我國落實世衛(wèi)組織《增進獲得輔助技術決議》的基礎與路徑*

董理權 吳小高 任偉華 劉 潔

輔助技術是健康技術的分支，涉及輔助器具及相關的系統(tǒng)和服務，目的是使人們維持或者改善功能，從而增進福祉。輔助技術能夠幫助功能障礙者（主要包括殘疾人、老年人、傷病人）過上健康、富有成就感、獨立和有尊嚴的生活，并能接受教育、就業(yè)和參與社交生活。輔助技術可以減少對常規(guī)衛(wèi)生服務、支持性服務以及長期照護的需求，可以減輕照護者的負擔[1]。為有需求的人群提供專業(yè)化的輔助技術服務，是社會文明進步的重要標志之一。世界衛(wèi)生組織（WHO）數(shù)據(jù)顯示，全球有10億人需要獲得輔助技術服務，而其中90%的人無法獲得；隨著全球人口老齡化和非傳染性疾病的進一步增加，到2050年將有20多億人需要獲得輔助技術服務。2018年5月，第71屆世界衛(wèi)生大會上正式通過《增進獲得輔助技術決議》（下文簡稱《決議》），這是世界衛(wèi)生組織關于輔助技術的第一份政策性文件，是輔助技術發(fā)展得到全球范圍關注的具體表現(xiàn)，為各國輔助技術的發(fā)展提供了行動指南。

1.《決議》出臺的過程和主要內容

2006年，第61屆聯(lián)合國大會通過《殘疾人權利公約》，明確規(guī)定了殘疾人參與政治、經(jīng)濟、社會和文化，以及公民生活等方面的權利。獲取輔助技術，既是殘疾人應當享有的權利，也是有輔助技術需求的殘疾人實現(xiàn)其他權利的必要條件。

鑒于輔助技術本身的重要作用，其對推動落實《殘疾人權利公約》的積極意義，以及當前輔助技術發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織致力于在全球范圍內提升輔助技術服務，在WHA66.4、WHA67.7、WHA69.3和WHA70.13等系列決議中呼吁會員國，促進老年人、殘疾人更好地獲得輔助技術及服務。2014年6月，世界衛(wèi)生組織提出開展輔助衛(wèi)生技術全球合作（Global Cooperation on Assistive Technology，GATE），在這個框架下，2015年在北京召開了全球輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，并發(fā)布《關于促進全球輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展的北京倡議》，2016年編制印發(fā)了《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》，2017年再次在北京召開了全球輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會。

以上措施均為出臺《決議》奠定了基礎。2016年10月，世衛(wèi)組織東地中海區(qū)域委員會從區(qū)域委員會層面提出《增進獲得輔助技術決議》（EM/RC63/R.3），并要求執(zhí)行委員會將輔助技術列入第70屆衛(wèi)生大會的議程。經(jīng)過近兩年的討論、修訂，《決議》最終在第71屆世界衛(wèi)生大會上正式通過。

《決議》大體可以劃分為背景介紹、對成員國的要求和對總干事的要求3個部分[2]：在背景介紹中，闡述了當前全球輔助技術發(fā)展面臨的形勢，強調了將輔助技術納入衛(wèi)生系統(tǒng)的重要性，簡要回顧《決議》制定出臺的過程；在對成員國的要求中，敦促各國在制定政策、培訓人員、確保輔助器具的獲得和安全使用、編制重點產(chǎn)品清單、促進研發(fā)和創(chuàng)新、鼓勵產(chǎn)品制造和供應方面的國際合作、開展相關數(shù)據(jù)收集、促進建立包容性的無障礙環(huán)境、促進將重點輔助器具和包容性無障礙環(huán)境納入突發(fā)事件防范和應對規(guī)劃等9個方面采取措施；在對總干事的要求當中，提出要在2021年前編寫一份關于有效獲取輔助技術問題的全球報告，在技術和能力建設領域為會員國提供必要的支持，酌情推動和參與制定重點輔助器具產(chǎn)品和服務的最低限度標準，2030年前每4年向世界衛(wèi)生大會提交一份《決議》執(zhí)行報告等5個方面要求。

2.《決議》的意義

2.1 《決議》是對一系列國際文件的繼承和發(fā)展

從《關于殘疾人的世界行動綱領》《殘疾人機會均等標準規(guī)則》，到《殘疾人權利公約》《社區(qū)康復指南》《世界殘疾報告》《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》，均對殘疾人獲得輔助技術予以闡述，但是篇幅不一，側重點不同。前兩個文件只是在條款中提及輔助器具，并未做更多的闡釋；《殘疾人權利公約》在“一般義務”“個人行動能力”“適應訓練和康復”“參與政治和公共生活”“國際合作”等條款中均提及加強輔助器具的適配與使用[3]；《社區(qū)康復指南》“健康篇”中的“輔助器具”專節(jié)較全面地論述了社區(qū)輔助器具服務，為社區(qū)層面開展輔助器具服務實踐提供了良好的指導[4]；《世界殘疾報告》就如何更有效地幫助人們獲取輔助技術提出建議，包括從經(jīng)濟角度出發(fā)，對如何發(fā)展輔助技術進行了一些論述[5]；《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》則篩選了50種需求廣泛、對個人生活影響較大的重點輔助器具，為各國的發(fā)展提供樣板[6]。

以上這些文件對于輔助技術服務的重要性和必要性只是簡單強調，《決議》在梳理和吸收這些文件的基礎上，較系統(tǒng)且全面地提出了增進獲得輔助技術的建議。其中“對成員國的要求”從操作層面提出了9項措施，為各國發(fā)展本國的輔助技術提供了指南。

2.2 《決議》從推動落實的層面對GATE計劃進行了重申

前文提到，世界衛(wèi)生組織發(fā)起GATE計劃并采取了一系列措施來推動它。但GATE計劃本身不具有強制性，只能靠世衛(wèi)組織的主動作為和相關國家的積極參與來推動，沒有相關的考核來確保其實施。《決議》敦促成員國從政策制定等9個方面采取措施，對總干事提出了編寫關于有效獲取輔助技術問題的全球報告等5個方面的要求，并在2030年前安排了3250萬美元資金來推動《決議》的落實。以上這些，無疑更加注重體系化和長效化、指標考核和資金保障，將形成支持各國輔助技術發(fā)展的強大推力。世衛(wèi)組織已經(jīng)就《決議》落實的支持措施采取了一系列行動，包括推動建立全球輔助技術聯(lián)盟（該聯(lián)盟在2018年全球殘疾人事務峰會期間由世界衛(wèi)生組織、英國國際發(fā)展部、美國對外援助署、聯(lián)合國兒童基金會、中國殘疾人聯(lián)合會等共同發(fā)起籌建），在2019年3月份籌建輔助技術咨詢專家組，還將在2019年8月份召開全球輔助技術報告研討會。

2.3 《決議》對推動我國輔助技術發(fā)展的意義

我國現(xiàn)有8500多萬殘疾人，2.41億60歲以上老年人（其中有超過4000萬失能半失能老人），還有大量的傷病人，輔助技術服務需求巨大。雖然近些年我國的輔助技術發(fā)展迅速，但是距離廣大殘疾人的需求仍有較大差距，發(fā)展不平衡不充分的問題也較大范圍存在?！稕Q議》為加快我國輔助技術發(fā)展描繪好了路線，也為發(fā)展所需的國際交流提供了便利。

3.我國實施《決議》的基礎

我國輔助技術發(fā)展走過了快速發(fā)展的30年，為進一步落實《決議》奠定了堅實的基礎。

3.1 政策的密集出臺為落實《決議》提供有力支撐

《中華人民共和國殘疾人保障法》保障殘疾人有獲得輔助器具服務的權利。自1991年以來，通過連續(xù)6個“五年規(guī)劃”的制定和實施，中國的輔助器具事業(yè)得到長足發(fā)展。近年來，輔助技術被密集地納入相關的政策文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2016—2017年，在部委級及以上層面的文件當中，提到輔助技術（或輔助器具）的文件就達十余個，專項政策主要包括《國務院關于加快發(fā)展康復輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》和《輔助器具推廣和服務“十三五”實施方案》?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展康復輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》旨在全面推動中國的輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以不斷滿足殘疾人、老年人對輔助器具服務的需求。《輔助器具推廣和服務“十三五”實施方案》提出，2016年—2020年期間，有需求的持證殘疾人輔助器具適配率要達到80%，到2018年底，累計已有近700萬人次得到了服務，對于其中的貧困殘疾人，國家也組織實施項目予以救助或者補貼（中央層面的投入為每年4億元）。

3.2 服務網(wǎng)絡覆蓋城鄉(xiāng)，提升服務可及性

我國已建立起包括國家、省、市、縣、社區(qū)五個層級的輔助器具適配服務網(wǎng)絡，據(jù)不完全統(tǒng)計，承接輔助器具服務的機構數(shù)量已超過3000個，服務人員達3萬余人，還為服務機構配置了2400多輛流動服務車。這個網(wǎng)絡的有效運行，基本實現(xiàn)有輔具需求的殘疾人、老年人能夠及時得到配置、維修、更換輔具等服務，并確保邊遠地區(qū)的殘疾人、老年人也能夠得到服務。依托這一網(wǎng)絡，通過組織實施彩票公益金、殘疾兒童搶救性康復、“長江新里程計劃”“?？倒こ獭钡纫幌盗休o助器具服務項目，自1996年以來，已為1500萬人次提供了服務，累計適配各類輔助器具約3000萬件。

3.3 多種路徑豐富產(chǎn)品的供給

一是制定了兩個清單。2009年印發(fā)的《中國康復輔助器具基本產(chǎn)品指導價格目錄》（中康協(xié)〔2009〕第19號）對輔助器具市場秩序進行規(guī)范；2010年印發(fā)的《殘疾人輔助器具基本配置目錄》（殘聯(lián)〔2010〕50號）旨在推動輔助器具服務納入相關保障制度，部分地區(qū)在此基礎上制定出臺了本地區(qū)的輔助器具服務補貼辦法[7]。二是持續(xù)加強產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新。科技部啟動“主動健康和老齡化科技應對”重點專項組織實施工作，重點支持智能假肢膝關節(jié)及適配技術研究、殘疾人與失能和半失能老人康復輔助器具評估與適配體系研究與應用示范等7個方向的輔助技術研發(fā)創(chuàng)新和推廣應用；中國殘聯(lián)組織開展殘疾人急需的基本型輔助器具的研發(fā)與推廣聯(lián)合攻關課題研究，旨在推動我國基本型輔助器具產(chǎn)品的質量提升，促進更多、更好、更適合的輔助器具產(chǎn)品問世，更快地服務于殘疾人、老年人。三是通過舉辦博覽會等方式促進產(chǎn)品的推廣。其中，由中國殘聯(lián)主辦的中國國際福祉博覽會迄今已連續(xù)舉辦12屆，參展企業(yè)達350家，展品超萬款，已經(jīng)“成長”為集政產(chǎn)學研用于一體的綜合性、高水平的展示和交流平臺。

3.4 服務能力建設不斷完善

一是開展輔助技術相關學歷教育。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國有145所高校開設生物醫(yī)學工程本科專業(yè)，5所高校開設假肢矯形工程本科專業(yè)，高職院校開設輔助器具相關專業(yè)點365個，2017年招生2.8萬余人。二是推廣適配服務理念。遵照“以人為本”的原則，制定了輔助器具適配服務流程（包括初篩、評估、適配、使用指導、維護），并在全國范圍內進行推廣，有效降低了輔助器具的棄用率。三是多渠道、多形式開展服務培訓。僅中國殘疾人輔助器具中心每年組織的培訓人員就超過2000人次。

3.5 國際交流持續(xù)深化

近年來，在輔助技術領域的國際交流合作中，我國扮演了活躍的角色，做出了積極的貢獻，也獲益匪淺。2015年和2017年，中國殘聯(lián)組織舉辦了兩屆輔助器具產(chǎn)業(yè)大會，為全球的輔助技術交流提供了良好的平臺。中國殘疾人輔助器具中心積極參與《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》的有關工作，包括：組織我國各地人員參加世衛(wèi)組織進行的重點輔助器具清單產(chǎn)品全球調查；參與《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》的制定；在全國開展清單產(chǎn)品認知調查；聯(lián)合德國、瑞典、韓國和日本的輔具機構和企業(yè)共同開展《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》產(chǎn)品標準研究；參與了《決議》的提出。此外，中心還積極參與全球輔助技術聯(lián)盟的建設；開展瀾滄江—湄公河合作專項基金項目輔助器具多邊合作，努力幫助周邊國家提升輔助器具服務能力。通過國際交流，為下一步更好地引進國際先進的理念和產(chǎn)品積累了經(jīng)驗。

4.落實《決議》的路徑

4.1 廣泛宣傳輔助技術，形成社會共識

《增進獲得輔助技術總干事報告》重申了輔助技術的重要影響，指出輔助技術的影響遠超出健康和福祉效益的范圍，涉及每個使用者及其家庭。輔助技術也具有社會經(jīng)濟效益，可以減少衛(wèi)生和福利的直接費用（例如住院費或國家提供的福利費），建成生產(chǎn)力更高的勞動隊伍，并刺激經(jīng)濟增長。這個論述比較全面地概括了輔助技術的作用。因此，要以落實《決議》為契機，加大力度宣傳輔助技術，增進相關各方（政府部門、相關團體、輔助器具服務機構、企業(yè)、殘疾人）對輔助技術的認知，并達成發(fā)展共識，形成發(fā)展的合力，讓需求群體持續(xù)享有輔助技術發(fā)展帶來的成果。

4.2 加強信息的采集，做好發(fā)展整體規(guī)劃

缺乏關鍵數(shù)據(jù)一直是制定輔助技術相關規(guī)劃的一個瓶頸。借落實《決議》之機，應當建立健全輔助技術發(fā)展相關信息的采集處理機制，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關信息，既有助于編寫《中國輔助技術發(fā)展報告》，為2021全球報告的編寫貢獻“中國元素”，也可以為“十四五”輔助技術發(fā)展規(guī)劃的編制提供扎實的信息基礎。

4.3 完善和落實輔助器具相關政策

近年來，輔助器具相關政策文件密集出臺，從法律規(guī)定、產(chǎn)品生產(chǎn)、服務網(wǎng)絡構建、服務的供給等多個維度編制了一張“政策網(wǎng)”，為輔助器具事業(yè)的發(fā)展提供了有力的支撐，也為（從中央到地方的）相關機構拓寬發(fā)展空間提供了依據(jù)。宏觀政策的實施有賴于一系列配套項目或措施的落實。比如，為落實《輔助器具推廣和服務“十三五”實施方案》，各級殘聯(lián)組織實施了精準輔助器具適配服務；為落實《國務院關于加快發(fā)展康復輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》，相關部委又制定了《關于生產(chǎn)和裝配傷殘人員專門用品企業(yè)免征企業(yè)所得稅的通知》《關于開展國家康復輔助器具產(chǎn)業(yè)綜合創(chuàng)新試點的通知》等文件。只有堅持需求導向、問題導向，針對輔助技術發(fā)展遇到的問題和困難采取相應的措施或辦法，才能不斷移除發(fā)展的障礙，讓政策真正發(fā)揮促進事業(yè)發(fā)展的作用。

落實輔助器具相關政策要著眼長遠，注重形成穩(wěn)定的制度性保障。在實施《輔助器具推廣和服務“十三五”實施方案》的過程中，我國的一些地區(qū)就基本型輔助器具補貼制度進行了卓有成效的探索。下一步，需要進一步鼓勵更多的地方出臺補貼制度，以點帶面，推動出臺國家層面的制度，為殘疾人獲得輔助技術服務提供長效保障。

4.4 做好資源的整合

輔助技術既包括產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務的傳遞，也包括為了保證生產(chǎn)和服務而配套的政策與規(guī)劃、運行機制的構建、人員的培訓、研發(fā)和創(chuàng)新、資金的投入、數(shù)據(jù)收集、外部環(huán)境的構建等內容，是一項系統(tǒng)性的工程。

鑒于輔助技術的系統(tǒng)性，我們在落實《決議》時就要充分地調動和整合各方資源，包括但不限于：發(fā)揮政府資源（政策、資金、基礎設施等）的導向作用；發(fā)揮現(xiàn)有機構的服務功能，引導衛(wèi)生機構參與輔助技術服務；引導和鼓勵企業(yè)、科研機構、高等院校參與輔助器具的研發(fā)、推廣；鼓勵高校開設輔助技術相關課程，參與培養(yǎng)輔助器具的相關人才；引導社會力量參與輔助器具服務，包括金融方面的支持、技術上的轉化應用等。

注重相關平臺的打造，為資源的整合創(chuàng)造條件。比如，繼續(xù)辦好中國國際福祉博覽會在內的系列博覽會，為輔助器具產(chǎn)品的展示和貿易、輔助技術的交流、發(fā)展成果的分享等提供平臺；創(chuàng)建輔助器具產(chǎn)業(yè)促進平臺，協(xié)調推進我國輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展；探索建設全國輔助器具產(chǎn)品采購平臺，降低交易成本，保障產(chǎn)品質量。

4.5 加強國際交流

落實《決議》，要深入研究并科學運用相關國際文件在我國輔助技術發(fā)展的應用。比如，推動落實《殘疾人權利公約》，應當從“更好地保障權利的享有”角度出發(fā)去謀劃輔助技術服務，不是單純地給殘疾人、老年人發(fā)放輔助器具，而是要通過建立包容性的無障礙環(huán)境來促進輔助技術的有效使用。推動落實《社區(qū)康復指南》，應當思考怎樣在我國現(xiàn)行的社區(qū)康復體系下開展輔助技術服務。運用《世衛(wèi)組織重點輔助器具清單》，有針對性地制定適應我國當前工作實際的產(chǎn)品清單。

落實《決議》，要注重標準的接軌。以輔助技術國際標準為例，自1992年《殘疾人輔助器具分類》（Technical aids for disabled persons-Classification，ISO 9999：1992）誕生以來，國際標準化組織已經(jīng)先后制定了6個版本的輔助技術標準（分別為ISO 9999：1992，ISO 9999：1998，ISO 9999：2002，ISO 9999：2007，ISO 9999：2011，ISO 9999：2016），而我國只有3個版本的輔助技術國家標準（GB/T 16432-1996 對應 ISO 9999：1992，GB/T 16432-2004 對應 ISO 9999：2002，GB/T 16432-2016 對應ISO 9999：2011）。非但數(shù)量上對應不上，時間上也是“慢一拍”，國際標準都已經(jīng)制定到2016版，我國才等同采用2011版。這就可能導致我國企業(yè)按照國家標準生產(chǎn)的產(chǎn)品不符合現(xiàn)行的國際標準而無法在國際市場流通。

此外，我們還應當積極響應世衛(wèi)組織的一些行動，包括參與全球輔助技術聯(lián)盟的相關工作，成為世衛(wèi)組織的輔助技術咨詢組的成員，參加世衛(wèi)組織的輔助技術相關學術會議等，這既有助于向各國介紹中國的輔助技術發(fā)展情況，也便于通過交流吸收其他國家的先進經(jīng)驗。

《增進獲得輔助技術決議》較系統(tǒng)地描繪了輔助技術發(fā)展路徑，為我國的輔助技術繼續(xù)加快發(fā)展提供了良好的參照。我們要抓住落實《決議》的契機，不斷地提升我們的工作理念，查找和補充現(xiàn)有工作的不足，強化資源的整合，努力提升我國輔助技術服務水平，滿足我國殘疾人的輔助技術服務需求，同時為全球的輔助技術發(fā)展貢獻“中國方案”。