歐盟加強外資審查立法

江瑋

今年3月，歐洲理事會通過了在歐盟層面設(shè)立外國直接投資審查框架的立法。盡管一些歐盟成員國已經(jīng)有各自的外資審查機制，但這是歐盟首次出臺統(tǒng)一的外資審查規(guī)范。

根據(jù)這一法案，歐盟成員國和歐盟委員會將有權(quán)對涉及歐盟戰(zhàn)略利益的外國投資進(jìn)行調(diào)查并發(fā)表看法。新法將于2019年4月生效，此后歐盟成員國和歐盟委員會將有18個月的時間為執(zhí)行這一機制做出必要安排，并從2020年10月起開始正式執(zhí)行。

歐盟將以數(shù)據(jù)收錄、信息交換等形式設(shè)立合作機制，對在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域、關(guān)鍵原材料供應(yīng)、涉及個人數(shù)據(jù)的敏感信息和媒體行業(yè)的外國投資展開審查。交換的信息內(nèi)容包含，投資者身份、投資目標(biāo)、投資者來自哪里以及哪個行業(yè)、投資額與資金來源、交易何時發(fā)生等。

這項立法還列出了歐盟贊助的、可能與安全和公共秩序相關(guān)的一些項目，比如衛(wèi)星導(dǎo)航計劃“伽利略”、科研創(chuàng)新項目“地平線2020”、跨歐交通網(wǎng)絡(luò)和歐盟防務(wù)工業(yè)發(fā)展項目。

歐盟是世界上最受歡迎的外國直接投資目的地之一。在出臺這一立法時，歐盟強調(diào)外國直接投資有助于增長和就業(yè)，但同時表示歐盟不是“天真的自由貿(mào)易者”，需要保護其戰(zhàn)略利益。自金融危機之后，進(jìn)入歐盟的外國直接投資對高科技領(lǐng)域的收購明顯增長。當(dāng)美國、瑞士、日本這些傳統(tǒng)外國投資來源對歐盟國家的投資減少時，中國、巴西、俄羅斯對歐盟的投資呈卻增長之勢。

決定權(quán)仍在成員國

2月中旬，歐洲議會以500票支持、 49票反對和56票棄權(quán)的絕對優(yōu)勢通過了在歐盟層面加強對外國投資審查的立法。歐洲議會最終通過的版本比歐盟委員會建議的更加嚴(yán)格，比如允許歐盟委員會在第三國成員表達(dá)關(guān)切時可以對交易進(jìn)行審查，并要求歐盟成員國配合。

審查對象中的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施涉及能源、交通、通信、數(shù)據(jù)、太空和金融業(yè)，關(guān)鍵技術(shù)則包括半導(dǎo)體、機器人和人工智能等，關(guān)鍵原材料主要指能源、原材料和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。相比歐盟委員會提交的立法草案，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的范圍被進(jìn)一步細(xì)分，擴充至水資源分配、航空、量子技術(shù)、納米技術(shù)、能源儲備、電子芯片等行業(yè)。此外，在決定外國直接投資是否可能影響歐盟安全和公共秩序時，外國投資者是否被第三國政府所控制也將成為考慮因素之一。

歐盟成員國政府將被允許獲得某一歐盟成員的外國投資信息，并發(fā)表看法。作為歐盟的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，歐盟委員會也享有同樣的權(quán)限。歐盟成員需要對這些看法給予適當(dāng)考慮；當(dāng)一項外國投資可能影響歐盟項目時需要對歐盟委員會的觀點給予最大限度的考慮，如果成員國選擇不聽從歐委會的意見則需要做出解釋。這一過程通常將持續(xù)35天，最終是否放行某項外國投資的決定權(quán)仍屬于歐盟成員國。

這一方案并不強制要求歐盟成員展開對外資的審查，尚未設(shè)立相關(guān)機制的歐盟成員不會因此被要求對外國直接投資進(jìn)行審查。

目前已有14個歐盟成員國建立了外資審查機制，其中包括法國、德國、意大利、奧地利、丹麥、波蘭、葡萄牙等。在新的立法通過以后，這些國家在對外資進(jìn)行審查時需要通報歐盟其他成員和歐盟委員會。歐盟委員會將每年發(fā)布這一法案的執(zhí)行情況報告。

盡管中國的名字沒有出現(xiàn)在立法中，但這一立法被普遍認(rèn)為是為了應(yīng)對中國在歐洲急劇增長的投資。歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫表示，這項立法是中立、非歧視性的。但她同時表示：“如果你關(guān)注在某些國家的辯論……對中國存在質(zhì)疑。”

這項立法的主要推動者、來自法國的歐洲議會議員弗蘭克·普魯斯特表示，他們并非為了禁止外國投資，而是為了應(yīng)對那些不具經(jīng)濟意義卻帶有政治性的投資。

2017年2月，法國、德國和意大利聯(lián)合提出在歐盟層面設(shè)立外資審查機制的建議。三國對非歐盟投資者出于本國戰(zhàn)略目標(biāo)收購歐盟技術(shù)以及歐盟企業(yè)未能享受對等待遇表示擔(dān)憂，要求歐盟重新考慮外國投資進(jìn)入歐盟市場的規(guī)則。

當(dāng)時并非所有成員都認(rèn)同歐盟需要一個統(tǒng)一的外資審查機制，反對的國家包括希臘、葡萄牙、塞浦路斯和馬耳他等。盡管面臨爭議，但歐盟委員會主席容克在2017年9月發(fā)表盟情咨文時響應(yīng)法德意三國的要求，提議歐盟設(shè)立外資審查框架。

歐盟建立外資審查機制曾是一個難以形成共識的議題。即使這一提案已經(jīng)通過，成員國之間仍有分歧。曾擔(dān)任歐洲議會國際貿(mào)易委員會主席顧問、現(xiàn)任德國曼海姆大學(xué)客座講師的大衛(wèi)·克萊曼對《財經(jīng)》記者表示，分歧主要在于歐盟與歐盟成員國的權(quán)限問題。“歐盟成員國政府間目前的分歧與外國直接投資的內(nèi)容或者來源無關(guān)，而是對歐盟和成員國權(quán)限分割的擔(dān)心?！?h3>覆蓋八成以上中資并購

歐洲學(xué)院歐盟-中國研究中心研究員傅立門（Duncan Freeman）對《財經(jīng)》記者表示，盡管歐盟設(shè)立的這一投資審查機制不歧視任何單個國家，但很明顯的是，中國是這一立法的目標(biāo)?！斑@是考慮到一些來自中國的投資可能對歐洲利益構(gòu)成威脅，尤其是在安全方面。這是全球外資審查趨勢的一部分，中國成為一個主要關(guān)切?！?/p>

3月12日，歐盟委員會發(fā)布聯(lián)合文件，提出中歐關(guān)系的10項具體行動，其中包括一條與外國投資審查相關(guān)的內(nèi)容：為了發(fā)現(xiàn)外國投資對關(guān)鍵資產(chǎn)、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的安全風(fēng)險并提高認(rèn)識，成員國應(yīng)確保迅速、全面和有效地實施“外國直接投資審查制度”。

另有一條內(nèi)容提到，為了防止對關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的潛在嚴(yán)重安全影響，需要采用歐盟共同的5G網(wǎng)絡(luò)安全措施。中國最大的電信設(shè)備制造商華為在歐洲的命運將在很大程度上取決于能否參與歐洲5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

在歐盟國家中，僅有波蘭政府正考慮將華為設(shè)備排除在5G網(wǎng)絡(luò)之外。德國則傾向于不明確禁止某家公司。德國經(jīng)濟部長阿爾特邁爾近日在參加電視節(jié)目時表示，德國不想將華為排除參與建設(shè)德國5G網(wǎng)絡(luò)，而是將通過修改法律，加強所有供應(yīng)商的安全標(biāo)準(zhǔn)，確保不會發(fā)生破壞數(shù)據(jù)保護規(guī)則的事情。他同時表示，德國政府在5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中不會使用對外商投資的否決權(quán)，因為這不是并購或者收購。

英國國家網(wǎng)絡(luò)安全中心負(fù)責(zé)人也于近日表示，在5G網(wǎng)絡(luò)中使用華為設(shè)備的風(fēng)險是可控的。英國政府將在今年春天就是否在5G網(wǎng)絡(luò)中使用華為產(chǎn)品做出決定。作為“五眼聯(lián)盟”中唯一的歐洲國家，英國的結(jié)論具有某種風(fēng)向標(biāo)意義，即使英國即將脫離歐盟。

“針對5G/華為的主要問題將是電信法規(guī)，網(wǎng)絡(luò)提供商需要確保其設(shè)備是安全的。”霍金路偉（Hogan Lovells）國際律師事務(wù)所北京辦公室合伙人孟記安（Adrian Emch）對《財經(jīng)》記者說。

不過，傅立門分析說，歐盟加強外資審查立法對華為的影響不大，因為華為面臨的主要問題是它售出的設(shè)備，而非在歐洲的投資。

華為積極參與的歐洲“地平線2020”項目可能受到影響。今年1月，英國牛津大學(xué)表示停止接收華為新的研究資助。孟記安指出，歐盟外資審查框架不會影響華為與歐盟大學(xué)的合作，但如果華為或者其他非歐盟競標(biāo)者想要收購一家與“地平線2020”項目相關(guān)的公司，歐盟委員會就可以對此發(fā)表看法，成員國則需要將歐委會的意見納入考慮。

美國榮鼎咨詢與德國柏林智庫墨卡托中國研究中心今年3月聯(lián)合發(fā)布的一份報告顯示，2018年中國在歐盟的并購活動中，82%的交易屬于歐盟外資審查框架的覆蓋范圍。

孟記安認(rèn)為，中國企業(yè)在歐盟進(jìn)行并購和其他交易時需要考慮這一新的框架。這并不意味著這些交易將無法完成，只是需要做好充分的準(zhǔn)備，比如明確并購目標(biāo)是否屬于敏感領(lǐng)域，與相關(guān)政府機構(gòu)保持透明的交流。

根據(jù)中國商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，2018年中國企業(yè)對歐盟直接投資達(dá)到78.2億美元，同比增長3.3%。從行業(yè)分布看，主要集中在汽車、金融服務(wù)、信息技術(shù)等領(lǐng)域，投資目的地以英國、德國和法國為主。

商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰表示，中方將繼續(xù)鼓勵有實力、信譽好的中國各類企業(yè)，按照市場原則和國際慣例，開展對歐投資合作，在發(fā)展企業(yè)自身的同時，為東道國創(chuàng)造更多就業(yè)，帶來更多稅收，實現(xiàn)互利共贏。

盡管歐盟這一立法并未要求歐盟成員國政府實施外商投資審查制度，但在過去幾年，歐盟成員加強對外國投資的審查已經(jīng)成為一個明顯趨勢。

2018年，匈牙利政府通過新的立法，要求擁有非歐盟股東的公司在收購與國家安全相關(guān)的資產(chǎn)時尋求政府的批準(zhǔn)。目前捷克、丹麥、瑞典正在考慮設(shè)立外資審查機制或者加強對外資的審查。荷蘭政府也在考慮采納外商投資審查機制，審查對象領(lǐng)域可能包括電信和重要基礎(chǔ)設(shè)施。

已經(jīng)建立外資審查機制的歐盟成員則進(jìn)一步加強管控或者擴大審查范圍。2018年11月，法國政府將外國投資需要接受審查的戰(zhàn)略性行業(yè)清單延伸至網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能、半導(dǎo)體、機器人等領(lǐng)域。

英國政府則從2018年6月起加強了對并購交易的管轄權(quán)。對于研發(fā)軍用或軍民兩用技術(shù)的公司，需要接受審查的交易門檻從原來的7000萬英鎊降至100萬英鎊。

作為歐洲最具投資吸引力的國家，德國對外國投資者提出了更高要求的限制。2017年7月，德國通過對外經(jīng)濟法的修正案，允許德國政府對直接和間接外國收購進(jìn)行更廣泛的審查，要求非歐盟投資者在對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和安全相關(guān)技術(shù)進(jìn)行25%以上股份收購時向德國經(jīng)濟部報備。2018年12月，德國政府將外資審查規(guī)則的使用范圍進(jìn)一步擴大，來自歐盟以外的公司在國防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或者媒體行業(yè)購買超過10%的份額就需接受審查。

德國政府曾在2018年有意使用外商投資法阻止中國煙臺臺海集團對德國一家機械工具制造商的收購，這家中國企業(yè)后來撤回了收購要約。

2017年10月，意大利頒布法律，政府可以否決外資并購戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的“黃金權(quán)力”被進(jìn)一步適用至高科技公司，比如數(shù)據(jù)存儲和處理、人工智能、半導(dǎo)體、軍民兩用技術(shù)等。

意大利經(jīng)濟發(fā)展部副部長米凱萊·杰拉奇此前在接受《財經(jīng)》記者專訪時表示，歐盟外資審查制度并非針對中國，而是對歐盟開放市場的再思考?！八皇顷P(guān)于保護主義或?qū)彶椋顷P(guān)于如何管理?！彼硎荆@可以保護某些行業(yè)，對外國投資者也有好處，因為它清楚地表明一些行業(yè)會更加開放。