淺析政府城市管理存在的問題及其建議

張敏，喬璐

[摘 要]頻繁發(fā)生的城市路面塌陷事故引起社會的廣泛關(guān)注，威脅到市民生命安全和社會穩(wěn)定。本文以蘭州市為例，分析近幾年發(fā)生的路面塌陷事故原因，從政府城市管理職能角度深入探討當(dāng)前管理中存在的問題，并針對性地從完善城市的地下空間管理體制、規(guī)范政府城市管理職能、加強(qiáng)日常巡查監(jiān)督等方面提出建議。

[關(guān)鍵詞]政府城市管理;路面塌陷事故;城市管理規(guī)劃

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.082

[中圖分類號]F299.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）04-0-02

0 ? ? 引 言

近年來，頻繁發(fā)生的城市路面塌陷事故引人深思，不僅給居民的正常生活帶來了極大不便，也給居民的人身安全帶來威脅。究其原因，確有一些自然因素，但多數(shù)地面塌陷事故往往存在人為因素。城市化的推進(jìn)使地下施工建設(shè)項目不斷增多，而城市管理職能部門存在監(jiān)管不到位等問題，從而極易出現(xiàn)路面塌陷事故。因此，面對城市地面頻繁塌陷的現(xiàn)實問題，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)引起高度重視，并應(yīng)當(dāng)對相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)。以蘭州市為例，2018年發(fā)生了10多起路面塌陷事故，甚至8天發(fā)生7起，地方政府往往把蘭州市路面塌陷歸因于地處黃土高原的地質(zhì)因素影響或是工程擾動造成的，卻很少從政府城市管理職能的責(zé)任角度進(jìn)行反思，路面塌陷已經(jīng)成為影響蘭州市民生活的一個因素。對于如何及時預(yù)防以及快速處置路面塌陷，蘭州市正在建立一個道路地理信息預(yù)警系統(tǒng)，引入雷達(dá)探測和大數(shù)據(jù)分析，做到及時預(yù)防和應(yīng)急處置，但是大多數(shù)措施是從技術(shù)方面改進(jìn)，往往很少從政府職能角度進(jìn)行改善?；诖耍疚闹荚跒楦纳瞥鞘兄卫砺毮芴峁┮环N新思路。

1 ? ? 蘭州市路面塌陷現(xiàn)狀

2018年蘭州市路面坍塌情況如表1所示。除了蘭州市這幾起典型事件，近幾年我國其他地區(qū)的地面塌陷事故也頻繁發(fā)生。為了滿足城市建設(shè)需要，城市地下空間不斷被開發(fā)利用，各地頻繁發(fā)生城市道路塌陷事故。2012年7月5日凌晨，湖南省長沙市香江路發(fā)生塌陷，坑口面積約30 m2。2011年9月28日上午，西安市北二環(huán)與太華十字北200 m處發(fā)生路面塌陷，塌方面積約150 m2，造成天燃?xì)夤艿辣选?013年5月31日至6月1日，廈門市區(qū)內(nèi)先后發(fā)生3起地陷事故，造成2輛汽車受損，1人輕傷。2017年，哈爾濱9天發(fā)生7起地陷，造成

2死2傷。2018年7月11日，太原市永祚西街發(fā)生大面積塌陷，塌方面積約20 m2。

從全國范圍內(nèi)來看，2018年6月至8月我國已發(fā)生地陷事故近20起。據(jù)國土資源部、水利部會同發(fā)展改革委、財政部等十部委聯(lián)合公布的數(shù)據(jù)表明：目前全國遭受地陷沉降災(zāi)害的城市超過50個，分布在全國20個省區(qū)市。地面塌陷造成的惡劣社會影響應(yīng)該引起重視。

橫向?qū)Ρ热毡緛砜?，日本的城市化進(jìn)城早于中國，早在二十世紀(jì)八九十年代，東京、名古屋等城市就已經(jīng)是地陷事故多發(fā)期，1990年日本城市管理部門在全球率先使用雷達(dá)探測技術(shù)，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行地下空洞調(diào)查，對一些有風(fēng)險的空洞進(jìn)行工程填補(bǔ)。完工后城建部門定期探測巡查，通過加強(qiáng)監(jiān)測最大限度減少災(zāi)難損失，但我國政府城市管理部門職能存在碎片化的缺陷，在技術(shù)運用的及時性和有效性上仍有不足，應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗改進(jìn)現(xiàn)存缺陷。

2 ? ? 蘭州市路面塌陷事故產(chǎn)生的原因

地面塌陷形成的原因比較復(fù)雜，具有突然性，多數(shù)調(diào)查表明，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城市路面塌陷的主要原因是地下空間開發(fā)利用和政府管護(hù)失序。從自然角度分析，與蘭州市的地質(zhì)有很大關(guān)系，水土流失對城市地下管網(wǎng)造成破壞，以及雨水較多導(dǎo)致路面積水過多造成下滲導(dǎo)致路面塌陷。從人為因素分析，一些管線單位施工之后回填不合理，有可能造成塌陷，以及路面以下的管線陳舊，極易發(fā)生破裂和滲透。政府城市管理部門重救援、輕預(yù)防，缺乏頂層設(shè)計，路面塌陷事故的預(yù)案體系、應(yīng)急體制機(jī)制不夠健全，城市管理職能部門往往處于被動地位，對城市路面日常巡視檢查、保養(yǎng)維護(hù)不到位。

3 ? ? 政府城市管理存在的問題

3.1 ? 缺乏長期的城市管理規(guī)劃

隨著城市化不斷推進(jìn)，城市發(fā)展建設(shè)步伐也在加快，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度無法與之相匹配，很多城區(qū)仍在使用過去的老舊管網(wǎng)，但受種種因素限制，地下管網(wǎng)并未得到有效維護(hù)，管網(wǎng)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，頻繁的道路施工建設(shè)以及施工后回填不嚴(yán)實，加劇了路面的不穩(wěn)定性。同時，地面雨水明渠的施工質(zhì)量不高，未考慮突發(fā)天氣的影響，暴雨導(dǎo)致渠道變形，地面滲漏和雨水沖刷加劇引起黃土濕陷，最終造成路面塌陷。

3.2 ? 城市管理意識不強(qiáng)，體制尚不完善

有些城市在城市管理過程中仍然存在不同程度“重建設(shè)輕管理”的現(xiàn)象，城區(qū)道路同一區(qū)域經(jīng)常一年中被挖開多次，城市施工建設(shè)缺乏長期規(guī)劃，沒有考慮地面塌陷因素，既增加了城市建設(shè)的施工負(fù)擔(dān)，也給市民生活帶來了不便。同時，城市管理相關(guān)部門責(zé)任劃分尚不明確，部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不健全，大多為突擊式、運動式的管理模式，未形成管理的整合力量，在有關(guān)檢查工作結(jié)束后，職能管理部門職責(zé)弱化。因此，當(dāng)路面塌陷事故發(fā)生后，會出現(xiàn)各部門推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

3.3 ? 城市管理法制化、制度化不健全

城市管理法律法規(guī)不健全使城市管理受到阻礙。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前城市管理的相關(guān)法律依據(jù)散見于幾十部法律法規(guī)中，在實際管理中時常出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，沒有強(qiáng)有力的法律條文作為后盾，從而增加了城市管理的難度，而且執(zhí)法的社會成本太高。

事故發(fā)生后的問責(zé)工作不到位，沒有完整的事故處理機(jī)制，僅僅停留在調(diào)查清楚事件原因的層面上，缺乏對相關(guān)管理人員進(jìn)行問責(zé)，因此各個部門對城市道路管理不夠重視，缺乏有效監(jiān)督。

3.4 ? 市民參與城市管理的機(jī)制不完善

目前，我國的城市管理多為政府部門主導(dǎo)，關(guān)于城市建設(shè)的決策通常由相關(guān)部門做出，市民參與城市管理的積極性較低，參與的意識不強(qiáng)且表達(dá)意見的渠道不暢。同時，很多市民對于政府部門制訂的城市規(guī)劃不了解、不支持、不認(rèn)可，也沒有對城市管理決策進(jìn)行監(jiān)督。

4 ? ? 改進(jìn)政府城市管理職能的建議

4.1 ? 定期對城市道路巡檢

在加強(qiáng)巡查方面要建立長效機(jī)制，城建部門要采用先進(jìn)的高科技探測設(shè)備，定期對城市重點區(qū)域道路進(jìn)行普查探測，提前發(fā)現(xiàn)地下的空洞隱患，防范發(fā)生塌陷災(zāi)害，防患于未然，通過學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)驗加強(qiáng)地下空洞檢測，并將其作為道路巡檢的重要內(nèi)容，采用先進(jìn)技術(shù)對城市道路進(jìn)行常規(guī)檢查。

4.2 ? 完善地下空間管理體制

政府城市管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變城市管理的多頭管理體制，實現(xiàn)責(zé)任問責(zé)機(jī)制，責(zé)任到人，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各方職責(zé)，成立專門的管理機(jī)構(gòu)。同時，政府城市管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)城市地下空間管理體制，以保證城市治理過程有序進(jìn)行。

4.3 ? 加強(qiáng)政府監(jiān)督職能，完善問責(zé)機(jī)制

政府應(yīng)建立健全有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步完善城市道路重大事項決策、運行和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管力度，將城市道路養(yǎng)護(hù)情況作為績效評估的內(nèi)容，建立一套適合當(dāng)?shù)卣冃гu估的指標(biāo)體系和方法，對不合格的政府公務(wù)人員進(jìn)行問責(zé)。除了行政問責(zé)，刑事追究也不能缺席，相關(guān)部門和人員如果出現(xiàn)違法行為，應(yīng)當(dāng)接受紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理。完善城市道路管理問責(zé)機(jī)制迫在眉睫，我國應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，對道路建設(shè)施工單位、監(jiān)理單位、相關(guān)管理部門實行責(zé)任追究制，督促相關(guān)部門加強(qiáng)道路運營、監(jiān)管，從而營造一個安全的道路交通環(huán)境。

4.4 ? 完善公眾協(xié)同治理與反饋機(jī)制

政府應(yīng)做好宣傳教育，鼓勵市民積極參與，增強(qiáng)市民的參與意識，出臺有效政策引導(dǎo)公民對路面狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題后及時反饋，加強(qiáng)培育中介組織，調(diào)動公民參與城市管理的積極性。城市管理職能部門應(yīng)加強(qiáng)市政排水設(shè)施維護(hù)，加大對超載、超重車輛的檢查力度，對存在安全隱患的道路加強(qiáng)巡視，建立事故突發(fā)預(yù)警和預(yù)案機(jī)制，及時與民眾做好互動和消息互通。

5 ? ? 結(jié) 語

在城市建設(shè)中，地下空間的建設(shè)質(zhì)量關(guān)乎城市的有序運行。市民將建設(shè)家園的信任交給當(dāng)?shù)卣?，政府肩?fù)著提供安全基礎(chǔ)設(shè)施的法定責(zé)任。與同步更新地下基礎(chǔ)設(shè)施相比，一些城市管理者卻優(yōu)先或單一地選擇追求地上高速發(fā)展，忽視了地下設(shè)施對于市民生活的重要性。城市需要發(fā)展，但發(fā)展水平并不是僅僅以地上取得的成就為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在城市管理者面臨的眾多任務(wù)中，城市居民能安居樂業(yè)，無論何時都應(yīng)放在第一位，這才是城市管理的成功之道。

主要參考文獻(xiàn)

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