韓國殘疾人社會服務現(xiàn)狀及進展

[韓]金用得 [韓]金炳徹

前言

在韓國，殘疾人社會政策涉及很多領域，殘疾人服務包括住房支持、社區(qū)生活、職業(yè)康復、出行等，由保健福祉部負責；殘疾人收入支持則關系到國民年金、國民基本生活保障、殘疾人年金等，也由保健福祉部負責；從殘疾嬰幼兒的教育直到殘疾人高中教育和終身教育由教育部負責；殘疾人義務雇傭制度的運營與雇傭鼓勵制度的施行等殘疾人核心雇傭制度由雇傭勞動部主管，但重度殘疾人的職業(yè)康復領域主要由保健福祉部當作殘疾人服務的一部分負責管理。另外，殘疾人安全領域由行政安全部負責，有關殘疾人文化與體育的領域由文化體育旅游部負責。由此可見，殘疾人社會政策關系到殘疾人生活的所有領域，幾乎所有政府部門都分擔有關殘疾人的業(yè)務。

在社會保障領域，所有殘疾人不得被排除在以全民為對象的普惠性社會保障政策之外，持證殘疾人通過國民年金、健康保險、雇傭保險、工傷保險等社會保險制度得到支持，部分持證殘疾人由于收入受限還得到國民基礎生活保障制度的支持。除此之外，持證殘疾人僅依靠普惠性社會保障往往無法維持適當?shù)纳?。為了應對這種情況，需要普及針對殘疾人的特惠性社會保障制度，具有代表性的制度包括經(jīng)濟支持、醫(yī)療支持、教育支持、就業(yè)支持及社會服務等制度。其中，社會服務制度是指除收入保障、醫(yī)療、教育、雇傭、住房等之外的服務制度，包括保健福祉部實施的照護、咨詢、自立支持等個人社會性支持服務（personal social services ）[1]。

為殘疾人日常生活提供支持是韓國殘疾人服務制度的基礎領域，包括提供居住服務（residential services）和非社區(qū)居住的生活服務（nonresidential community based services）。居住服務主要由居住機構、重度殘疾人托養(yǎng)機構、殘疾嬰幼兒居住機構、殘疾人之家、殘疾人短期保護機構等提供。社區(qū)生活支持服務包括殘疾人福利院、日間照料機構、殘疾人體育機構、殘疾人日常出行支持中心、手語翻譯中心等社區(qū)康復機構服務，也包括重度殘疾人社區(qū)庇護工場、工作場所、職業(yè)適應訓練場所等職業(yè)康復機構服務，還有以服務券（付款憑單卡）方式提供的殘疾兒童發(fā)育康復服務、殘疾人活動支持服務等[2]。

以上殘疾人社會服務均以法律為依據(jù)，其中居住服務領域服務以《殘疾人福利法》為依據(jù)，社區(qū)生活支持服務領域中的社區(qū)康復機構和職業(yè)康復機構同樣以《殘疾人福利法》為根據(jù)。社區(qū)生活支持領域中的殘疾兒童發(fā)育康復服務以《關于發(fā)育殘疾人權力保障與支持的法律》為根據(jù)，殘疾人活動支持服務則以《關于殘疾人活動支持的法律》為根據(jù)。所有社會服務的財政籌措由中央政府與地方政府共同承擔或由地方政府獨自承擔。根據(jù)《社會福利工作法》規(guī)定，應用社會福利機構評價制度對以上社會服務機構進行管理。

1.殘疾人社會服務體系

殘疾人社會服務由支持肢體殘疾、腦病變殘疾、視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、智力殘疾、自閉癥、精神殘疾、腎臟殘疾、心臟殘疾、呼吸器官殘疾、肝臟殘疾、腸瘺尿瘺殘疾、面部殘疾、癲癇等15類殘疾人能夠進行社會參與活動的服務構成[3]。

在家庭生活困難時，殘疾人居住機構會提供居住場所和支持服務。各殘疾類別居住機構、重度殘疾人托養(yǎng)服務機構、嬰幼兒居住機構等傳統(tǒng)居住機構的入住對象在原則上僅限于國民基本生活費用領取者和不明身份者，另外允許一般階層繳納費用后利用。2011年，《殘疾人福利法》修訂后，殘疾人之家和短期居住機構從社區(qū)康復機構改變?yōu)榫幼C構，所有殘疾人不限收入水平都可以利用。社區(qū)康復機構作為社區(qū)生活支持領域的代表類型，為社區(qū)內(nèi)在家居住的殘疾人提供多種服務，包括對日常生活的支持服務和專門的康復治療服務。職業(yè)康復機構為在一般勞動市場中難以就業(yè)的重度殘疾人提供就業(yè)機會。最近，殘疾兒童發(fā)育康復服務和殘疾人活動支持服務等以服務券的服務方式呈持續(xù)擴大趨勢。

從服務利用資格來看，傳統(tǒng)居住機構原則上僅限于國民基本生活費用領取者使用，殘疾人之家和短期居住機構則不受服務使用資格限制。社區(qū)康復機構和職業(yè)康復機構并沒有規(guī)定使用資格，由提供服務的機構判斷是否提供服務。而且，殘疾兒童發(fā)育康復服務的提供限于收入低于全國家庭平均收入150%的群體，殘疾人活動支持服務僅允許一、二和三級持證殘疾人申請，家庭收入方面則不受限制。

2.殘疾人社會服務的現(xiàn)狀與動向

2.1 居住支持服務

殘疾人居住機構為殘疾人提供一段時間的居住、托養(yǎng)和支持等服務，并支持社區(qū)活動，具體分為各殘疾類別居住機構（肢體殘疾人、視力殘疾人、聽力殘疾人、智力殘疾人等）、重度殘疾人托養(yǎng)機構、殘疾嬰幼兒居住機構、短期居住機構、殘疾人之家等。截至2016年，韓共有1505所殘疾人居住機構，其中短期居住機構和殘疾人之家達882所，占殘疾人居住機構的58.6%。具體情況見圖1。

圖1 殘疾人居住機構數(shù)與利用人數(shù)年度數(shù)據(jù)（2004-2016年）

如圖1所示，2012年殘疾人居住機構數(shù)量大幅增加，其原因并不是因為機構的新建，而是由于2011年《殘疾人福利法》的修訂，使原先屬于社區(qū)康復機構的短期居住機構和殘疾人之家變成了殘疾人居住機構。近年來，殘疾人居住機構的總數(shù)與其利用人數(shù)一直穩(wěn)步上升，自2015年呈現(xiàn)出居住機構數(shù)量增加而利用人數(shù)減少的趨勢。居住人數(shù)規(guī)模大的機構，如各殘疾類別居?。ㄉ睿C構 、重度殘疾人托養(yǎng)機構、殘疾嬰幼兒居住機構等機構數(shù)呈減少趨勢，短期居住機構和殘疾人之家則持續(xù)呈穩(wěn)步增長趨勢。雖然變化并不顯著，但這一現(xiàn)象似乎與韓國關于去機構化的議論以及2011年修訂的《殘疾人福利法》中的“定員不得超過30名”這一規(guī)定相關。

在韓國，大規(guī)模居住機構曾發(fā)生過一些人權與性侵害的事件，由此，在2011年通過修訂《殘疾人福利法》限制了每個機構的最多居住人數(shù)。根據(jù)法律規(guī)定，新建的居住機構定員不得超過30名。此外，保健福祉部一直討論去機構化政策，如縮小定員超過30名的居住機構的規(guī)模，并將居住機構搬到社區(qū)等，通過表1能夠確認這種變化。在傳統(tǒng)的居住機構領域中，居住人數(shù)少于30名的居住機構呈穩(wěn)步增加的趨勢，超過100名的居住機構呈穩(wěn)步減少的趨勢。

2.2 社區(qū)生活支持服務

在韓國，為居住在家或出租屋的殘疾人提供的社區(qū)生活支持服務，由社區(qū)康復機構、職業(yè)康復機構、服務券服務機構等提供。

2.2.1 社區(qū)康復機構

殘疾人社區(qū)康復機構是為殘疾人提供咨詢、治療、訓練等服務或支持殘疾人的日常生活、休閑活動、社會參與活動等的機構。社區(qū)康復機構包括殘疾人福利院、日托機構、殘疾人體育機構、辦事中心（生活出行支持中心）、手語翻譯中心等。其中，最具有代表性的機構為殘疾人福利院，包括殘疾人綜合福利院、視力殘疾人福利院、聽力殘疾人福利院、腦癱者福利院、發(fā)育障礙殘疾人福利院等，其中多數(shù)為殘疾人綜合福利院，以基層自治組織為單位負責殘疾人綜合服務，各殘疾類別福利院的服務覆蓋地區(qū)較廣。每所殘疾人福利院的工作人員一般超過20名，超過100名工作人員的福利院屬于大型福利院機構。殘疾人日間照料機構是由3—5名工作人員構成的小型機構，為需要日間集中支持的發(fā)育障礙殘疾人等提供日間活動經(jīng)驗。短期保護機構和殘疾人之家根據(jù)《殘疾人福利法》的修訂，自2012年重組為殘疾人居住機構。自2012年起，醫(yī)療康復機構被排除在社區(qū)康復機構之外。另外，辦事中心的職能是支持視力殘疾人的日?；顒优c出行，從2015年起，辦事中心被改稱為殘疾人生活出行支持中心。

表1 各類型殘疾人居住機構年度利用人數(shù)現(xiàn)狀(2010—2016) （單位：名）

2.2.2 職業(yè)康復機構

殘疾人職業(yè)康復機構幫助就業(yè)有困難的重度殘疾人在專門準備的工作環(huán)境中接受職業(yè)訓練或維持工作[4]。殘疾人職業(yè)康復機構中的庇護工場為職業(yè)能力低的殘疾人提供職業(yè)適應能力以及職務職能的提升訓練等職業(yè)康復訓練項目，在能夠庇護的情況下提供工作機會。以勞動多少發(fā)放工資，有助于殘疾人遷移到殘疾人工作場所或其他競爭性就業(yè)市場。殘疾人工作場所為具有職業(yè)能力但由于出行受限和可及性或社會制約等而難以就業(yè)的殘疾人提供工作機會，發(fā)放的工資高于最低工資，并幫助他們進入競爭就業(yè)市場。

自2000年起，保健福祉部將勞動部根據(jù)《殘疾人雇傭促進及職業(yè)康復法》運營的殘疾人雇傭促進基金的一部分作為財政來源，制定并執(zhí)行了重度殘疾人職業(yè)康復服務的項目計劃及預算案。自2008年起，財政結構從殘疾人雇傭促進基金轉變?yōu)楸＝「ｌ聿款A算之內(nèi)的一般費用，負責支持的機構也從勞動部下屬的殘疾人雇傭工團改變?yōu)楸＝「ｌ聿肯聦俚臍埣踩碎_發(fā)院。截至2016年，共建立了516所庇護工場，有14335人利用。還有63所工作場所，有2762人利用。殘疾人職業(yè)適應訓練機構為工作執(zhí)行能力明顯低下的重度殘疾人提供工作活動和日常生活訓練等，是在2015年引進的新型機構，當前還未提供對于現(xiàn)狀的統(tǒng)計，因此表2僅提供關于庇護工場和工作場所的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2.2.3 服務券服務

居住服務領域的各種服務機構與社區(qū)生活支持領域的社區(qū)康復機構、職業(yè)康復機構等的運營方式是由政府支持社會福利機構的運營費用，由各個機構接受服務申請并提供服務。2007年社會福利服務領域引入了新型服務券制度，該制度是由政府先行確定服務使用資格，接受申請并決定使用者的服務提供量，在政府指定的服務提供機構選擇并使用服務，政府向服務提供機構支付相應的費用。在殘疾人服務領域中，以未滿18歲的殘疾兒童為對象的康復服務與以6歲到64歲的殘疾人為對象的殘疾人活動支持服務也是如此。

表2 職業(yè)康復機構數(shù)年度數(shù)據(jù) （單位：所、名）

殘疾兒童康復服務為18歲以下殘疾兒童的精神、感官功能的提高與行為發(fā)達支持適當?shù)目祻椭委煼?，以減輕昂貴的康復治療費用給殘疾兒童養(yǎng)育家庭造成的經(jīng)濟負擔。服務對象為全國家庭平均收入在150%以下的未滿18周歲的腦病變、智力、自閉癥、言語、聽力、視力殘疾兒童。每月服務費用為22萬韓元，利用者承擔費用根據(jù)收入決定免征或最多為8萬韓元。

表3 不同家庭收入水平的殘疾兒童康復服務的每月政府補助金與本人自費費用 （單位：萬韓元）

截至2016年12月末，康復服務的利用人數(shù)為52200名，從2014年12月的50769名、2015年12月的51609名持續(xù)增長，結算金額也從2014年12月的85630百萬韓元持續(xù)增長到2015年12月的86220百萬韓元、2016年12月的86520百萬韓元。按收入水平來看，全國家庭平均收入的50%—100%的家庭所占的比重最多。

活動支持服務。在日常生活和社會生活困難的6—64周歲的1—3級殘疾人中，經(jīng)過活動支持認證調(diào)查，為確有需求的殘疾人提供活動支持服務?；顒又С终J證調(diào)查由政府委托國民年金工團實施，基層自治組織負責確定補貼金額。在已確定的補貼金額范圍內(nèi)，發(fā)放利用活動輔助（肢體、家務、社會活動支持）、訪問護理、訪問洗浴等服務的服務券卡。根據(jù)活動支持等級決定基本補貼，并根據(jù)個人情況核算額外補貼（見表4）。

2016年活動支持總支出為7396億韓元，其中政府的支持占95%以上，個人承擔額所占比例小于5%。每年利用活動支持服務的人數(shù)直線增加，到2016年利用人數(shù)達66534名。

表4 按活動支持等級的補貼構成

3.殘疾人社會服務的問題與改革方向

韓國殘疾人服務制度的形成與發(fā)展可分為三個階段。第一階段是20世紀70年代與80年代以收養(yǎng)機構或生活機構為中心的發(fā)展。在20世紀70年代，隨著20世紀50年代建成的戰(zhàn)爭孤兒院的兒童長大成人，很多機構變成了殘疾人機構。目前殘疾人居住機構中的大型居住機構大部分是在這個時期建立的，并仍然立足于這種模式。這一時期服務的目的是“不讓無家可歸的殘疾人成為其他人的負擔，讓他們在社區(qū)的獨立空間獲得保護”。第二階段是20世紀80年代與90年代的公用機構或社區(qū)機構的擴展。在此期間，國際上開始建立專門的服務機構，并委托非營利性民間主體運營。20世紀80年代主要新建了殘疾人福利院等大型利用機構，到20世紀90年代，殘疾人福利院的發(fā)展主要集中在數(shù)量的擴大上，引進了日托機構或短期保護機構等小型機構。在此期間的服務目的是“通過專家的適當治療、教育、訓練，使殘疾人能夠在社區(qū)維持生活”。第三階段是2000年中期以后，自立生活利用者選擇方式的服務擴大。在此期間，隨著韓國引入社會模式和自立生活運動，殘疾人的服務需求運動走向高潮，一方面建立了殘疾人運營的自立生活中心，另一方面引入了支持殘疾人自立生活的活動補貼制度。到2000年后期，引進了服務券方式的殘疾兒童發(fā)育康復服務。隨著2010年《關于殘疾人活動支持的法律》的制定，殘疾人活動補貼制度被擴展為活動支持制度，并成為韓國預算最多的核心制度。

在過去四十年的殘疾人服務發(fā)展過程中，最顯著的特征是服務擴展速度比其他國家快，主導服務的模式也發(fā)生了迅速的變化。韓國殘疾人服務變化過程的另一個特征是在各個發(fā)展階段引入并擴充的服務制度并未整合為新模式，而是根據(jù)各階段的制度模式各自維持。這種現(xiàn)象表明各自對應新服務的需求的結果，而不是從根本上改變制度框架以適應模式的轉變。在這種背景下，韓國殘疾人服務提出了服務整合性低的問題，而且從這個觀點的角度可以提出以下問題。

3.1 提供者支持與利用者支持方式的綜合調(diào)整

傳統(tǒng)的韓國社會福利服務的提供方式是提供者支持方式。到2000年后期，隨著老人護理保險制度和社會服務券制度的出臺，利用者支持方式也開始擴大。通常，根據(jù)服務的性質(zhì)，支持提供者的方式可能會更加穩(wěn)定，或支持利用者的方式更加有效。但目前韓國的提供者支持方式與利用者支持方式的共存并不是根據(jù)服務的性質(zhì)來決定的，而是以2000年后期出臺的利用者支持方式和提供者支持方式來決定的。兩種支持方式的共存造成了兩個問題。

第一，利用者的加入路徑混亂與不便。通常，在利用者支持方式中，服務的利用資格由政府來判斷，而提供者支持方式是由提供者來判斷。如此，利用服務時加入路徑不同，導致服務可及性不便。

短期居住機構、殘疾人之家、殘疾人福利院、日托機構、職業(yè)康復機構等，由政府支持運營，并由服務提供機構決定給誰提供多少服務。因此在同樣情況下殘疾人或者能同時接受兩種服務，或者接受不到任何服務。殘疾人之家和短期保護機構之外的殘疾人居住機構是提供者支持方式，其利用資格由政府決定。基礎生活費領取者與不明身份者通過地方政府申請服務，地方政府負責尋找并連接資源。服務費用由地方政府支持的年度補貼和個人的基礎生活領取費支持。以利用者支持方式提供的殘疾人活動支持服務和殘疾兒童發(fā)育康復服務則通過地方政府申請，由地方政府決定是否提供服務和提供量，利用者可以使用地方政府提供的服務券向提供者支付費用。在這種分散的體系中，難以保證整個服務公平分配，因此需要調(diào)整或整合兩種財政支持方式[5]。

3.2 國家補貼和地方轉移的綜合調(diào)整

在2004年，根據(jù)政府創(chuàng)新地方分權委員會提出的“地方分權藍圖”大大推進了將中央權力分權到地方，到2005年實現(xiàn)了傳統(tǒng)的殘疾人服務領域的大部分核心項目的轉移。其目的是在服務傳達過程中加強最終服務提供組織的角色，并使與服務相關的核心功能更接近于利用者。對于轉換為地方事務的項目，由地方政府負責并擁有計劃與提供的權限。國家補貼項目則包括國家事務、國家必要的或向地方轉移時預計能夠縮小的項目、與中央政府的政策制定緊密相連并對內(nèi)外環(huán)境變化需要從國家角度處理的項目等。根據(jù)這項政策，2005年國家項目中有67個社會福利項目被轉移到地方，只有一部分的社會福利服務繼續(xù)留作國家補貼項目。各殘疾類別居住機構等在2005年轉換成了地方轉移項目，近期又重新還原成了國家補貼項目。

社會福利服務地方轉移的實施論據(jù)是各地方政府應當主動滿足當?shù)氐母＠招枨?。然而，有觀點批評這項措施引發(fā)了嚴重的副作用，并未得到期待的效果。其中重點指出，為應對地方轉移項目而引進中央政府向地方政府轉讓財政的分權交付稅后，預算短缺的現(xiàn)象越來越嚴重。老人及殘疾人口的增加速度、家庭功能的變化速度等導致福利服務擴大要求遠遠超過決定分權交付稅標準的國內(nèi)稅的增長率，因此以分權交付稅系統(tǒng)難以承擔逐漸擴大的福利服務需求[6]。對于地方轉移項目，中央政府的財政支持計算方式應與持續(xù)增加的福利服務需求相連接，并根據(jù)服務性質(zhì)，檢討一些地方轉移項目是否應還原成國家補貼項目等措施。另外，根據(jù)服務的性質(zhì)，將需要國家層面的支持與管理領域重組為國家補貼項目，服務提供范圍僅限地方層面，并且服務內(nèi)容需要反映地區(qū)特征的服務重組為地方轉移項目。

3.3 重組為針對性服務體系

在韓國的殘疾人服務體系中，政府支持提供者的財政支持方式和賦予利用者財政支出權限的方式是共存的。此共存狀態(tài)本身并非是負面的，但在急速擴大服務的過程中，對于以何種方式提供何種服務沒有一定的標準，僅根據(jù)引進服務的時期決定財政支持方式。而且，根據(jù)財政支持方式的不同，利用者加入服務的途徑也不同。在韓國殘疾人服務中，國家補貼方式與地方轉移方式是并存的。國家補貼方式是指對于相關服務設定全國統(tǒng)一標準，并根據(jù)此標準通過中央政府與地方政府的財政配合籌措服務費用。地方轉移方式是指將殘疾人服務的中央政府分攤額包括在中央政府給地方政府的總撥款之內(nèi)，由地方政府負責實施符合本地的多種方式的服務。原則上，著重于全國性標準的項目為國家補貼項目，反映地區(qū)特征的項目為地方轉移項目。但在2005年，幾乎所有的殘疾人服務從國家補貼項目轉變?yōu)榈胤睫D移項目，2006年以后引進的殘疾兒童康復服務和活動支持服務等服務券服務均屬于國家補貼項目，也是根據(jù)服務出臺年份進行了劃分。

殘疾人服務追求的核心價值是盡可能提供符合利用者需求的針對性服務，這需要各種服務的適當搭配，服務制度之間的緊密聯(lián)系非常重要。申請服務時應指定一站式（one-stop）窗口，以進行需求評價并制定針對性服務計劃。服務內(nèi)容應附有國家標準與地方特征。在此過程中，應全面探討提供者支持與利用者支持、國家補貼與地方轉移。

近年來，韓國已決定廢除自1988年以來一直實施的殘疾等級制度。殘疾人等級制度根據(jù)醫(yī)學標準將殘疾人區(qū)分為6個等級，政府提供的大部分服務是根據(jù)殘疾等級提供的。然而，該方式假設殘疾等級相同則需求也會相同，因此難以構成符合殘疾人實際需求的服務。此局限性已被殘疾人組織提出，并被采納為國政課題研究。廢除等級制度的目的是給殘疾人提供針對性服務，為此，正在探索根據(jù)個人綜合情況的評價與服務設計提供服務方案[7]。將來，為了在殘疾人服務領域廢除殘疾等級并向針對性服務發(fā)展，應從綜合性角度重新探討提供者支持與利用者支持、國家補貼與地方轉移的區(qū)分。