完善殘疾人就業(yè)保障金制度的建議

廖 娟

按比例就業(yè)政策到目前為止在我國已實施了30年，為殘疾人實現(xiàn)就業(yè)發(fā)揮了重要作用。在早期，殘疾人通過分散按比例實現(xiàn)的就業(yè)占殘疾人就業(yè)總量的1/3左右。近年來殘疾人就業(yè)形式開始多元化，如公益崗位就業(yè)、輔助性就業(yè)等，按比例就業(yè)占殘疾人就業(yè)總量的比例有所下降，但仍然占將近30%。按比例就業(yè)政策實施的效果與其相關(guān)的制度設(shè)計有很大關(guān)系。殘疾人就業(yè)保障金（以下簡稱“殘保金”）就是其中最重要的制度設(shè)計，如果沒有征收殘保金的要求，按比例就業(yè)的效果會大打折扣。以下是殘疾人就業(yè)保障金制度存在的問題與建議。

一是殘保金的征收對象問題。目前殘保金免征對象是30人及以下的小微企業(yè)，且固定免征期限是自工商注冊登記之日起3年內(nèi)，3年后未能按比例雇傭殘疾人的小微企業(yè)仍需繳納殘保金。我國按照1.5%的比例，即規(guī)模為67人的企業(yè)雇傭1名殘疾人。30—67人之間規(guī)模的企業(yè)按照1.5%的比例并不足以安排1名殘疾人就業(yè)，但現(xiàn)行規(guī)定是這種規(guī)模的企業(yè)如果沒有雇傭殘疾人仍需繳納殘保金。與此同時，對小微企業(yè)而言要完善雇傭殘疾人的各方面措施本身就較困難，且也難形成規(guī)模效應(yīng)。由此可見，現(xiàn)行政策中不合理的地方有兩個方面：免除殘疾人雇傭義務(wù)的單位規(guī)模設(shè)定，設(shè)置了小微企業(yè)殘保金免征期限。

第一，殘保金應(yīng)設(shè)置一個征收企業(yè)規(guī)模的起始值。如果按比例和規(guī)模之間相匹配的方式，按1.5%的比例計算，67人及以下的企業(yè)都應(yīng)免征殘保金。當(dāng)然規(guī)模的制定還有其他的方式，需要進一步的研究，比如可能與殘疾的定義、能吸納殘疾人的企業(yè)數(shù)等都有關(guān)系。第二，不設(shè)置免征期限，規(guī)定了一定規(guī)模后，該規(guī)模以下的企業(yè)都不用繳納殘保金。這是對小微企業(yè)發(fā)展的一種支持。對小微企業(yè)而言，很多時候會面臨能否生存的問題，更加關(guān)注成本—收益；而大企業(yè)面對的可能是發(fā)展問題，更有能力去做殘疾人就業(yè)相關(guān)的工作，比如在人力資源部門設(shè)置一個專門負責(zé)殘疾人招聘培訓(xùn)等的部門，像美國的摩根大通公司的人力資源部門就有一套專門的殘疾人就業(yè)管理體系，德國的SAP公司在中國啟動了“自閉癥人才項目”，幫助自閉癥人群挖掘天賦和培養(yǎng)才能，為他們創(chuàng)造工作機會。小微企業(yè)是沒有相應(yīng)的能力來做這些事情的。

二是殘保金的獎勵制度。我國一些企業(yè)不愿意雇傭殘疾人的重要原因之一是殘疾人工作所需的無障礙環(huán)境的改造等成本較高，企業(yè)需要付出額外的成本才能安排殘疾人就業(yè)。政府對于企業(yè)安置殘疾人沒有恰當(dāng)?shù)闹С执胧?，這無疑給企業(yè)增添了負擔(dān)。目前大多數(shù)地方的殘保金僅用于獎勵超比例安置殘疾人的單位，對未超額雇傭的單位沒有任何獎勵措施，且企業(yè)申請使用殘保金的手續(xù)較為繁瑣。就國際經(jīng)驗而言，一般來說，實行按比例就業(yè)制度的國家會將殘保金用于雇傭殘疾人的企業(yè)和殘疾雇員，即將資源從未能遵守配額（殘疾人按比例就業(yè)政策在國際上稱之為配額制度）規(guī)則的企業(yè)重新分配給雇傭殘疾工人的企業(yè)，補償后者因雇傭殘疾工人可能帶來的一些損失。這也分為兩種，第一種是只要企業(yè)雇傭了殘疾人就補貼，第二種是只有超過了國家規(guī)定的配額之后所雇傭的殘疾人才計入補貼的范圍。如奧地利規(guī)定了不管企業(yè)雇傭的殘疾人是否達到規(guī)定的配額，征收的殘保金主要用于補貼雇傭殘疾人的企業(yè)及其殘疾雇員。這種補貼針對所有雇傭殘疾人的企業(yè)，以補貼或貸款的形式發(fā)給雇傭至少一名殘疾工人的企業(yè)，用于企業(yè)為殘疾雇員提供住宿場所、改善工作環(huán)境、發(fā)放工資補貼、進行工作援助、開展職業(yè)再培訓(xùn)或?qū)I(yè)發(fā)展等。而另一些國家只補貼超過配額雇傭比例的企業(yè)，如在殘疾人社會保障基金管理模式上，德國采用分散型的管理模式，即基金管理主要分散在行業(yè)或地區(qū)，由雇主和勞工聯(lián)合建立的自治機構(gòu)予以辦理，而不是由政府集中統(tǒng)一管理，政府在此過程中主要履行立法、組織、協(xié)調(diào)與監(jiān)督的職能。因此，建議我國殘保金改革可以從獎勵制度入手：只要雇傭殘疾人的單位都應(yīng)給予殘疾人工作環(huán)境改造、崗位工資補貼的經(jīng)費，而不應(yīng)是超額雇傭才可申請使用經(jīng)費。負責(zé)殘保金的部門應(yīng)該主動給予雇傭殘疾人的單位相關(guān)經(jīng)費，而不是用人單位申請才撥付。相關(guān)部門配合用人單位完成工作環(huán)境改造、殘疾人就業(yè)支持等工作。