責(zé)任政府視角下西安市霧霾問(wèn)題治理對(duì)策研究

朱夢(mèng)瑤

[摘 要]霧霾問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì)特別關(guān)注的問(wèn)題，西安市作為關(guān)中城市群的核心以及現(xiàn)代化的國(guó)內(nèi)大都市，霧霾問(wèn)題逐年加重。本文主要通過(guò)文獻(xiàn)查閱、資料搜集等方法，分析西安市的霧霾現(xiàn)狀、成因以及政府霧霾治理的不足與成果，并在此基礎(chǔ)上提出了霧霾治理措施，旨在為政府治理霧霾提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]霧霾;霧霾治理;西安市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.086

[中圖分類號(hào)]D625;X513[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）04-0-03

0 ? ? 引 言

2013年，“霧霾”成為熱門詞匯，而西安市正是處在“云霧繚繞”中的古城。西安市在2013年出臺(tái)了新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，在新規(guī)范中增加了一些指標(biāo)，比如細(xì)顆粒物（PM2.5）。近幾年西安市PM2.5連創(chuàng)新高，空氣質(zhì)量不斷惡化。本文剖析了西安市政府管理霧霾的現(xiàn)狀，并結(jié)合實(shí)際狀況提出有針對(duì)性的對(duì)策。

1 ? ? ?霧霾概述

霧霾，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是霧和霾組成的混合物的總稱。霧霾的組成成分主要有二氧化硫（SO2）、氮氧化物等以氣體形式存在的污染物和可吸入顆粒物（包括超細(xì)可吸入顆粒物），其中，PM2.5是霧霾天氣的罪魁禍?zhǔn)?。霧霾會(huì)引發(fā)多種疾病，尤其對(duì)人的呼吸系統(tǒng)影響最大，可能會(huì)引發(fā)呼吸道疾病、腦血管疾病、鼻腔炎癥等。

2 ? ? 西安市霧霾污染治理現(xiàn)狀

目前，西安市針對(duì)比較嚴(yán)重的霧霾天氣，采取了相關(guān)積極的措施，比如開展燃煤煙塵治理工作、機(jī)動(dòng)車排氣污染防治工作以及處理、關(guān)閉“三高”項(xiàng)目等，但是這些措施依舊是“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不能從根本上治理霧霾。

2.1 ? ?西安市霧霾治理概況

2013年，西安市環(huán)保局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，西安市空氣品質(zhì)達(dá)到二級(jí)以上的天數(shù)有138天，達(dá)標(biāo)率37.8%。自西安市政府著手治理霧霾以來(lái)，取得了一定程度的效果，從霧霾天數(shù)的方面看，2016年西安市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（良好）以上的天數(shù)有211天。由圖1可知，從2014年開始，二氧化硫和二氧化氮濃度的年平均值出現(xiàn)了大幅度下降。

2.2 ? ?西安市霧霾治理取得的成果

2.2.1 ? 歸零任務(wù)順利結(jié)束

第一，有關(guān)調(diào)查顯示，西安市政府通過(guò)取締建成區(qū)范圍內(nèi)20噸以下地方的燃煤鍋爐的措施，將西安市每年的燃煤量降低179萬(wàn)噸，減少二氧化硫排放3.1萬(wàn)噸。第二，西安市建成區(qū)的蜂窩煤用戶已經(jīng)被清掃完畢，這些用戶開始使用清潔的天然氣、液化氣以及電等。第三，西安市政府經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力，淘汰市場(chǎng)中存在的一些黃標(biāo)車和老舊車輛，以保證其不會(huì)對(duì)西安市的環(huán)境產(chǎn)生污染。

圖1 西安市2010-2016年二氧化硫和二氧化氮濃度的年平均值變化情況

2.2.2 ? 防治機(jī)動(dòng)車尾氣的任務(wù)稍見成效

西安市的車雖然沒有東京市多，但是污染比東京市大，這跟出行方式有關(guān)。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，市民買車是為了享受生活，上下班一般坐公交，但是西安市的市民傾向于開車上下班，很多機(jī)動(dòng)車在道路上行駛，導(dǎo)致?lián)矶碌臅r(shí)間增加一倍，污染物的排放也增多一倍。西安市構(gòu)建快速便捷的交通結(jié)構(gòu)，加大機(jī)動(dòng)車尾氣治理力度，以西安市建設(shè)為契機(jī)，逐步推進(jìn)快速便捷、高效能的公共軌道交通體系，構(gòu)建智能城市管理體系，減緩私人轎車的增長(zhǎng)趨勢(shì)，將西安市的機(jī)動(dòng)車保有量控制在350萬(wàn)輛以內(nèi)。

2.2.3 ? 循序漸進(jìn)的開展防霾減排任務(wù)

西安市政府按照治理霧霾的總體目標(biāo)，進(jìn)行逐步分解并一步一步落實(shí)。首先，為西安市各個(gè)相關(guān)部門、單位以及各個(gè)縣級(jí)政府分配合理恰當(dāng)?shù)臏p排任務(wù)，形成了“政府主導(dǎo)、環(huán)保牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)擔(dān)任、社會(huì)監(jiān)視”的工作機(jī)制。其次，從霧霾的開端進(jìn)行嚴(yán)加把控，提高建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。最后，在對(duì)霧霾開端進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注一些重要的減排項(xiàng)目，從而科學(xué)把控各個(gè)重要節(jié)點(diǎn)的控制力度。

3 ? ? 西安市霧霾治理存在的問(wèn)題

3.1 ? 公眾參與性積極性不足

空氣具有流動(dòng)性，空氣問(wèn)題不是由單個(gè)主體造成的，而是由政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)主體共同作用的結(jié)果。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，既享受社會(huì)賦予的一切，也承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，公眾應(yīng)該自覺組織，為霧霾治理貢獻(xiàn)一份力量。但是，當(dāng)今社會(huì)，公民的環(huán)保意識(shí)太差，對(duì)污染環(huán)境的行為視而不見，在霧霾治理問(wèn)題上，公眾采取的行動(dòng)少之又少。

3.2 ? ?缺乏技術(shù)支持和管制措施

“天幫忙”雖然很重要，但是“人努力”才是最重要的。非清潔油品的機(jī)動(dòng)車輛和大規(guī)模的煤炭生產(chǎn)是西安市主要的空氣污染源。截至目前，盡管西安市政府已經(jīng)采用了上氣、壓煤、控車等技術(shù)方法，但關(guān)于煤炭的清潔高效燃燒技術(shù)、汽車尾氣排放管控技術(shù)、揚(yáng)塵污染控制技術(shù)研發(fā)的支持力度依然不足。

3.3 ? 缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

2013年10月，陜西省頒布了《陜西省“治污降霾·保衛(wèi)藍(lán)天”五年行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017年）》，從側(cè)面反映了西安市的大氣污染治理邁出了新的一步，但是，其治理模式仍然存在一定的弊端。目前，西安市現(xiàn)有的跨域管理形式是以上級(jí)命令加以管制的方式，該方式和北京霧霾管理模式極為類似。西安市各個(gè)地區(qū)對(duì)霧霾的治理是聽任上級(jí)政府的指導(dǎo)行事，一旦上級(jí)政府給予的指導(dǎo)模糊不清或者弱化目標(biāo)，將導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)之間因?yàn)楦髯缘睦嬷黧w而不能團(tuán)結(jié)在一起，使各地區(qū)的治理成果大打折扣。

3.4 ? 缺乏完善的法律規(guī)范

霧霾治理離不開地方政府的條例規(guī)范。第一，西安市政府制定的條例內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，不具有現(xiàn)實(shí)意義以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的靈活性，條例中對(duì)政府義務(wù)方面的描述部分非常少，由于缺少對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致政府治理霧霾效率不高。第二，在西安市政府制定的條例中，實(shí)施對(duì)象主要是一些排放污染廢氣的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體，政府監(jiān)管對(duì)象過(guò)于單一，工業(yè)會(huì)污染空氣，農(nóng)業(yè)、個(gè)人也同樣會(huì)污染空氣。

4 ? ? 西安市政府完善霧霾治理的對(duì)策

霧霾治理已經(jīng)提上西安市政府的議程，本文在分析西安市霧霾治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究了西安市政府在霧霾治理中存在的弊端，并從理論層面提出完善西安市政府霧霾治理的對(duì)策。

4.1 ? 提高公民參與霧霾治理的積極性

地方政府治理霧霾污染的效果與民眾的配合密不可分，民眾強(qiáng)烈的參與意識(shí)是地方政府進(jìn)行霧霾治理的推動(dòng)力。首先，要利用利益杠桿。政府可以建立獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償制度，也可以構(gòu)建霧霾治理公眾信息交流平臺(tái)。公眾可以在該平臺(tái)上隨時(shí)隨地發(fā)表自己的看法，這樣既有利于公眾的參與，也有利于政府了解公眾的真實(shí)想法。其次，豐富公眾的教育形式。由于缺乏環(huán)境保護(hù)方面的教育，公眾的環(huán)保意識(shí)較為薄弱，因此政府應(yīng)通過(guò)多種途徑豐富公眾的教育形式。最后，拓寬公眾的參與途徑。聽證式參與、信訪式參與以及媒體參與，是公眾熟悉的參與途徑，但是這些途徑在實(shí)際應(yīng)用中效率低下且不必備操作性。政府可以開拓一些比較新穎的符合公眾需求的參與途徑，比如設(shè)立公眾意見處理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理一些關(guān)于霧霾或者環(huán)境方面的問(wèn)題。

4.2 ? 增加治霾資金投入，大力發(fā)展清潔能源

西安市有很多高校，還擁有很多科研院所，西安市政府應(yīng)該抓住該優(yōu)勢(shì)。首先，建立開發(fā)新能源的專項(xiàng)基金，加大對(duì)新能源的投資，鼓勵(lì)科研人員以及優(yōu)秀的人才投入其中，進(jìn)行研究。其次，重視對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，將一些比較優(yōu)秀的人才公派到發(fā)達(dá)的地區(qū)、國(guó)家學(xué)習(xí)，為新能源的開發(fā)帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。最后，大力提升煤炭潔凈高效焚燒技術(shù)、潔凈轉(zhuǎn)化技術(shù)、污染物排放控制技術(shù)，加大對(duì)“水煮煤”技術(shù)攻關(guān)的支持力度。其中，最重要的是，政府應(yīng)該加大對(duì)新型能源的宣傳，使公共了解新型能源，從而逐步強(qiáng)化公眾對(duì)新能源的使用意識(shí)，提高新型能源的社會(huì)支持力度。

4.3 ? 建立區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

一方面，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的開展，區(qū)域間不斷出現(xiàn)問(wèn)題，霧霾污染涉及不同的城市，假如一個(gè)區(qū)域不進(jìn)行霧霾處理，其他地方政府的努力也沒有意義。另一方面，大氣的流動(dòng)性必然導(dǎo)致霧霾污染發(fā)生流動(dòng)、擴(kuò)散，沒有哪個(gè)城市可以對(duì)霧霾進(jìn)行單獨(dú)治理。珠三角地區(qū)霧霾治理成功的主要原因在于區(qū)域間的團(tuán)結(jié)合作，因此，在霧霾治理進(jìn)程中，需要多區(qū)域齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)霧霾治理問(wèn)題。由環(huán)保部門牽頭，使各個(gè)地方的政府部門成立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)，區(qū)域間制定統(tǒng)一的污染排放標(biāo)準(zhǔn)以及統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一管理的聯(lián)控聯(lián)防機(jī)構(gòu)。同時(shí)，完善法律、技術(shù)、制度等方面的體系，為區(qū)域聯(lián)控聯(lián)防提供支持，通過(guò)各地方政府的統(tǒng)一治理，取得很好的治霾效果。

4.4 ? 加強(qiáng)霧霾治理立法建設(shè) ？

1956年，英國(guó)出臺(tái)了世界上首部大氣污染防治法律《空氣清潔法》，隨后相繼頒布了多個(gè)有關(guān)治理霧霾污染的法律，這些法律在倫敦市政府治理污染時(shí)發(fā)揮了重要的作用。政府應(yīng)該借鑒倫敦市霧霾治理的成功經(jīng)驗(yàn)，明確法律法規(guī)的重要性，政府在進(jìn)行霧霾治理時(shí)，必須制定法律法規(guī)，為霧霾治理提供法律依據(jù)。西安市政府應(yīng)該結(jié)合該地區(qū)的實(shí)際情況，以國(guó)家《大氣污染防空法》為依據(jù)，有針對(duì)性地制定符合本地區(qū)的法律法規(guī)。地方政府是霧霾治理的主體，一定要明確規(guī)定政府的責(zé)任與義務(wù)，細(xì)化政府霧霾治理責(zé)任的內(nèi)容，形成問(wèn)題責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制。此外，政府應(yīng)該增加在環(huán)境監(jiān)測(cè)上的投資力度與支持力度，不斷完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法。

5 ? ? 結(jié) 語(yǔ)

霧霾問(wèn)題已成為全社會(huì)共同關(guān)心的問(wèn)題，西安市作為典型代表，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，霧霾問(wèn)題更顯嚴(yán)峻，霧霾治理已成為城市亟須解決的重中之重。霧霾治理需要政府、企業(yè)和公眾三方共同參與，其中政府扮演著出臺(tái)霧霾政策、監(jiān)管企業(yè)實(shí)施綠色生產(chǎn)等重要角色.

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