《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》建立的銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會。

②《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》第九條第二款規(guī)定，債委會重大事項的確定，原則上應(yīng)當同時符合以下條件：一是經(jīng)占金融債權(quán)總金額三分之二以上比例的成員同意；二是經(jīng)全體成員過半數(shù)同意。

③與決議是否有效需進行實質(zhì)性判斷有區(qū)別的是決議是否成立，決議是否成立取決于程序性要件是否滿足。徐銀波認為，決議成立須滿足以下四項要件：決議機關(guān)確有舉行會議、有法定人數(shù)出席會議、會議曾做出表決和表決達多數(shù)決要求。

④根據(jù)債委會規(guī)則，重大事項須經(jīng)占金融債權(quán)總金額的三分之二以上比例的成員同意，且經(jīng)全體成員過半數(shù)同意。當兩個比例僅滿足一個時，會出現(xiàn)僵局，而與破產(chǎn)法框架下的債權(quán)人會議機制不同，金融機構(gòu)債委會無強裁機制，故有可能無法破解僵局。

⑤在實踐中，債委會召集的會議往往由地方銀保監(jiān)局牽頭，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小，由不同層級的地方政府部門官員出席會議。