●趙昊杰
從黨的“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念,到20世紀(jì)80年代學(xué)術(shù)界對(duì)“管理就是服務(wù)”[1]的服務(wù)型行政模式的探討,再到從治理體系視角對(duì)“服務(wù)型政府”確證,服務(wù)型政府是一個(gè)囊括了豐富概念“前史”的范疇。服務(wù)型政府涉及政府治理模式由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,政府角色上從保發(fā)展的“掌舵者”向促服務(wù)的“護(hù)航者”的轉(zhuǎn)型,價(jià)值理念上行政人員則要樹立服務(wù)至上觀念。從概念關(guān)系上看,政務(wù)誠(chéng)信是服務(wù)型政府的規(guī)范性要求和必然表現(xiàn),是建設(shè)和實(shí)踐層面上服務(wù)型政府的最末端環(huán)節(jié)。換而言之,政府的政策理念、行動(dòng)偏好以及績(jī)效結(jié)果都會(huì)在政務(wù)誠(chéng)信環(huán)節(jié)中有所呈現(xiàn)。如果說(shuō)政府誠(chéng)信是包含了集體誠(chéng)信的宏觀范疇,政務(wù)誠(chéng)信則是指具體在每一項(xiàng)行政活動(dòng)中行政人員所表現(xiàn)出來(lái)的誠(chéng)信素養(yǎng),政府誠(chéng)信需通過(guò)政務(wù)誠(chéng)信構(gòu)筑和體現(xiàn)。在既有的研究中,學(xué)界往往就行政倫理、決策方式等角度看開對(duì)政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題的研究,本文結(jié)合服務(wù)型政府的理念分析其對(duì)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的意義和價(jià)值。
在國(guó)家構(gòu)建治理能力現(xiàn)代化的政策環(huán)境中,服務(wù)型政府理念是當(dāng)前政府開展政務(wù)活動(dòng)的重要價(jià)值導(dǎo)向,也是政府職能逐步從“管理型”和“發(fā)展型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的動(dòng)因。不過(guò)阻礙服務(wù)型政府的因素還有很多,如臃腫的行政級(jí)別、部門之間職能交叉模糊、官員腐敗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡等,都會(huì)制約政府公共服務(wù)能力的提升和實(shí)現(xiàn),因此借住政務(wù)誠(chéng)信,就可以有效檢驗(yàn)服務(wù)型政府合格與否。政府組織開展的每一項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)都必然要受到誠(chéng)信要求的約束和指引。事實(shí)上,政務(wù)誠(chéng)信與服務(wù)型政府的理念具有內(nèi)在的聯(lián)系:一方面,政務(wù)誠(chéng)信作為一種柔性的道德要求,浸潤(rùn)在政府社會(huì)服務(wù)職能的各個(gè)環(huán)節(jié),并通過(guò)構(gòu)建一種行政價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)活動(dòng)的有效調(diào)節(jié),保證政府行為治理之善的維度;另一方面,在眾多的道德因素中,政府誠(chéng)信也是服務(wù)型政府的一項(xiàng)制度化要求。在社會(huì)生活中,政務(wù)誠(chéng)信作為政府形象和政府職能的“臉面”,直接關(guān)系到民眾的行政體驗(yàn)和政民關(guān)系的和諧有序。政務(wù)誠(chéng)信的價(jià)值就在于它是政府的政治道德要求的聚像化要求,體現(xiàn)為“服務(wù)型政府是一個(gè)公平的合作體系,政府要服務(wù)于全體公民,提供服務(wù)要貫徹平等原則?!盵2](P74-75)
第一,政務(wù)誠(chéng)信必然要求政務(wù)行政活動(dòng)要公正誠(chéng)心、無(wú)偏無(wú)私,是規(guī)范政府行為的重要力量。從服務(wù)價(jià)值的積極實(shí)現(xiàn)角度看,將誠(chéng)信樹立為指導(dǎo)政府行政人員的價(jià)值觀,有助于實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)政務(wù)人員的責(zé)任感,有利于政府整體意義的上的政務(wù)誠(chéng)信的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)誠(chéng)信作為一種行政倫理范疇,通過(guò)道德素質(zhì)的培養(yǎng)、誠(chéng)信價(jià)值觀的構(gòu)建有助于實(shí)現(xiàn)行政人員的個(gè)人價(jià)值和政府的服務(wù)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一,催生出構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在動(dòng)力。政務(wù)誠(chéng)信居于整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的核心地位,對(duì)于構(gòu)建包含個(gè)人誠(chéng)信、商業(yè)誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信在內(nèi)的社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)有重要作用,更是提升政府服務(wù)能力的起點(diǎn)。如果說(shuō)管理型政府是以“治民”為基本出發(fā)點(diǎn),那么服務(wù)型政府則是以“治吏”為邏輯起點(diǎn),提升政府公共服務(wù)能力、塑造行政活動(dòng)的服務(wù)意識(shí)、完善政務(wù)人員的服務(wù)行為都統(tǒng)籌在政府誠(chéng)信的理念之中。
在效率價(jià)值被視為圭臬的行政體系中,政務(wù)誠(chéng)信則有助于政府決策克服功利主義的局限性。我們知道,政府作為社會(huì)公共生活的核心,理應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)公民全體的公共利益為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)。但過(guò)往的發(fā)展型政府既是經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定者,同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者,其決策邏輯也往往在行政主義和經(jīng)濟(jì)主義之間搖擺。當(dāng)政府“經(jīng)濟(jì)人”角色邏輯壓過(guò)“行政人”的道德要求之時(shí),勢(shì)必在公共決策上表現(xiàn)為極端的功利主義模式,從而忽視政務(wù)誠(chéng)信所標(biāo)榜的行政之善的道義目的。[3]政務(wù)誠(chéng)信的道義性要求有助于政府公職人員確立行政活動(dòng)中的手段之善意識(shí),推動(dòng)政務(wù)活動(dòng)中的手段公正和效果公正的統(tǒng)一。政務(wù)誠(chéng)信的制度化建設(shè)更是促進(jìn)行政公正,保障權(quán)力健康有序運(yùn)行的重要力量。除去道德規(guī)范意義上要求,通過(guò)法律和制度確定下來(lái)的誠(chéng)信條款主張用法律、法規(guī)等強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)對(duì)行政失信的監(jiān)督和規(guī)范。通過(guò)制度化形式確立下來(lái)的政務(wù)誠(chéng)信對(duì)于行政人員就是一種普遍有效的明確義務(wù)。它在強(qiáng)化政務(wù)誠(chéng)信的道德意識(shí)同時(shí),也是保障行政公正的底線機(jī)制,對(duì)于規(guī)范政府行為具有很強(qiáng)的控制力和直接性。
第二,政務(wù)誠(chéng)信是優(yōu)化政府形象、贏得民眾信任、改善政府服務(wù)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。政府形象是公共生活中重要的隱性要素,它包含了民眾對(duì)政府表現(xiàn)的總體評(píng)價(jià)和滿意程度。作為優(yōu)化政府形象的內(nèi)在因素之一,政務(wù)誠(chéng)信有助于改善政府政務(wù)活動(dòng)的服務(wù)質(zhì)量,對(duì)于提升民眾信任,提升政府的親和度有重要意義。政務(wù)誠(chéng)信要求政務(wù)人員要“內(nèi)誠(chéng)于心,外信于民”。這意味著在主體政務(wù)活動(dòng)中要堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)行政和信用行政,做到實(shí)事求是與言出必行,不弄虛作假、欺騙隱瞞,這對(duì)于塑造政府“人民公仆”“勤務(wù)員”“服務(wù)者”的政府形象是至關(guān)重要的。毛澤東曾指出:“我們共產(chǎn)黨人,不論職位高低,都是人民的勤務(wù)員。”[4](P243)關(guān)于政府形象的公仆理論正是政務(wù)誠(chéng)信的理論源泉之一,它從倡導(dǎo)政府是服務(wù)者的角色定位,并從與民眾的應(yīng)然關(guān)系中合理推導(dǎo)出政務(wù)誠(chéng)信的積極要求。
政務(wù)誠(chéng)信是個(gè)體意義上政務(wù)人員的道德素養(yǎng),然而民眾對(duì)政府的信任則是不同主體之間的一種信任關(guān)系。很顯然,這樣一種信任關(guān)系依賴于政府公職人員的道德素質(zhì)和價(jià)值信仰。哈丁將“信任看作一種暗含的利益的表達(dá)”[5](P.24),信任包含了個(gè)體維護(hù)自身利益的理性選擇。按照這一解釋,政府作為社會(huì)公共生活的核心主體必然關(guān)涉到民眾的利益。換而言之,民眾對(duì)政府的信任除了一般情感因素之外,還是具有利益交托的性質(zhì),而具有利益交托性質(zhì)的信任關(guān)系必然包含了信任方對(duì)被信任一方的理性判斷和選擇。某種意義上,正是這種信任關(guān)系中的理性選擇需要政府在行政活動(dòng)中要做到“言行一致、名實(shí)一致、前后一致”,將誠(chéng)信品質(zhì)滲透在政府公共服務(wù)和決策執(zhí)行的職能、權(quán)力、責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié),以提升政府的公信力。一定程度上,民眾的政府信任可以反映為對(duì)政府的合理期待,階層差異、價(jià)值偏好、區(qū)域社會(huì)發(fā)展差異、政府行為等因素都能夠影響民主對(duì)政府的信任感。有研究表明我國(guó)民眾對(duì)政府呈現(xiàn)出明顯的“差序格局”,即民眾信任中央政府高過(guò)地方政府。除去媒介因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異因素,造成這一現(xiàn)象的根本原因在于中央政府相對(duì)于地方政府政務(wù)信息更加透明,政務(wù)活動(dòng)更加公開,政務(wù)目標(biāo)更加明確。大多數(shù)民眾認(rèn)為中央政策是好的,只是地方政府在“歪曲執(zhí)行”,并沒(méi)有將政策真正做到“服務(wù)為民”,換而言之,地方政府在誠(chéng)信方面的缺陷導(dǎo)致了民眾的懷疑心理和低程度的政府信任。因此,建構(gòu)政府整體意義上的誠(chéng)信機(jī)制,對(duì)于提升政府形象和服務(wù)型政府無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。
第三,政務(wù)誠(chéng)信是構(gòu)建服務(wù)型政府的政務(wù)服務(wù)意識(shí)、公眾參與意識(shí)、法治意識(shí)的重要因素。行政文化是存在于行政系統(tǒng)內(nèi),并對(duì)行政行為具有導(dǎo)向性作用的價(jià)值、情感、態(tài)度、習(xí)慣等“軟件”因素的總和。因此我國(guó)將服務(wù)型政府作為政府管理體制改革的目標(biāo),“首先要建設(shè)與之相應(yīng)的行政文化?!盵6]任何公共政策的制定和施行都要服務(wù)民眾的利益和意志,同時(shí)也離不開公眾的積極參與,這一過(guò)程中行政主體的服務(wù)理念、制度規(guī)范、協(xié)商意識(shí)等因素都會(huì)不同程度地體現(xiàn)在政務(wù)誠(chéng)信環(huán)節(jié)。政務(wù)誠(chéng)信又是政府誠(chéng)信的基礎(chǔ),“倡導(dǎo)和建設(shè)服務(wù)型政府還只是在理念和目標(biāo)層面,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí),政府只有在致力于完成建設(shè)服務(wù)型政府,才能真正體現(xiàn)政府誠(chéng)信?!盵7]孔子指出,從政者的道德行為對(duì)于政民關(guān)系具有積極模范作用,“上好禮,則民莫敢不敬;上好義,則民莫敢不服;上好信,則民莫敢不用情?!比绻f(shuō)傳統(tǒng)的“官本位”的行政文化塑造了一種單中心的行政行為模式,那么服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的服務(wù)理念則是要建構(gòu)一種主體間的互動(dòng)型行政。如果說(shuō)公眾參與就是構(gòu)建服務(wù)型政府的外在推動(dòng)力,那么政務(wù)誠(chéng)信則是實(shí)現(xiàn)政民有效互動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)因。
同時(shí),服務(wù)型政府需要法治理念的支撐,通過(guò)法律制度實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束和權(quán)利的保障。任何缺乏制度監(jiān)督的政府“服務(wù)行為”都具有自反性質(zhì),可能演變?yōu)閾p害公共利益,權(quán)力謀取私利的手段。政務(wù)誠(chéng)信恰恰正是構(gòu)建政府法治精神的必然要素。我們說(shuō)建設(shè)服務(wù)型政府需要規(guī)范政府工作人員的權(quán)利和義務(wù),保證行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,“誠(chéng)實(shí)守信就是政府及其組成人員所要履行義務(wù)的重要組成部分?!盵8]在具體的政務(wù)活動(dòng)中,整個(gè)政務(wù)系統(tǒng)保持清清爽爽的工作作風(fēng),領(lǐng)導(dǎo)干部具備良好的道德素質(zhì)和政治責(zé)任感,那么公共服務(wù)的“真、誠(chéng)、信”都會(huì)得到凸顯,也會(huì)提升公眾的信任和參與。
當(dāng)前,政府服務(wù)模式落后已經(jīng)成為制約服務(wù)型政府建設(shè)的重要因素,除去服務(wù)功能滯后、服務(wù)手段單一、服務(wù)效能低下等顯性因素外,以政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題為核心的服務(wù)意識(shí)問(wèn)題也顯得尤為重要。事實(shí)上,服務(wù)型政府理念對(duì)政務(wù)誠(chéng)信提出了更為嚴(yán)苛的價(jià)值承載和精細(xì)化的實(shí)踐要求,可以毫不夸張地說(shuō),政務(wù)誠(chéng)信是制約政府服務(wù)能力建設(shè)的眾多因素中的共性因素。因此,需要具體分析政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題的具體表現(xiàn),以期推動(dòng)政府服務(wù)模式的不斷創(chuàng)新和優(yōu)化。
首先,誠(chéng)信價(jià)值失衡導(dǎo)致政府行政人員獨(dú)立人格難以確立,在一定程度上制約了政府的服務(wù)能力。一般而言,行政人員作為政府工作人員既是政府責(zé)任的承擔(dān)者,更是德行政府的人格化表現(xiàn),其道德水平對(duì)社會(huì)行為風(fēng)尚具有示范和擴(kuò)散效應(yīng)。然而并非所有的誠(chéng)信形式都是以道德規(guī)范作為行為動(dòng)機(jī),比如商務(wù)誠(chéng)信所依附的元價(jià)值乃是維護(hù)商業(yè)利益的運(yùn)作,它并不關(guān)心這一利益是否符合道德性。政務(wù)誠(chéng)信的價(jià)值失衡就體現(xiàn)為誠(chéng)信的道德動(dòng)機(jī)淡化,并逐步被各式各樣的利益偏好所綁架。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中,“委托代理”理論和“社會(huì)資本”理論分別給行政關(guān)系和政務(wù)誠(chéng)信賦予了利益因素,前者認(rèn)為政務(wù)活動(dòng)本質(zhì)上是權(quán)力之間的委托代理,故而行政人員只能對(duì)權(quán)力的委托方負(fù)責(zé);后者則認(rèn)為信任關(guān)系是一種可投資的無(wú)形資本,從而將“利益回報(bào)”的內(nèi)在要求建構(gòu)在信任關(guān)系之中。在追求“價(jià)值回報(bào)”的誘因?qū)蛳?,政?wù)人員的職業(yè)價(jià)值和價(jià)值歸屬感必然消解于明碼標(biāo)價(jià)的“權(quán)力商品”和衡量“投資收益”的行為邏輯之中。服務(wù)型政府視角下的政府服務(wù)能力其內(nèi)涵要大過(guò)公共服務(wù)能力,后者則是界定了政府能力的一個(gè)具體方面。政府服務(wù)能力體現(xiàn)為“政府在其服務(wù)行為過(guò)程中能力的集中體現(xiàn),是政府在服務(wù)社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)和民眾的過(guò)程中綜合表現(xiàn)出的能力?!盵9]換而言之,服務(wù)不僅僅是政府的對(duì)外行為方式,更是一種價(jià)值引領(lǐng)。部分公職人員把政務(wù)活動(dòng)中的誠(chéng)信看作一種經(jīng)濟(jì)規(guī)范,一味追求收益回報(bào),本質(zhì)上是把服務(wù)當(dāng)作為一種利益交易,忽視國(guó)家和集體的利益,從而走向了服務(wù)型政府核心價(jià)值的反面。
其次,唯政績(jī)主義的政府目標(biāo)引發(fā)政務(wù)手段失信,導(dǎo)致了政府服務(wù)模式的異化。近年來(lái),我國(guó)在社會(huì)建設(shè)和政府治理方面都取得了長(zhǎng)足發(fā)展,地方政府之間甚至為求發(fā)展而開展激烈的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng),但就實(shí)現(xiàn)這些政績(jī)目標(biāo)的手段方式仍局限為“干預(yù)-管理”、“命令-服從”等管理型模式。由于行政倫理規(guī)范的滯后,帶有強(qiáng)烈社會(huì)管理性質(zhì)的行政手段盡管具有強(qiáng)執(zhí)行力和威懾性,卻距離政務(wù)誠(chéng)信的要求仍有較大一段距離,從而導(dǎo)致了民眾對(duì)政府的信任下降問(wèn)題,政務(wù)手段失信讓政府開展的政務(wù)活動(dòng)始終難以收獲群眾基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為:一是行政執(zhí)法失信。當(dāng)前我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)難以規(guī)定出符合各種執(zhí)法情境的具體規(guī)范,執(zhí)法人員往往具有較大程度的自由裁量空間,而執(zhí)法活動(dòng)往往又涉及老百姓的切身利益。有些地方政府為追求政績(jī)的快速呈現(xiàn),領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功,熱衷于上馬一些房地產(chǎn)項(xiàng)目和“明星項(xiàng)目”,但在行政執(zhí)法過(guò)程中又難以避免侵害群眾的權(quán)利和利益,勞民傷財(cái)。二是規(guī)則不公開、信息不透明、政策不可靠?,F(xiàn)代社會(huì)中,民眾對(duì)政府的信任源于對(duì)政府行為的合理預(yù)期,然而政府的政策信息、行為邏輯相對(duì)模糊的狀態(tài)影響了政府的公信力和權(quán)威性。國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于“誠(chéng)實(shí)守信”的規(guī)定中,特別要求“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)”。但在實(shí)際操作中,仍然會(huì)出現(xiàn)政務(wù)信息弄虛作假、行政決策難以保持統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和連續(xù)性,嚴(yán)重影響了政務(wù)活動(dòng)的公開公正,損害了政務(wù)誠(chéng)信的品質(zhì)。從政府職能模式上看,服務(wù)行政所要解決正是“政府用什么方式取得政績(jī),亦或是政府要收獲什么樣的政績(jī)?”然而政務(wù)手段失信恰恰與服務(wù)的精神背道而馳,一些多頭執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、潛規(guī)則曝光事件破壞了政務(wù)活動(dòng)服務(wù)為民宗旨。
最后,政務(wù)失信導(dǎo)致構(gòu)建服務(wù)型政府的制度基礎(chǔ)難以穩(wěn)健。政務(wù)誠(chéng)信不僅僅只涉及到政府和民眾之間的關(guān)系,更是調(diào)節(jié)政府內(nèi)部不同主體之間行動(dòng)關(guān)系的重要原則。因此,服務(wù)型政府所講的“服務(wù)”,不僅僅是一個(gè)事實(shí)描述,還是一個(gè)價(jià)值要求,不僅僅是要求具體公共服務(wù)的輸出,更重要的還是政府行為的最高價(jià)值準(zhǔn)則和基本理念,是政府的價(jià)值歸屬?!盵10]因此,政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面是落實(shí)政府“服務(wù)價(jià)值要求”重要因素。當(dāng)前,發(fā)生在政府內(nèi)部的政務(wù)失信問(wèn)題名目繁多、形式多樣,盡管以思想政治教育為主的反腐廉政教育效果顯著,但諸多內(nèi)部誠(chéng)信問(wèn)題仍舊嚴(yán)重挫傷了服務(wù)型政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)為:一是職能分工邏輯下責(zé)任意識(shí)淡漠。職能細(xì)分有助于責(zé)任明晰化,但并不能保證行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)?!白鳛榭茖W(xué)管理的要求,權(quán)責(zé)一致實(shí)際上是一條效率原則,因此,對(duì)權(quán)責(zé)一致的探討雖然也涉及了責(zé)任問(wèn)題,但卻是從屬于組織的效率目標(biāo)的?!盵11]現(xiàn)實(shí)的情況是,行政工作中總有一些模棱兩可的責(zé)任領(lǐng)域存在,這也就給了部分官員搞“權(quán)力尋租”“以權(quán)謀私”的縫隙,從而傷害了行政公正的同時(shí),也與服務(wù)型政府的價(jià)值要求相悖逆。二是不同層級(jí)政府部門之間的誠(chéng)信問(wèn)題嚴(yán)重。在當(dāng)前的政務(wù)環(huán)境中,政府之間、部門之間并不僅僅是“信任合作”的關(guān)系,還存在著彼此競(jìng)爭(zhēng)的因素。最為普遍的競(jìng)爭(zhēng)就是官員的“晉升錦標(biāo)賽”,“政府官員的晉升競(jìng)賽是一種以上級(jí)政府(主要是上級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo))為評(píng)價(jià)主體,以可測(cè)度指標(biāo)(主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo))及相應(yīng)配套變量為競(jìng)賽項(xiàng)目的強(qiáng)激勵(lì)形式?!盵12]有些官員為了完成任務(wù),不惜玩弄權(quán)力、虛報(bào)政績(jī),在本應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任的政務(wù)上又相互推諉,加深了部門之間、政府之間的政務(wù)關(guān)系上相互不誠(chéng)信、不合作的“囚徒困境”。
從提升政務(wù)誠(chéng)信水平和建設(shè)服務(wù)型政府方面看,學(xué)界從治理模式、行政法治、政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)社會(huì)主體的監(jiān)督參與等方面提出了獨(dú)到見(jiàn)解,有助于深化服務(wù)型政府的相關(guān)研究。筆者認(rèn)為,就從服務(wù)型政府構(gòu)建政務(wù)誠(chéng)信的角度看,我們需要重視并解決理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)、治理意愿等問(wèn)題。
第一,夯實(shí)政務(wù)誠(chéng)信的理論基礎(chǔ),造就以“服務(wù)導(dǎo)向”的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)。在政府誠(chéng)信和服務(wù)型政府的建設(shè)中,理論導(dǎo)向顯得尤為重要。盲目照搬西方理論體系不僅僅容易造成對(duì)理論內(nèi)涵的混淆不清,更難以揭示并解決我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的研究,其目的在于打造具備優(yōu)良誠(chéng)信品質(zhì)的服務(wù)型政府,并以政務(wù)誠(chéng)信為核心“建立健全全社會(huì)誠(chéng)信制度”。習(xí)近平同志就指出:“要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí),以重大問(wèn)題為導(dǎo)向,抓住關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)一步研究思考,著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題?!盵13]
受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響,國(guó)人一提到誠(chéng)信,就會(huì)無(wú)意識(shí)指向“合同違約”、“契約精神”,并習(xí)慣性用這一思路架構(gòu)政務(wù)誠(chéng)信的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論又強(qiáng)化了政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色定位,在其理論視野中,“所有的政治主體都存在于一個(gè)定期舉行選舉的“市場(chǎng)”中,都以自身效用收入的最大化為目的?!盵14]這種以經(jīng)濟(jì)理性為動(dòng)機(jī)的誠(chéng)信建設(shè),不僅本身缺乏服務(wù)精神和對(duì)失信誘惑的“強(qiáng)抗體”,還在政府中塑造了一大批唯利是圖的行政“生意人”,他們連基本的服務(wù)意識(shí)都沒(méi)有,更不要談道德品質(zhì)的塑造。其結(jié)果就是嚴(yán)重破壞了政府形象,降低了民眾對(duì)政府的信任度。因此,對(duì)政府公職人員的誠(chéng)信要求不能簡(jiǎn)單等同于契約理性,更要看到其行政倫理價(jià)值。政務(wù)誠(chéng)信可以在政治合法性理論、社會(huì)契約論、政治規(guī)范理論、政治德性理論等諸多理論找到解釋范式,但結(jié)合我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的誠(chéng)信危機(jī)現(xiàn)實(shí)以及構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo),我們認(rèn)為政務(wù)誠(chéng)信只有建立在馬克思主義經(jīng)典作家“公仆理論”之中,才有助于理清理論思路的混亂?;谌嗣袢罕姷臍v史主體性地位決定了政府公職人員只是人民管理國(guó)家的代言人,政務(wù)人員應(yīng)當(dāng)履行為人民服務(wù)的公仆責(zé)任。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)專門提及:“舊政府權(quán)力的合理職能,應(yīng)該從妄圖駕馭社會(huì)之上的權(quán)力那里奪取過(guò)來(lái),交給社會(huì)的負(fù)責(zé)的公仆……為組織在公社里為人民服務(wù)?!盵15](第二卷,P376)從公仆理論可以推導(dǎo)出政務(wù)誠(chéng)信只能是一種道德品質(zhì),它符合政務(wù)人員是人民公仆的人格定位,同時(shí)也契合服務(wù)型政府對(duì)行政人員“獨(dú)立人格”的價(jià)值塑造。結(jié)合公仆理論,政務(wù)誠(chéng)信作為一種道德素養(yǎng)必然要求行政人員自覺(jué)抵制浸淫著“利益意識(shí)”和“資本精神”的經(jīng)濟(jì)理性對(duì)公共權(quán)力的影響。
第二,推動(dòng)政務(wù)誠(chéng)信的法制化建設(shè),提高政務(wù)失信的成本。道德規(guī)范僅僅是一種柔性力量,還需要形成對(duì)政府誠(chéng)信的剛性制度設(shè)計(jì),才能構(gòu)筑起遏制政務(wù)失信的普遍性和強(qiáng)制性的力量,從而推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信的實(shí)現(xiàn)。作為一種制度化力量,政務(wù)誠(chéng)信的法制化要求賦予政務(wù)誠(chéng)信以法律依據(jù)、政務(wù)行為以法律規(guī)范、政務(wù)結(jié)果以法律后果,通過(guò)法律為后盾以實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠(chéng)信。事實(shí)上,作為法律范疇的誠(chéng)信原則早就是貫穿于各國(guó)法律規(guī)定社會(huì)主體行為的基本規(guī)范。誠(chéng)信原則作為民事交往的最高準(zhǔn)則,是私法領(lǐng)域的“帝王條款”,同時(shí)也是公法的基本精神。“茍無(wú)誠(chéng)信原則,則民主憲政將無(wú)法實(shí)行,故誠(chéng)信為一切行政權(quán)之準(zhǔn)則,亦為其限界。”[16](P65)
如果說(shuō)作為道德規(guī)范的政務(wù)誠(chéng)信要求在于要求行政人員能夠主動(dòng)的“善”,那么法律作為一種外部控制機(jī)制就是要懲處政務(wù)失信的“惡”。就促進(jìn)政府服務(wù)能力角度看,忽視任何一種誠(chéng)信機(jī)制都有失偏頗,唯有將兩者結(jié)合起來(lái)才有助于服務(wù)型政府的構(gòu)建。當(dāng)然法律永遠(yuǎn)無(wú)法涵蓋并規(guī)范誠(chéng)信問(wèn)題的全部細(xì)節(jié)。事實(shí)上,行政事務(wù)道德價(jià)值的現(xiàn)實(shí)不僅僅是“善”和“惡”之間的選擇,而是在有限時(shí)間和空間依據(jù)各種原則作出的認(rèn)知性的判斷和價(jià)值行為,誠(chéng)信具有行政程序價(jià)值上的“自證意義”,“行政權(quán)只要能夠依誠(chéng)信原則行事,其就不怕進(jìn)入證明程序,只有當(dāng)行政權(quán)自身的行為方式不確定時(shí),其才不愿自己去證明自己?!盵17]因此隨著公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的公共服務(wù)多元化運(yùn)動(dòng),政府購(gòu)買的公共服務(wù)的政務(wù)模式需要將契約意識(shí)引入政務(wù)誠(chéng)信的研究之中,通過(guò)行政合同強(qiáng)化行政人員的誠(chéng)信意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。除此之外,法律制度的運(yùn)作離不開對(duì)政務(wù)失信的監(jiān)督力量,主要表現(xiàn)為:一方面,以立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)為核心主體的監(jiān)督機(jī)制,一定程度上法律對(duì)誠(chéng)信的保護(hù)是雙方面的,即要懲罰失信行為也不矯枉過(guò)正;另一方面,發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)督作用,通過(guò)制造營(yíng)造良好的輿論環(huán)境,“制定法規(guī)明確界定知情權(quán)與隱私權(quán)、政務(wù)公開與黨政機(jī)密、社會(huì)監(jiān)督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊的區(qū)別與聯(lián)系,對(duì)擾亂正常監(jiān)督秩序、惡意攻擊、造謠誹謗的行為進(jìn)行懲罰?!盵18]
第三,重塑行政系統(tǒng)內(nèi)部誠(chéng)信,構(gòu)筑服務(wù)型政府的體制基礎(chǔ)。任何個(gè)體層面精神品質(zhì)和道德素質(zhì)的養(yǎng)成有賴于組織保障制度支撐,實(shí)際上包括官僚制在內(nèi)的任何體制都不可能是完全價(jià)值中立的,蘊(yùn)含其中的行為準(zhǔn)則和規(guī)范本身已經(jīng)包含了對(duì)成員行為的價(jià)值評(píng)價(jià)。盡管“多中心網(wǎng)絡(luò)”行動(dòng)體系被認(rèn)為是后工業(yè)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu),總體而言,服務(wù)型政府仍然難以擺脫以官僚制度為主體的制度體系。后工業(yè)社會(huì)中,公共管理的統(tǒng)一性已經(jīng)不復(fù)存在,不僅僅公共管理的社會(huì)對(duì)象往往是訴求一致特定人群,就連行政內(nèi)部的政務(wù)運(yùn)作也難以維持高度統(tǒng)一性,而是受到管理者風(fēng)格、責(zé)任分配、政務(wù)周期等因素而呈現(xiàn)出拼接性和沖突性的缺陷。
以服務(wù)為高價(jià)值歸屬的服務(wù)型政府要塑造制度的道德化和服務(wù)模式的連貫性,這就必然要求在體系內(nèi)部推動(dòng)政務(wù)誠(chéng)信?!八^政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面,則是指政府或政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部在政務(wù)活動(dòng)中,上下級(jí)之間或同級(jí)人員之間彼此表現(xiàn)出的或應(yīng)有的誠(chéng)信。”[19]由于服務(wù)型政府具有服務(wù)公眾的政務(wù)“下沉”的特征,這就要求行政體制內(nèi)部要構(gòu)建“下向誠(chéng)信”。傳統(tǒng)官僚制度中基于上級(jí)和下架的權(quán)力委托關(guān)系必然要求政府活動(dòng)要“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”,也構(gòu)造出體制內(nèi)“上向誠(chéng)信”的客觀義務(wù)。但在服務(wù)型政府中政府職能模式經(jīng)歷了由“干預(yù)型”向“引導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變,也形成了體制內(nèi)部“下向誠(chéng)信”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。上級(jí)對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信一般表現(xiàn)為:一對(duì)政務(wù)信息的誠(chéng)實(shí)。由于在具體的政務(wù)活動(dòng)中,上下級(jí)之間往往存在信息不均衡,故而需要上級(jí)不能就政務(wù)信息欺瞞下級(jí),制造政務(wù)難題;二是要合理承諾并兌現(xiàn)承諾。政府以服務(wù)為核心價(jià)值和行為模式的轉(zhuǎn)型,并不意味著服務(wù)要以無(wú)限承諾的形式兌現(xiàn)。合理承諾并兌現(xiàn)承諾是“下向承諾”的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,“上向誠(chéng)信”仍然不可或缺。政務(wù)活動(dòng)的統(tǒng)一性、行政人員行為的規(guī)范性、服務(wù)供給公正性都離不開官僚制度的運(yùn)作,下級(jí)需要恪守對(duì)上級(jí)的誠(chéng)信義務(wù)是維持政府運(yùn)作的基本。但這種誠(chéng)信義務(wù)不是損害行政人員的獨(dú)立人格為前提的,換而言之,誠(chéng)信義務(wù)并不意味著上下級(jí)之間是“依附性關(guān)系”、“工具型關(guān)系”,這些恰恰是政務(wù)誠(chéng)信所要規(guī)避的消極后果。其次,“同級(jí)誠(chéng)信”需要破解部門和部門之間、政府和政府之間的“晉升錦標(biāo)賽”困境。這就需要將服務(wù)因素引入到政務(wù)考核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之中,并將合作指標(biāo)確立為置評(píng)要素之一。
高揚(yáng)“德治”與“德制”的服務(wù)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜工程,而政務(wù)誠(chéng)信又是涵蓋其微觀環(huán)節(jié)與宏觀過(guò)程的道德要求。因此,需要更為具體地思考誠(chéng)信倫理要素在服務(wù)型政府中的作用和價(jià)值,這也是本文需要繼續(xù)思考的方向。
成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)2019年3期