基于精準(zhǔn)扶貧視角看基層政府行政能力

饒喻航

摘要：精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)“十三五”建設(shè)的重要一環(huán)，是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵舉措，國(guó)家出臺(tái)了一系列文件政策?；鶎诱?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于執(zhí)行政策的第一線，直接負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策的宣傳、解釋、貫徹和落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的優(yōu)劣，直接關(guān)系到中央精準(zhǔn)扶貧這一國(guó)策的落實(shí)程度，在一定程度上決定了扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)能否取得偉大勝利。從實(shí)際出發(fā)，通過(guò)分析精準(zhǔn)扶貧政策在基層落實(shí)情況，探討影響基層政府行政能力的因素，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層政府;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;執(zhí)政能力;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.065

1我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的總體框架

從扶貧流程來(lái)看，全國(guó)各地制定精準(zhǔn)扶貧工作模式大同小異，主要可以分為八個(gè)環(huán)節(jié)，即貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、結(jié)對(duì)精準(zhǔn)幫扶、計(jì)劃精準(zhǔn)制定、資源精準(zhǔn)整合、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)鏈接、民生精準(zhǔn)改善、政策精準(zhǔn)落實(shí)、組織精準(zhǔn)有效等“八個(gè)精準(zhǔn)”。

從具體政策來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策主要分為兩個(gè)方面：一是改善基礎(chǔ)設(shè)施，把水利、電力、交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向貧困村傾斜，實(shí)施以通路、通電、通安全飲水、通郵、通廣播、通電視、通電話、通寬帶、通客車(chē)、通沼氣和有村級(jí)辦公場(chǎng)所、有便民服務(wù)中心、有標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室、有文體活動(dòng)場(chǎng)所、有垃圾處理設(shè)施、有農(nóng)村電商服務(wù)點(diǎn)、教育醫(yī)療有保障、有產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、群眾有致富技能、有穩(wěn)定收入為核心目標(biāo)的貧困村“十通十有”工程。二是異地搬遷、醫(yī)療救助、教育助學(xué)、產(chǎn)業(yè)幫扶、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取拔鍌€(gè)一批”精準(zhǔn)幫扶貧困戶增收解困的細(xì)化政策。

可以看出，不論是從扶貧工作流程的推進(jìn)，還是具體政策的落實(shí)，都是基于基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深刻理解政策并深入群眾，走村入戶，才能將貧困底數(shù)摸清楚，將扶貧政策宣傳貫徹到位，逐戶建立扶貧檔案，可以說(shuō)，基層政府在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧國(guó)策上起到了關(guān)鍵作用。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧工作由于其特殊性，復(fù)雜性，全面性。不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力水平的綜合體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的一次高要求的考驗(yàn)。

2影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準(zhǔn)扶貧工作中行政能力的關(guān)鍵因素

2.1基層政府財(cái)政困難

財(cái)政困難是目前基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以面對(duì)，卻不得不面對(duì)的一大頑癥，全國(guó)普遍存在，大規(guī)模的財(cái)政赤字和政府債務(wù)，嚴(yán)重影響了基層政府的政策執(zhí)行力，貧困地區(qū)更為明顯。從現(xiàn)行的政策來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在運(yùn)行成本過(guò)高，財(cái)政預(yù)算不足，收入偏低的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)在不斷縮小，但事權(quán)和責(zé)任卻在不斷擴(kuò)大，財(cái)政困難帶來(lái)日常工作經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新開(kāi)展工作成為了一句空話，只能憑錢(qián)辦事，上級(jí)有項(xiàng)目的工作才能開(kāi)展，沒(méi)有項(xiàng)目應(yīng)該開(kāi)展的工作，只能放在一邊，陷入了“要辦事、卻無(wú)錢(qián)”，“不辦事、失民心”的兩難境地，結(jié)果就是工作思路僵化，容易貽誤戰(zhàn)機(jī)?；氐骄珳?zhǔn)扶貧工作的視角，精準(zhǔn)扶貧工作是中央到地方政府的頭號(hào)工作，預(yù)算充足，各項(xiàng)屬于規(guī)定動(dòng)作的扶貧項(xiàng)目費(fèi)用只多不少，但是，各地方政府開(kāi)展扶貧自選動(dòng)作的空間過(guò)小，基層創(chuàng)新工作的能力受到限制。同時(shí)，扶貧工作是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投入人力物力的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因開(kāi)展扶貧工作而產(chǎn)生的額外費(fèi)用沒(méi)有得到保障。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南認(rèn)為，政府工作人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，有著追求個(gè)人私利的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，在執(zhí)行政策上往往采取有利于自身的政策來(lái)執(zhí)行，或者改變政策原有的內(nèi)容變通執(zhí)行，采取“趨利避害”的做法。具體來(lái)說(shuō)，由于工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行人員通過(guò)采取推諉責(zé)任、避重就輕地開(kāi)展工作來(lái)降低工作成本，也就不足為奇了。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行效果就隨之降低。

2.2干部隊(duì)伍戰(zhàn)斗力下降

就當(dāng)下而言，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為基層政府日常工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。扶貧工作直面群眾，情況復(fù)雜，需要沉下心深入貧困戶，以心換心才能將工作干好，干部隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力至關(guān)重要。目前來(lái)看，影響精準(zhǔn)扶貧政策在基層的落實(shí)效果的人員因素主要存在三個(gè)方面。

（1）創(chuàng)業(yè)意識(shí)消退。參與扶貧工作的干部隊(duì)伍以縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府干部為主，日常工作本就繁重，認(rèn)為參與扶貧是“吃力不討好”，干事創(chuàng)業(yè)的精神消退，存在畏難情緒。在具體推行精準(zhǔn)扶貧政策的過(guò)程中 ，一些基層政府遇到不少困難和阻力。在強(qiáng)大的壓力和具體的困難面前，一些政策的基層執(zhí)行者繞著問(wèn)題走，消極應(yīng)付。在這項(xiàng)政治任務(wù)面前，抱著明哲保身的心思， “為了不出事，寧愿不干事”，以避免承擔(dān)扶貧工作帶來(lái)的責(zé)任壓力和群眾訴求的信訪壓力。這些干部不僅沒(méi)有起到積極作用，反而帶來(lái)了消極影響。

（2）能力建設(shè)不夠，從當(dāng)前的事實(shí)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍普遍年級(jí)偏大，雖然已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)多次改革和重大工作任務(wù)的鍛煉和考驗(yàn)，日常工作中負(fù)擔(dān)著各項(xiàng)政策在基層的落實(shí)，基層行政經(jīng)驗(yàn)豐富，善于吃苦，甘于奉獻(xiàn)。但是，精準(zhǔn)扶貧工作對(duì)基層干部提出了更高的要求。一是溝通協(xié)調(diào)能力，精準(zhǔn)扶貧工作直面貧困群眾，要求干部與貧困群眾打成一片，得到貧困群眾的信任與愛(ài)戴。就像習(xí)總書(shū)記講的，“脫貧攻堅(jiān)要用心、用情、用力開(kāi)展工作”。面對(duì)不同性格、不同階層的貧困群眾，必須做到耐心、認(rèn)真地傾聽(tīng)訴求并且準(zhǔn)確解釋政策精神。二是政策執(zhí)行能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于工作環(huán)境的復(fù)雜性，為了保障工作順利開(kāi)展，往往沒(méi)有完全按照規(guī)定的流程嚴(yán)格執(zhí)行，出現(xiàn)“講人情”“看關(guān)系”等現(xiàn)象。精準(zhǔn)扶貧工作涉及到群眾切身利益，為社會(huì)輿論重點(diǎn)關(guān)注，要求干部必須做到依法行政，否則就會(huì)傷害扶貧政策的公正性，造成群眾不信任，影響脫貧效果。三是文字材料能力，基層干部普遍擅長(zhǎng)實(shí)踐工作，愿意走村入戶，不擅長(zhǎng)處理文字材料，需要撰寫(xiě)的材料、填報(bào)的表格，都以代筆或是應(yīng)付居多。然而，基層政府接觸到的各類(lèi)信息都需要以文字材料的方式上報(bào)給決策者，必要的、高質(zhì)量的文字材料能夠?yàn)闆Q策者提供詳細(xì)準(zhǔn)確的執(zhí)行信息，對(duì)及時(shí)調(diào)控政策至關(guān)重要。

（3）干部斷層嚴(yán)重，黨的十八大作出加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重大部署，其中有一個(gè)重要內(nèi)容就是拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)入渠道，從現(xiàn)實(shí)情況看， 近幾年國(guó)家和地方相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策向脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)輸送人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍出現(xiàn)了出“來(lái)得多，走得快” 的現(xiàn)象，“兩頭重，中間輕”的問(wèn)題沒(méi)有解決，呈現(xiàn)出臨退休干部和年輕干部居多，而35歲至50歲之間中間段的干部偏少的現(xiàn)象。這些干部正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中堅(jiān)力量，年長(zhǎng)的干部普遍存在“船到碼頭車(chē)到站”的思想，進(jìn)取心減退，難以滿足精準(zhǔn)扶貧工作要求。年輕剛?cè)肼毜母刹侩m然干勁充足，但是缺少直面基層群眾的工作經(jīng)驗(yàn)，需要時(shí)間成長(zhǎng)。況且，作為中堅(jiān)力量的這一批中間段的干部普遍還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著最為核心、繁重的工作任務(wù)。造成這一現(xiàn)象的原因主要在兩方面，一方面是歷史上政府機(jī)構(gòu)改革，精減人員導(dǎo)致出現(xiàn)斷檔期，另一方面是近年來(lái)省市愈發(fā)重視基層干部，加大了在基層干部選拔優(yōu)秀人才的力度。加上基層條件艱苦，工作壓力大，待遇不高，工作幾年后就會(huì)尋求機(jī)會(huì)調(diào)往上級(jí)部門(mén)。

2.3機(jī)制不健全

體制僵化是我國(guó)基層政府行政能力難以提升的重要原因之一，在精準(zhǔn)扶貧工作中顯得尤為突出，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（1）激勵(lì)機(jī)制。干部激勵(lì)機(jī)制的缺失是基層干部意識(shí)消極的主要原因之一，基層工作，特別是貧困地區(qū)的基層工作存在工作條件差，工資低，福利待遇少這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的家庭也只能維持溫飽水平。在政治前途上同樣如此，由于基層干部體系的特殊性，晉升空間狹窄，在職級(jí)并行政策出臺(tái)之前尤其嚴(yán)重，這些都不利于激發(fā)基層干部參與脫貧攻堅(jiān)偉大戰(zhàn)役的激情?，F(xiàn)行的薪酬分配制度上存在“平均化”現(xiàn)象，并沒(méi)有設(shè)立績(jī)效工資，只考慮職務(wù)高低，并沒(méi)有考慮每個(gè)人的工作狀態(tài)、具體表現(xiàn)和工作成績(jī)，目前基層仍然普遍存在“干與不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了“多干多出錯(cuò)，少干少出錯(cuò)，不如不干不出錯(cuò)”這樣的論調(diào)。而精準(zhǔn)扶貧工作客觀存在工作量大，任務(wù)多，責(zé)任重的特點(diǎn)，個(gè)人難免產(chǎn)生懶惰的工作情緒。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是政府各部門(mén)之間的行政壁壘在基層仍然沒(méi)有消除，部門(mén)之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，沒(méi)有能夠做到相互借力，強(qiáng)化行政力量。如精準(zhǔn)扶貧工作初期，貧困戶摸底階段，一項(xiàng)農(nóng)田灌溉情況，水利主管部門(mén)安排一遍，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)安排一遍，村莊整治主管部門(mén)還要安排一遍，時(shí)間不一，表格不同，內(nèi)容大同小異，客觀上導(dǎo)致了基層工作人員任務(wù)加重，影響工作效率。如果能夠打破壁壘，做到信息互通，勢(shì)必能對(duì)提升基層行政能力的帶來(lái)正面影響。

3提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力的建議

3.1建立強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍

干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的核心，“上面千條線，下面一根針”，所有的政策、任務(wù)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去貫徹落實(shí)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的關(guān)鍵所在。

要擴(kuò)寬干部成長(zhǎng)渠道。如扶貧工作，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出要注重在脫貧攻堅(jiān)一線考察識(shí)別干部，對(duì)如期完成任務(wù)且表現(xiàn)突出的貧困縣黨政正職應(yīng)予以重用，對(duì)在脫貧攻堅(jiān)中工作出色、表現(xiàn)優(yōu)秀的扶貧干部、基層干部注重提拔使用。毫無(wú)疑問(wèn)，這是對(duì)扶貧干部的莫大鼓勵(lì)。

要關(guān)心愛(ài)護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。國(guó)務(wù)院2016年10月印發(fā)《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見(jiàn)》指出了實(shí)施干部激勵(lì)機(jī)制的重要性，提出了要堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的原則。具體來(lái)說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)上，邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼不要實(shí)行一刀切，將津貼與邊遠(yuǎn)程度、貧困情況掛鉤。探討工作績(jī)效機(jī)制，以績(jī)效獎(jiǎng)金的方式體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作成績(jī)。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表彰力度，對(duì)突出的、典型的優(yōu)秀干部要大力進(jìn)行宣傳和表彰，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作號(hào)召力。加大城鄉(xiāng)干部的交流力度，多開(kāi)展掛職活動(dòng)，將年輕干部送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)鍛煉，參與扶貧，達(dá)到優(yōu)化干部資源配置，激發(fā)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)活力的目標(biāo)。

要開(kāi)展干部教育培訓(xùn)。首先是培訓(xùn)思想意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須意識(shí)到自身是黨組織在基層的形象體現(xiàn)，是群眾面前的發(fā)言人，可以說(shuō)，基層干部是什么樣子，群眾心中的黨和政府就是什么樣子，貧困地區(qū)尤其如此。必須通過(guò)開(kāi)展如典型宣講，理論學(xué)習(xí)等各種形式的教育活動(dòng)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識(shí)到自身工作的重要性，培養(yǎng)出高度的責(zé)任心和使命感。其次是行政能力，十九大提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，對(duì)鄉(xiāng)村工作提出了更高的要求，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作能力迫在眉睫。要從制度上加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與專(zhuān)題培訓(xùn)的力度的頻次，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“領(lǐng)悟政策—計(jì)劃實(shí)施—協(xié)調(diào)判斷—總結(jié)提高”整個(gè)行政環(huán)節(jié)的全方位能力提升。

3.2進(jìn)行一系列體制改革

優(yōu)化權(quán)力配置，要破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任多，權(quán)力少;任務(wù)多，財(cái)力少”的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要與上級(jí)政府和各職能部門(mén)簽訂的責(zé)任書(shū)多達(dá)三四十種，涉及到一票否決的有近十種，然而必須看到，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，難以勝任如此繁重的工作任務(wù)，應(yīng)該從體制上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)職能部門(mén)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和責(zé)任關(guān)系，達(dá)到權(quán)力資源與行政責(zé)任的統(tǒng)一，改善“出了事責(zé)任全在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的現(xiàn)象，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)。同時(shí)，改善財(cái)務(wù)保障，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的創(chuàng)造性。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行預(yù)算的同時(shí)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立一些自主開(kāi)展工作的空間。

建立大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，從扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大數(shù)據(jù)是打破信息壁壘，在各部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間形成合力，提高行政能力的關(guān)鍵法寶，如果能將此經(jīng)驗(yàn)推廣，以縣為單位建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，設(shè)立“云政府”，所有部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與其中，資源信息共享，至少有三大好處。一是有助于提高政府決策質(zhì)量，相關(guān)部門(mén)在制定政策的過(guò)程中，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺(tái)的相關(guān)信息，分析更多數(shù)據(jù)，區(qū)別于傳統(tǒng)時(shí)代的隨機(jī)采樣，使做出的決策更符合實(shí)際、實(shí)事求是。二是有利于簡(jiǎn)政放權(quán)、方便群眾，大數(shù)據(jù)平臺(tái)打破了原本存在的信息壁壘，在不同政務(wù)部門(mén)之間建立必要的政務(wù)信息數(shù)據(jù)溝通，消除了傳統(tǒng)工作方式中為了嚴(yán)肅起見(jiàn)或避免責(zé)任，導(dǎo)致了審批環(huán)節(jié)重復(fù)，流程繁雜的問(wèn)題。三是有助于政府落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，政務(wù)公開(kāi)范圍更廣、程度更深，能夠滿足大眾關(guān)于教育衛(wèi)生、食品安全、財(cái)政收支等各方面的信息需求，滿足公民知情權(quán)。同時(shí)，公民與政府進(jìn)行溝通互動(dòng)，可以讓公眾參與到社會(huì)治理之中，有助于提高政府的公信力。

完善問(wèn)責(zé)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧工作中，問(wèn)責(zé)機(jī)制是保證工作任務(wù)落實(shí)的重要一環(huán)，如在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直是識(shí)別工作的第一責(zé)任人。然而，扶貧工作的高壓下，一些干部畏首畏尾、消極懈怠，怕出事、怕出線，要解決這一問(wèn)題，容錯(cuò)機(jī)制是完善問(wèn)責(zé)機(jī)制的一個(gè)重要補(bǔ)充。推廣到其他工作也是一樣，人非圣賢孰能無(wú)過(guò)，只有將干部明確推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失與謀取私利的違紀(jì)違法行為的加以區(qū)分，建立免責(zé)清單，才能解決干部的后顧之憂、激發(fā)干部積極干事創(chuàng)業(yè)，最終提高基層政府的行政效率。

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