基于政治系統(tǒng)理論的“放管服”改革動因解析※

●李彥婭 聶勇鋼

深化“放管服”改革是政府全面改革的先手棋，是一場從觀念到體制再到機制的深刻革命。十九大以來各地關于推進“放管服”改革的政策、意見、舉措層層迭出，2018年“放管服”改革相關政策堪比房地產調控政策，可見其在政府改革中的分量之重?！胺殴芊备母镆η蟾淖冎貦嗔p責任、重效率輕公平、重發(fā)展輕民生、重企業(yè)輕民眾、重生產輕生活等價值取向，推動政府治理能力和治理水平現(xiàn)代化。[1]對“放”、“管”、“服”的理論探究及其關系探討，學界也掀起了研究的熱潮，但是以“放管服”作為關鍵詞進行知網搜索，整體來看，目前關于“放管服”改革的研究多集中在政策執(zhí)行落實層面，研究成果多為探討地方“放管服”改革的成效、經驗、創(chuàng)新、不足及其改進措施，而缺少對“放管服”改革的淵源、價值與理論基礎的探求。如果我們不去探究“放管服”改革的淵源和動因，就難以理解“放管服”改革的必要性和迫切性，難以理解政府為什么進行“自我革命”“剜自己的肉”，就難以參透“放管服”改革的可能性和現(xiàn)實性，如果不去梳理“放管服”改革所指向的政府變革理論基礎、正視現(xiàn)存問題的本質，就使改革僅僅成為一場運動，就難以在繁雜的技術手段和政策工具中進行選擇，就難以突破改革瓶頸和跨越改革陷阱。本文嘗試運用政治系統(tǒng)論中的政治輸入理論來闡釋“放管服”改革的動因及其內在關聯(lián)，增強政府推進改革的動力和魄力。

一、要求與支持：政治系統(tǒng)的輸入

政治系統(tǒng)理論是美國政治學家戴維·伊斯頓在吸收系統(tǒng)論、控制論、信息論的一些方法和概念，在繼承了西方政治體系理論的傳統(tǒng)后提出的一種新的政治體系理論。伊斯頓的政治體系理論將分析對象擴大到與政治直接相關的活動與人群；認為政治是對社會價值的權威性分配，尋求具有普遍意義的政治過程和規(guī)律，探索包括政府在內的各個政治主體的行為。就政府職能和行為而言，強調政府行為與外部環(huán)境的協(xié)調、互動、適應。這個過程一般分為輸入、輸出、反饋。用政治體系理論分析當前社會環(huán)境給“放管服”改革提出的要求和支持，可以比較完整勾畫“放管服”改革的動因，具體來說：

按照戴維·伊斯頓的理論，政治系統(tǒng)具有相對的封閉性與穩(wěn)定性，它在環(huán)境的壓力下與環(huán)境發(fā)生著“輸入”與“輸出”的互動以維持自身的平衡?！拜斎搿奔喘h(huán)境對政治系統(tǒng)施加的壓力，它由“要求”和“支持”兩部分構成。“所謂要求，就是實現(xiàn)以自我為核心的目標，或者很可能是說意欲尋求某種政治決策，以便把各種職責和繁多的義務強加于系統(tǒng)的全體成員”[2]。而后者指對特定政治對象的認同，并由此驅動輸入轉化為輸出。拿公共政策來說，政策過程也是由要求的輸入開始的。當公眾產生了某種需求，就會直接指向政府并要求制定相應的政策。這種需求一旦進入政策議程，整個政策的制定過程也應該積極吸收公眾的意見和要求。只有經歷了這個過程，制定的政策才會具有較高的科學性與合理性，也較易得到公眾的支持與認同，從而為政策的有效執(zhí)行做好準備。按照伊斯頓的觀點，外部環(huán)境輸入可以分為兩個部分，一個是要求，一個是支持?！胺殴芊笔钦畱鐣兏镆蠛腿嗣裥枨蟾淖兌龀龅母淖儯@種改變又獲得了包括技術變革運用以及公民社會的支持。

二、環(huán)境變化與要求——“放管服”改革的必要性和迫切性分析

（一）經濟轉型和競爭的加劇要求政府進行“放管服”改革

第一，“放管服”改革是完善社會主義市場經濟的要求。2018年是改革開放第40年，在這40年中所取得的最重要的制度成果，就是建立起驅動經濟社會持續(xù)快速發(fā)展的社會主義市場經濟體制。[3]社會主義市場經濟既具有現(xiàn)代市場經濟的一般特征，又具有社會主義的制度屬性，它將市場經濟的長處和社會主義的制度優(yōu)勢有機融合。與強調依靠政府指令計劃、完全由“看得見的手”進行大包大攬不一樣，市場經濟體制強調的是依靠“看不見的手”按照經濟規(guī)律進行運作。社會主義市場經濟的建立和完善，要求政府合理地劃定自己的職能范圍，降低市場準入門檻，鼓勵市場正當競爭和合法運營，同時發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，加強宏觀調控，強化市場監(jiān)管，避免市場失靈，反映在政府內部就要求政府必須簡化行政審批，加強行政監(jiān)管，即簡政放權、放管結合。

第二，“放管服”改革是優(yōu)化公共產品與服務生產與供給結構與途徑的要求。薩繆爾森將所有產品按照是否具有排他性和競爭性分為純公共物品、純私人物品和介于二者之間的準公共物品和準私人產品[4]。傳統(tǒng)經濟理論認為，公共產品和公共服務僅由政府來提供，科斯、布坎南等人指出公共產品和公共服務也可以由市場生產和提供[5,6]。西方發(fā)達國家為此進行了私營化、市場化的改革，政府職能范圍在這一時期迅速退縮。但是上世紀末東南亞經濟危機和本世紀初肇始于美國的次貸金融危機讓人們對政府和市場都產生了更深的懷疑，吉登斯和奧斯特羅姆等人將視野投向更廣的社會，認為公共服務和公共產品的提供、公共問題的治理除了政府與市場之外還有社會組織尤其是非營利組織和公民自治組織[7,8]。在建立完善的社會主義市場經濟體制過程中，競爭有了更多層次和更廣的范圍。政府、市場、社會三者中，各自的職能范圍劃定，公共產品和公共服務的生產和提供模式顯然不是唯一且固定不變的。對我國政府而言，需要進一步厘清政府、市場、社會的邊界，確定政府應該做的、能做好的范圍，按照道格拉斯·諾斯的路徑依賴理論[9]，長期的計劃經濟體制對我國政府的影響是深遠的，以至于不少人仍習慣或固守事前行政審批的思維，而忽視政府在新的經濟體制下應有的監(jiān)管角色。

第三，“放管服”改革是激烈的地區(qū)競爭和國際競爭對政府提出的要求。在經濟轉型過程中，為了促進本國本地區(qū)的經濟持續(xù)發(fā)展，競爭不僅在所有公共服務和公共產品提供者和生產者當中發(fā)生，從政府內部來說，意味著不同層次、不同部門之間的競爭都在轟轟烈烈地進行著。經濟全球化的潮流勢不可擋，在這樣一個世界性的市場經濟體系中，哪個國家哪個地區(qū)的政府能提供更好的市場環(huán)境和公共服務，資本就往哪里去；哪里的經濟發(fā)展機遇就越大，就越能實現(xiàn)可持續(xù)高質量的發(fā)展。新世紀前后，發(fā)達資本主義國家先后掀起了新公共管理改革的浪潮，其中重要的改革舉措就包括地方放權運動、放松管制改革、績效管理改革等。據(jù)世界銀行統(tǒng)計,進入新世紀以來,已經有130多個國家和經濟體進行營商環(huán)境的建設與配套的政府改革，一些國家取得重要進展，匈牙利和格魯吉亞就是兩個典型的例子[10]。這些改革與我國當前進行的簡政放權改革不謀而合，并非是因為各國政府之間的盲目跟風，而是全球化經濟下的國際競爭對政府職能轉變的要求。在國內，同樣存在這樣的特點，通過文獻調查發(fā)現(xiàn)，越是在經濟發(fā)展較快的地區(qū)，其營商環(huán)境、公共服務供給等方面的政府改革步子邁得越大，二者之間存在一個相互促進的關系，如浙江省、廣東省、四川成都市等地區(qū)。地方政府的競爭由資源、空間、人力之間的硬環(huán)境競爭轉為制度、政策、服務之間的軟環(huán)境之間的競爭，并由此影響資本的流動產生不一樣的經濟效能。

（二）社會轉型和組織的變革要求政府進行“放管服”改革

從社會結構和社會組織的角度看，當前社會已經由農業(yè)社會經由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉變、從傳統(tǒng)穩(wěn)定的社會結構向現(xiàn)代變革的社會結構轉變。明確提出和界定“后工業(yè)社會”概念的是丹尼爾·貝爾，他將人類社會分為三個階段：前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會。不同的社會是依據(jù)不同的中軸建立起來的。前工業(yè)社會以傳統(tǒng)主義為軸心，意圖是同自然界競爭，土地是資源，地主和軍人擁有統(tǒng)治權。（從時間上大約是蒸汽機出現(xiàn)之前）工業(yè)社會以經濟增長為軸心，同經過加工的自然界競爭，機器是資源，企業(yè)主是社會的統(tǒng)治人物（從時間上大約是20世紀70，80年代電子信息技術廣泛應用之后）。而后工業(yè)社會以理論知識為中軸，意圖是人與人之間知識的競爭，科技精英成為社會的統(tǒng)治人物?？萍紝＜抑該碛袡嗔?，全憑他們受的專業(yè)教育與技術專長[11]。后工業(yè)時代的特點包括：經濟結構從商品生產經濟轉向服務型經濟、職業(yè)分布以技術階層的崛起為特征、軸心原則是理論知識日益成為創(chuàng)新的源泉和制定社會政策和依據(jù)。工業(yè)社會是生產商品、協(xié)調人和機器關系的社會，后工業(yè)社會則是圍繞知識，為了創(chuàng)新和變革，實施社會控制和指導而組織起來的社會；這樣也就形成了必須從政治上加以管理的新型社會關系和新型結構。雖然，后工業(yè)社會是否是人類社會發(fā)展的必然趨勢和階段仍有爭議，但是貝爾所描述的后工業(yè)社會的特征在我國也日益凸顯，從本質上來說，后工業(yè)時代是以服務為基礎的社會。另一方面，當社會依賴技術和創(chuàng)新的程度越高，社會體系中有害的“不定因素”也就隨之增加。面對外部環(huán)境的瞬息萬變，各個組織必須做出快速反應和迅速決策以保持組織的競爭優(yōu)勢。信息技術的迅速發(fā)展是扁平化組織產生的直接原因。扁平化的組織結構能增強了組織快速反應的能力。后工業(yè)時代的社會結構與農業(yè)社會和工業(yè)社會的社會結構及組織結構最大的不同之處在于其扁平化[12]。扁平化思想產生受學習型組織的啟發(fā)。學習型組織是扁平的，即從最高的決策層到最低的操作層中間相隔的管理層級很少，讓最下層單位擁有充分的自主權，并對生產的結果負責，從而形成以“地方為主”的扁平化組織結構。扁平化組織結構所隱含的人性假設是“自我實現(xiàn)人”，即人除了有社會需求外，還有一種想充分表現(xiàn)自己能力、發(fā)揮自己潛力的欲望?；谶@樣的人性假設，建立較為分權的決策參與制度，選擇具有挑戰(zhàn)性的工作，滿足自我實現(xiàn)的需要。扁平化的社會組織結構形式改變了原來層級組織結構中的企業(yè)上下級組織和領導者之間的縱向聯(lián)系方式，平級各單位之間的橫向聯(lián)系方式以及組織體與外部各方面的聯(lián)系方式等。這種組織變革一樣反映在政府組織結構上。作為一個社會中最大的官僚組織，政府一度以其龐大的規(guī)模、層級控制、部門分工、職能擴張在穩(wěn)定的農業(yè)社會和工業(yè)社會中發(fā)揮著巨大的作用，但是隨著社會日漸復雜多變，這樣一個龐然大物對各種突發(fā)事件的反應遲鈍、對日益多元化的需求的回應延緩受到越來越多的抨擊，旨在構建扁平化、無縫隙政府的“放管服”改革應運而生。

簡政放權，即是向基層放權，也是向社會放權。一方面，從行政法的角度來說，放權是一個中央和地方的權力配置，而這種由中央決策來配置政府各層級關系的放權只有在單一制里能實現(xiàn)，在聯(lián)邦制國家里只有地方分權之說，但是這并不妨礙人們對于整個政府結構扁平化的理解。從2014年開始，中央到地方就層層開出了三張清單，即責任清單、權力清單和負面清單，通過這三張清單，行政審批的權力責任實現(xiàn)了下放，各地都在簡化行政審批程序、縮減行政審批事項、明確行政審批責任。另一方面，構建權力下放的同時，許多公共服務和公共產品由相互競爭的社會組織和中介組織來提供，采用公私合作的方式來運營，將具體的運營權下放到社會，允許更多的企業(yè)和組織進入市場，進一步推進扁平化。在扁平化的組織結構中，更為精簡的層次結構使得組織中的責任也更為直接。除了傳統(tǒng)官僚組織中所強調的自下而上的層級責任外，對于基層政府來說，更強調對社會、對公民的直接責任，即要求對社會、對公民、對市場更為敏感，更具有回應性，這種回應性反映對政府行為的要求就是要優(yōu)化服務。由此可見，“放管服”改革也是應后工業(yè)時代扁平化組織變革的要求而進行的。

（三）解決當前我國主要矛盾也要求政府進行“放管服”改革

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經過幾十年的改革開放，人民的衣食住行等生活商品供應極大豐富，文化生活日益多彩。可以說人民的物質文化需要，尤其是物質需要已經得到滿足，但高質量的經濟需求，以及政治、文化、社會、生態(tài)等方面的需求還沒有得到充分滿足。發(fā)展不平衡不充分的問題日益凸顯，最突出的是發(fā)展存在的各類短板，城鄉(xiāng)、產業(yè)、地區(qū)發(fā)展不平衡狀況還很嚴重。政府的基本職能就是政治統(tǒng)治和社會管理。當前，我國的主要矛盾決定政府的主要職能是進行社會管理。社會主要矛盾是一個國家和地區(qū)的主要的公共問題，在處理公共問題的政府角色界定方面，政府的角色既不像二戰(zhàn)后行政國家中的既是運動員又是裁判員，也不是美國政府改革顧問奧斯本所描述那樣，是掌握社會大船方向的掌舵者[13]，而是如奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道》中所談及的多中心治理框架下，政府作為治理的一極而存在[14]。同時，由于“治理失靈”的存在，政府在治理中角色更貼合一種“元治理”角色，即政府是治理的治理者，為整個社會解決公共問題和主要矛盾提供方向、提供服務[15]。這一點，登哈特夫婦也在他們的研究中指出，政府是“服務而不是掌舵”[16]。這些成為構建服務型政府的直接理論來源。簡單說，解決當前我國主要矛盾需要使政府角色由統(tǒng)治型政府、管制型政府向治理型政府和服務型政府轉變。這種轉向要求在政府內部進行簡政放權改革，在政府外部優(yōu)化服務，在放權和服務之間要通過強化管制和提升管理質量來實現(xiàn)。簡政放權是突出政府的宏觀指導職能，突出政府的“元治理”角色，即政府主要提供法律、制定政策、營造環(huán)境；“放管”結合是手段，突出政府的把握方向職能，確保法律法規(guī)、政策執(zhí)行時能符合制定的初衷，促進有序競爭，尤其在人民的生命財產安全方面嚴格依法辦事；優(yōu)化服務是目的，在于滿足人們多樣化、不平衡的需求，突出政府解決社會主要矛盾時的人本主義和個性化一面。

三、環(huán)境支持——“放管服”改革的可能性和可行性分析

（一）科學進步與運用為“放管服”改革提供了良好的技術基礎

近年來尤其是大數(shù)據(jù)和人工智能的迅速發(fā)展，使簡化行政內容、再造行政流程、優(yōu)化政府服務變得可能。大數(shù)據(jù)和人工智能的廣泛運用，使得電子政府建設經由無紙化辦公與信息發(fā)布（信息階段）、信息下載上傳互動（互動階段）、自助服務（處理階段）發(fā)展到整合與個性化服務階段（交易階段）[17]。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫模式下，各個部門、各個行業(yè)、各個層級之間的數(shù)據(jù)處于一種信息孤島狀態(tài)，彼此之間相關卻不相連。大數(shù)據(jù)能兼容多種數(shù)據(jù)模式，實現(xiàn)各種數(shù)據(jù)之間的快速計算與整合、解構與結構。正是因為大數(shù)據(jù)時代的到來，信息處理技術和網絡技術的發(fā)達，為“放管服”改革中用“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑路”變得可能。另一方面，如果說大數(shù)據(jù)為簡政放權、流程再造提供了技術條件，那么人工智能便滲透在“放管服”改革的各個環(huán)節(jié)，但主要在管制和服務方面發(fā)揮了更顯性的作用。人工智能的發(fā)展有助于政府部門提升服務質量，為政府提供全日制服務、錯時延時服務、個性化服務帶來可行性。

（二）第三部門和公民社會的興起和成熟為“放管服”改革提供良好的社會基礎

“放管服”改革是政府自身的變革，更是應社會變革而起。經濟社會發(fā)展與技術進步，促使公民社會的成熟和完善。在布坎南、奧斯本等人強調政府失靈主張用企業(yè)家精神塑造政府，提出“顧客”導向的同時，新公共行政流派的理論家們指出，政府的本質是“公共的”[18]，登哈特進一步指出政府不是企業(yè)家，他們的服務對象也不是顧客，政府與企業(yè)家、公民與顧客的根本差異在于其“公共精神”。登哈特的評價是中肯而客觀的，因為西方上世紀末至本世紀初進行的新公共管理改革不能說完全失敗，但至少是不太成功的，因為作為他們的理論基礎的政府“經濟人假設”與“企業(yè)管理模式崇拜”是一種理論缺陷[19]，以至于新世紀以來西方國家的經濟社會危機層出不窮。桑德爾、吉登斯等人正是認識到市場與政府都并非萬能都會失靈，進而提出了第三條道路，強調應從突出公民社會和社區(qū)的作用[20]。就我國而言，本世紀前后，二三十年的改革開放給我們的社會經濟帶來了巨大活力，但不少城市里單位制的解體和農村集體經濟的衰退導致整個社會的原子化，原子化的個人只關注自身利益尤其是經濟利益，習慣用非制度化、非組織化的方式來解決矛盾引發(fā)大量社會沖突。按照阿瑪?shù)賮喌挠^點，這并非改革的初衷，而是一種沒有被預料到的后果[21]。國內外治理能力比較也發(fā)現(xiàn)，在國家治理水平和社會成熟程度兩個向度上，我國處于強政府弱社會的象限，社會組織能力和公民意識比較薄弱，因此公民精神培育和社區(qū)建設成為新世紀以來我國構建和諧社會的重要內容之一，而這一努力隨著科技的發(fā)達已經獲得較大成效。一方面，公民的權利意識、民主意識、參與意識已經覺醒；另一方面，日漸成熟和強大的社區(qū)等自治組織、各種非政府組織的日漸成熟和強大為公民參與社會治理與承接由政府向社會下放的權力提供了良好的組織基礎。這些為“放管服”改革提供了強大的社會支持。