行政體制現(xiàn)代化：本質(zhì)、目標(biāo)與路徑

摘? ?要： 我國(guó)行政體制現(xiàn)代化的過程，從本質(zhì)上說，是更好堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的過程。行政體制現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)政府行政的民主化、法治化、科學(xué)化、高效化四位一體的集合性目標(biāo)。行政體制現(xiàn)代化的本質(zhì)，決定行政體制現(xiàn)代化建設(shè)的方向。行政體制現(xiàn)代化的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)行政體制現(xiàn)代化的引擎，而行政體制的現(xiàn)代化的路徑則是抵達(dá)行政體制現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的必由之路。因此，深入研究行政體制現(xiàn)代化的性質(zhì)、目標(biāo)與路徑，富有積極而重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 行政體制; 現(xiàn)代化; 本質(zhì)屬性; 建設(shè)目標(biāo); 必由路徑

中圖分類號(hào)： C933.1? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.011

文章編號(hào)： 1673-9973（2019）01-0061-05

我國(guó)行政體制的現(xiàn)代化，作為政府治理現(xiàn)代化，從本質(zhì)上說，是革除行政體制中不適應(yīng)國(guó)家全面持續(xù)發(fā)展要求的體制弊病的過程，是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、職能和權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建新的制度規(guī)范和體制機(jī)制的過程，是實(shí)現(xiàn)政府治理制度化、規(guī)范化、程序化，政府運(yùn)行科學(xué)化、民主化、依法化和高效化的過程。厘清行政體制現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性，明確實(shí)現(xiàn)行政體制現(xiàn)代化的準(zhǔn)確目標(biāo)和可行路徑，對(duì)我們建設(shè)現(xiàn)代化的中國(guó)特色社會(huì)主義的行政體制，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政體制現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性

從本質(zhì)上說，我國(guó)行政體制現(xiàn)代化的過程，就是更好堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的過程。它的這一本質(zhì)，主要體現(xiàn)為如下三大本質(zhì)屬性。

（一）政治性：中國(guó)特色社會(huì)主義政治的建設(shè)過程

我國(guó)行政體制現(xiàn)代化的政治性質(zhì)，主要在于：

1. 我國(guó)行政體制現(xiàn)代化的政治性質(zhì)源于國(guó)家治理現(xiàn)代化。行政體制是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，它在國(guó)家治理現(xiàn)代化的建構(gòu)中，是國(guó)家治理體系中的治權(quán)體系;是國(guó)家治理實(shí)踐中實(shí)施人民主權(quán)、實(shí)現(xiàn)人民民主和國(guó)家有效治理的執(zhí)行機(jī)制;是實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，把法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)契合起來(lái)建設(shè)的重要實(shí)踐平臺(tái);是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)有機(jī)聯(lián)結(jié)的重要樞紐。[1]因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中占有特別重要的地位，具有特別重要的功能，發(fā)揮著特別重要的作用。國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程，原本就是中國(guó)社會(huì)主義特色政治建設(shè)過程，因此寓于其中且特別重要的行政體制現(xiàn)代化，就必然有與其同質(zhì)的政治性質(zhì)，呈現(xiàn)出中國(guó)社會(huì)主義特色政治建設(shè)過程的鮮明特色。

2. 行政體制的現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代化，其政治上的本質(zhì)屬性，集中表現(xiàn)為最廣大人民群眾的根本利益。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會(huì)的主體和主權(quán)者，因此，現(xiàn)代化的行政體制，只有集中代表和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益，才有其存在的價(jià)值，它的存在才有合法性基礎(chǔ)。行政體制現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)政治屬性的途徑，就是自身的全面改革，優(yōu)化和發(fā)揮現(xiàn)代治權(quán)體系功能，建構(gòu)實(shí)現(xiàn)人民民主和國(guó)家治理的有效執(zhí)行機(jī)制，只有這樣，它才能富有成效地堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)和持續(xù)增進(jìn)廣大人民群眾的根本利益。

3. 我國(guó)行政體制現(xiàn)代化，有來(lái)自于中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)而正確領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)。建黨以來(lái)的歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨?！盵2] 在以毛澤東同志為核心的第一代中國(guó)共產(chǎn)黨人的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，建立了新中國(guó)，中國(guó)人民從此站了起來(lái);在以鄧小平同志為核心的第二代中國(guó)共產(chǎn)黨人的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過大刀闊斧的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二位，中國(guó)人民開始富了起來(lái);在以習(xí)近平同志為核心的第三代共產(chǎn)黨人的領(lǐng)導(dǎo)下，攻堅(jiān)克難，全面深化改革，舉國(guó)砥礪奮進(jìn)，成就斐然，由大而強(qiáng)?？陀^的歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，中國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)，就在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，行政體制現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，自然也在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）依從性：行政體制現(xiàn)代化依從和服務(wù)于社會(huì)的全面持續(xù)發(fā)展

政府的行政體制，是社會(huì)基于其客觀需要而產(chǎn)生的，所以必須依從和服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展。社會(huì)的發(fā)展是絕對(duì)的、不停息的，而政府行政體制則相對(duì)穩(wěn)定，不易變化，這就決定行政體制必然會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)甚至阻滯社會(huì)持續(xù)發(fā)展的矛盾狀態(tài)，而解決矛盾的唯一途徑，就是行政改革，進(jìn)行行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)。

1. 作為社會(huì)政治上層建筑的政府行政體制，首先決定于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)方式發(fā)展的要求，為社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展排除障礙，掃清道路，提供服務(wù)。我國(guó)行政體制中還存有痼疾，不能満足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不能如愿持續(xù)滿足人民群眾根本的經(jīng)濟(jì)利益要求，所以必須深化改革，革除弊病，進(jìn)行適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代化建設(shè)。

2. 政府的行政體制作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，依存并服務(wù)于國(guó)家治理體系，必須按照國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的總體要求進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。這是因?yàn)?，從派生關(guān)系看，政府行政體系派生于國(guó)家治理體系中的權(quán)力機(jī)構(gòu);從功能作用上看，國(guó)家治理體系的整體功能大于并左右政府行政體制的功能;從政府行政體制在國(guó)家治理實(shí)踐中的價(jià)值看，行政體制在國(guó)家治理實(shí)踐中發(fā)揮執(zhí)行機(jī)制的作用，沒有行政體制的現(xiàn)代化，就沒有現(xiàn)代化的行政體制，就沒有完整的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，原有的行政體制就沒有了存在的價(jià)值。因此，政府行政體制必須按照國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的總體要求進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。

3. 政府行政體制的有效運(yùn)作，也依存于社會(huì)文化領(lǐng)域輸入的支持性資源，因此，政府有責(zé)任為社會(huì)文化領(lǐng)域的健康發(fā)展提供有用的公共產(chǎn)品與有效的公共服務(wù)。我國(guó)行政體制中由于還存有弊端，而使其提供的產(chǎn)品與服務(wù)還不能滿足社會(huì)文化領(lǐng)域健康發(fā)展的要求，因此，革除體制弊端，進(jìn)行行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)也就勢(shì)所必然了。進(jìn)行行政體制改革，不斷提高行政體制現(xiàn)代化的建設(shè)水平，從而為社會(huì)文化領(lǐng)域的健康發(fā)展持續(xù)提供有用的產(chǎn)品與有效的服務(wù)，不僅可以強(qiáng)化政府行政體制的合法性，而且可以持續(xù)獲得國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)所需的文化資源，所以意義特別重大。

（三）系統(tǒng)性：行政體制現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)異常復(fù)雜的系統(tǒng)工程

行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)，是一個(gè)完整而復(fù)雜的有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。它的這種系統(tǒng)性在于：

1. 行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)，是由政府更新行政觀念、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、提高公職人員素質(zhì)、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、進(jìn)行制度創(chuàng)新、構(gòu)建長(zhǎng)效行政運(yùn)行機(jī)制等要素組成的有機(jī)整體。正因?yàn)樗且粋€(gè)有機(jī)整體，所以進(jìn)行行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)，必須統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)配套進(jìn)行。如果人為分割，割斷有機(jī)聯(lián)系，分散單獨(dú)推進(jìn)，行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)就是碎片化建設(shè)，這不僅收效甚微，甚至還會(huì)導(dǎo)致整體建設(shè)的失敗。

2. 行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)，是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大系統(tǒng)中進(jìn)行的。從改革開放以后，我國(guó)經(jīng)歷過多次行政機(jī)構(gòu)和體制的改革，分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，這七輪改革，涉及管理理念、機(jī)構(gòu)改革、架構(gòu)調(diào)整、當(dāng)然也有職能轉(zhuǎn)變。經(jīng)過這幾輪改革，我國(guó)政府的行政體制，不管是管理理念、政府結(jié)構(gòu)，還是政府運(yùn)轉(zhuǎn)、管理手段方式，與40年以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，已經(jīng)不可同日而語(yǔ)了。但由于以往的改革都以行政系統(tǒng)的改革為主，沒有太多涉及政府體制系統(tǒng)之外的領(lǐng)域，所以行政體制至今還不完全適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求，不適應(yīng)社會(huì)全面持續(xù)發(fā)展的要求，這表明行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。以習(xí)近平為核心的黨中央，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)，在黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，改變了以行政體制改革為主的導(dǎo)向，第一次把黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革掛起鉤來(lái)，把政府行政體制的改革和現(xiàn)代化建設(shè)，納入到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大系統(tǒng)之中，進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、彼此協(xié)調(diào)整體建設(shè)。顯而易見，我國(guó)行政體制的改革和現(xiàn)代化建設(shè)的工程，是由行政體制內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)系統(tǒng)的建設(shè)工程構(gòu)成的，確實(shí)是一個(gè)完完全全的復(fù)雜系統(tǒng)工程。

3. 行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)系統(tǒng)的改革功效的非加和性有了新特點(diǎn)。 行政體制系統(tǒng)整體改革與建設(shè)的功效以要素的改革功效為基礎(chǔ)，沒有要素改革的功效就沒有整體改革功效，但整體改革與建設(shè)的功效一定大于各要素改革功效之和。不僅于此，由于行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)，納入到國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的大系統(tǒng)之中，因此國(guó)家治理大系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)功效，還會(huì)加強(qiáng)和放大行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)系統(tǒng)的改革功效，這就是行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)功效的新特點(diǎn)。

總之，政府行政體制的改革與現(xiàn)代化建設(shè)，是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)的系統(tǒng)，所以進(jìn)行行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)，一定要有復(fù)雜的系統(tǒng)的思維，有行政體制內(nèi)外部改革和現(xiàn)代化建設(shè)協(xié)同并行的思維。基于這種思維，有了經(jīng)過科學(xué)的系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和充分論證可行的系統(tǒng)建設(shè)方案，付之穩(wěn)健有效的施行實(shí)踐，政府行政體制的改革與現(xiàn)代化建設(shè)，就一定能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

二、行政體制現(xiàn)代化的主要目標(biāo)

行政體制現(xiàn)代化的目標(biāo)，是行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)的引擎和行動(dòng)指南。沒有科學(xué)可行的目標(biāo)，行政體制的改革與現(xiàn)代化建設(shè)就難以啟動(dòng)，即使盲目動(dòng)了也難以持續(xù)推進(jìn)下去，因此確立科學(xué)可行的行政體制現(xiàn)代化目標(biāo)，意義特別重大。確立行政體制現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)，要從中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位出發(fā)，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，要以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指針，要以建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)人民群眾根本利益為皈依，要遵循行政體制建設(shè)自身的客觀規(guī)律?；谶@些原則要求，形成了我國(guó)行政體制改革與建設(shè)的總目標(biāo)：建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。我國(guó)行政管理體制現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的總目標(biāo)，可以主要分解為以下幾個(gè)方面。

（一）實(shí)現(xiàn)政府行政民主化

馬克思主義人民群眾創(chuàng)世論認(rèn)為，人民群眾是社會(huì)歷史的創(chuàng)造者和推動(dòng)社會(huì)歷史發(fā)展的決定性力量。所以人民共同體就是社會(huì)歷史的主人，就是社會(huì)一切權(quán)力的所有者，就是整個(gè)國(guó)家的主權(quán)者，用我國(guó)憲法的語(yǔ)言說，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。[3]一切權(quán)力屬于人民群眾，那么政府及其權(quán)力就只能來(lái)源于人民群眾共同體。人民共同體選舉、選擇了自己認(rèn)同的政府，委托政府代為行使國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理權(quán)，政府便成為擁有國(guó)家治權(quán)的合法性政府。人民共同體把治權(quán)授予政府之后，仍然是主權(quán)的所有者，公民仍享有廣泛自由、平等的民主權(quán)利，仍然能夠共同決定國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。既然政府源于人民的選擇和委托，政府的治權(quán)來(lái)自于人民的主權(quán)，那么政府就必須真誠(chéng)為人民服務(wù)而成為服務(wù)型政府，其行政決策，必須建立在人民群眾廣泛民主的基礎(chǔ)之上;形成的公共政策，必須充分反映人民群眾共同意志和公共利益，并依靠人民群眾把公共政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。這是政府民主行政形成的根據(jù)、邏輯和核心意涵。

那么怎樣算是實(shí)現(xiàn)了政府行政民主化呢？主要取決于：其一，政府形成了自覺民主行政觀念，以人民為中心，把為人民服務(wù)作為自己一切行為的價(jià)值取向;其二，根據(jù)人民群眾變化發(fā)展著的需求，適時(shí)調(diào)整職能內(nèi)容，著力創(chuàng)新工作方法，提供更多便民公共服務(wù);其三，自覺有效地堅(jiān)持群眾路線，從群眾中來(lái)，在廣泛民主調(diào)查的基礎(chǔ)上形成反映民意、體現(xiàn)民益的公共政策文本，到群眾中去，依靠人民群眾把體現(xiàn)民意民益的政策文本的內(nèi)客變?yōu)楝F(xiàn)實(shí);其四，廣泛公開政務(wù)信息，在陽(yáng)光下履職用權(quán)，自覺接受民眾監(jiān)督。

（二）實(shí)現(xiàn)政府行政法治化

實(shí)現(xiàn)政府行政法治化，是實(shí)現(xiàn)政府行政民主化的根本途徑和可靠保證?；谌嗣衩裰鞯恼姓裰骰?，實(shí)質(zhì)是“依據(jù)人民的公共意志來(lái)處理公共事務(wù)。然而，人民的公共意志只有轉(zhuǎn)化為法律、制度，才能獲得明確性和可操作性，所以依據(jù)公共意志處理公共事務(wù)，必然通過法治表現(xiàn)出來(lái)。”[4]這就是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化成為實(shí)現(xiàn)政府行政民主化根本途徑的內(nèi)在邏輯。政府機(jī)構(gòu)中公職人員和常人一樣有自利性，當(dāng)他們不能自律而約束不了其自利性的時(shí)候，就會(huì)在執(zhí)行人民公意的行政行為過程中，濫用執(zhí)行權(quán)力，造成執(zhí)行權(quán)的行為失范，造成嚴(yán)重的有害后果;而體現(xiàn)人民公共意志的良法，一方面蘊(yùn)含著“公平、正義取向”和導(dǎo)向公共利益的公共價(jià)值理性，對(duì)政府及其公職人員的行政執(zhí)行具有積極、正面的導(dǎo)向引導(dǎo)功能;另一方面又具有“明確性、強(qiáng)制性和可操作性”的工具理性功能，可以把政府及其公職人員在執(zhí)行過程中的執(zhí)行行為，規(guī)范約束在實(shí)現(xiàn)公正和公共利益的法律軌道之中。[5]所以，保證政府準(zhǔn)確到位的執(zhí)行人民公意的行政民主化，就必須實(shí)現(xiàn)政府行政法治化。這是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化成為實(shí)現(xiàn)政府行政民主化可靠保證的邏輯機(jī)理。

政府行政法治化的實(shí)現(xiàn)，取決于三個(gè)基本要素：其一，要有健全齊備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、邏輯自恰、措辭準(zhǔn)確清晰且又能夠得到適時(shí)修訂的行政法律體系，這是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化的前提;其二，政府公務(wù)員隊(duì)伍要有自覺的依法行政理念，有懂法、依法、執(zhí)法、守法的自覺意識(shí)和實(shí)踐能力，這是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化的基礎(chǔ);其三，要有持續(xù)實(shí)現(xiàn)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”原則的長(zhǎng)效機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化的關(guān)鍵;其四，要有得力的、運(yùn)行持續(xù)有效的覆蓋整個(gè)行政體系的專門的監(jiān)督檢察機(jī)構(gòu)，這是實(shí)現(xiàn)政府行政法治化的保障。

（三）實(shí)現(xiàn)行政科學(xué)化

任何事物都是有規(guī)律的，規(guī)律是事物固有的、內(nèi)在必然的聯(lián)系，它不以人的意志為轉(zhuǎn)移，人們不可以更改，不能夠?qū)?，?duì)抗的結(jié)果就是受到規(guī)律的懲罰。但人們可以認(rèn)識(shí)規(guī)律，利用規(guī)律，造福于自己。政府行政也是這樣，也有它不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)行政規(guī)律，按照行政規(guī)律辦事，就是科學(xué)行政。有了持續(xù)普遍的科學(xué)行政，從而實(shí)現(xiàn)了政府行政的科學(xué)化，政府行政就能全面持續(xù)地發(fā)揮它應(yīng)有的功能和作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的戰(zhàn)略目標(biāo)。這是所以實(shí)現(xiàn)行政科學(xué)化的哲學(xué)依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)行政科學(xué)化的內(nèi)在意涵。

政府行政科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：其一，政府及公職人員要自覺賦承尊重規(guī)律、尊重科學(xué)和實(shí)事求是思想路線;其二，政府職能的設(shè)置與調(diào)整與社會(huì)的需求及變化發(fā)展相統(tǒng)一，保持政府職能與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng);其三，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整，同政府職能體系及變化相適應(yīng)，政府機(jī)構(gòu)中的各部門與其職能自恰，職能與職權(quán)、職責(zé)相稱并對(duì)應(yīng)，部門間的職能、職權(quán)，既彼此界限清楚，又相互銜接、互補(bǔ)，成為無(wú)縫隙體系;其四，行政運(yùn)行過程，環(huán)節(jié)簡(jiǎn)練，銜接緊密;信息傳遞順暢，反饋及時(shí)迅速;整個(gè)運(yùn)行過程規(guī)范有序，富有成效。

（四）實(shí)現(xiàn)政府行政高效化

現(xiàn)代化政府行政，通過民主行政、法治行政、科學(xué)行政，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，推進(jìn)社會(huì)全面科學(xué)發(fā)展，依據(jù)人民公意公平提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)人民共同的根本利益，是現(xiàn)代化政府的“質(zhì)”。“質(zhì)”總是與“量”內(nèi)在地統(tǒng)一為一體的，而這個(gè)統(tǒng)一體中的“量”，就是行政效率。行政效率的高低決定著政府推進(jìn)社會(huì)發(fā)展功能的大小，決定著政府公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的多少、人民公共利益增長(zhǎng)的程度，決定著政府公共服務(wù)水平的高低，關(guān)系著政府在人民群眾心目中的形象和滿意度，關(guān)系著政府的合法性基礎(chǔ)。因此，實(shí)現(xiàn)政府行政現(xiàn)代化，不僅要實(shí)現(xiàn)政府行政的民主化、法治化和科學(xué)化，還必須實(shí)現(xiàn)政府行政的高效化。這是實(shí)現(xiàn)政府行政高效化的行政哲學(xué)依據(jù)。

實(shí)現(xiàn)政府行政高效化，決定于諸多要素，除要有無(wú)重疊部門的精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、無(wú)多余環(huán)節(jié)的順暢行政流程、廉潔奉公的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍以及有長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制外，作為信息時(shí)代的政府，還必須有統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)環(huán)境，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的作用，充分、有效利用電子信息、大數(shù)據(jù)庫(kù)和云計(jì)算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。這是政府最大限度地提高公共行政效能，更加深廣地提供便民、惠民服務(wù)，多快好省地強(qiáng)勁促進(jìn)社會(huì)全面持續(xù)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政府行政高效化的現(xiàn)代技術(shù)支撐。

三、行政體制現(xiàn)代化的基本路徑

行政體制的改革，是實(shí)現(xiàn)行政體制現(xiàn)代化的基本方式，行政體制有內(nèi)、外兩個(gè)方面，因此行政體制的改革就有了外向和內(nèi)向兩條改革路徑。行政體制的改革，通常是基于外部環(huán)境的要求而引發(fā)，其邏輯運(yùn)行順序是由外而內(nèi)的，所以先述外向改革路徑。

（一）外向改革路徑

行政體制的外向改革，實(shí)際上就是按照政府系統(tǒng)與外部環(huán)境間的固有規(guī)律，調(diào)適與外部環(huán)境的關(guān)系，從而最大限度地發(fā)揮政府對(duì)環(huán)境的積極正向功能。政府系統(tǒng)與外部環(huán)境，涉及政府與政黨的關(guān)系，政府與人大的關(guān)系，政府同市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，所以，沿著外向路徑的改革內(nèi)容，也就主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

1. 黨政關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)的特征，“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[6]，因此，政府行政也必然置于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下?；邳h政間的這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的外向改革，有內(nèi)在統(tǒng)一的兩個(gè)方面：一方面，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到政府行政的各方面和全過程。在思想上，進(jìn)行馬克思主義的思想創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，用新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)、引領(lǐng)政府行政。在政治上，為政府行政把方向、謀大局、定政策、促發(fā)展。在組織上，確立黨的組織對(duì)同級(jí)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)地位;擴(kuò)展黨管干部的原則，把公務(wù)員納入黨的組織部門;健全黨對(duì)重大領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，把全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、黨的外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組改制成委員會(huì)，新增設(shè)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，中央審計(jì)委員會(huì)，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。另一方面，政府自覺接受黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義方向，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在政治上、行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。有這兩個(gè)方面的統(tǒng)一，黨對(duì)政府行政的全面領(lǐng)導(dǎo)就能落到實(shí)處，政府行政的政治優(yōu)勢(shì)就能充分發(fā)揮出來(lái)。

2. 政府與人大的關(guān)系。在人大和政府的關(guān)系中，人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，代表人民立法、做出重大決定、任免行政官員、監(jiān)督政府工作;政府由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，依法行使行政權(quán)力，執(zhí)行人大制定的法律、做出的決定，并向人大報(bào)告工作，接受人大監(jiān)督。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，基于人大與政府關(guān)系的外向改革，也有兩個(gè)方面的內(nèi)容。一方面，依照憲法規(guī)定，準(zhǔn)確到位地落實(shí)人大與政府各自的功能定位，使它們各自的機(jī)構(gòu)、權(quán)力、職能和工作機(jī)制，內(nèi)在有機(jī)地統(tǒng)為一體，在人大統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的前提下，使它們各居其位，各司其職，提高自己的工作效能。另一方面，基于新時(shí)代的要求，創(chuàng)新互相配合、彼此協(xié)調(diào)、價(jià)值取向一致的工作機(jī)制，放大它們一加一大于二的工作效能，從而發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和政治體制的優(yōu)勢(shì)，更好地凝聚、確認(rèn)人民的共同意志，更好地實(shí)現(xiàn)人民共同的根本利益，更好地堅(jiān)持推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3. 政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政治體制的基礎(chǔ)，政府行政體制在政治體制中占有特別重要的地位，因此，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用就顯得特別重要。正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的外向改革，中心是依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而除舊布新，破除有礙于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政體制機(jī)制，創(chuàng)制適應(yīng)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新行政體制機(jī)制。基于政府與市場(chǎng)的關(guān)系現(xiàn)狀，要把重點(diǎn)放在“放、管、服”上。所謂“放”，就是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，在科學(xué)確定政府與市場(chǎng)各自運(yùn)行邊界的前提下，政府向市場(chǎng)放權(quán)，消解政府干預(yù)過多的問題，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置的決定性作用。所謂“管”，就是通過有效的政策供給，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展;健全科學(xué)合理的政府對(duì)于市場(chǎng)的有效監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序。所謂“服”，就是為市場(chǎng)主體即企業(yè)的創(chuàng)制和發(fā)展，營(yíng)造良好環(huán)境，創(chuàng)造有利條件，提供便利服務(wù)。妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不僅可以充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也為行政體制的現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4. 政府與社會(huì)的關(guān)系。政府源于社會(huì)，社會(huì)是政府賴以存續(xù)和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，所以在政府行政體制的外向改革中，還要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。主要是：其一，創(chuàng)新預(yù)防和化解矛盾的體制機(jī)制，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，維護(hù)公民合法權(quán)益，保證社會(huì)和諧有序運(yùn)行;其二，以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[7]建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民;其三，放權(quán)于社會(huì)，發(fā)揮社會(huì)組織、群眾團(tuán)體、事業(yè)單位的積極作用，使社會(huì)充滿發(fā)展的活力;其四，構(gòu)建和創(chuàng)新統(tǒng)籌推進(jìn)教育、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、收入分配、社會(huì)保障的體制機(jī)制，健全生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，確保人民群眾的生存、健康、發(fā)展等權(quán)利和人格尊嚴(yán);其五，建立健全公共安全和國(guó)家安全體系，保障全民公共安全。在處理政府與社會(huì)關(guān)系的外向改革方面，把促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅可以促進(jìn)社會(huì)健康有序發(fā)展、人民福祉不斷增進(jìn)，同時(shí)也為政府治理現(xiàn)代化、囯家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，

（二）內(nèi)向改革路徑

如果說外向改革在于調(diào)整政府的外部關(guān)系，那么內(nèi)向改革則在于增減政府內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，調(diào)整各層級(jí)各部門的職能和權(quán)責(zé)關(guān)系，提高政府工作效能，以適應(yīng)外部環(huán)境變化發(fā)展的要求。;

1. 職能調(diào)配。調(diào)配政府職能，是內(nèi)向改革的第一要?jiǎng)?wù)，先要從政府同各層面、各領(lǐng)域社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系切入，發(fā)現(xiàn)和梳理出社會(huì)對(duì)政府有哪些要求，并判斷出要求的強(qiáng)烈程度。進(jìn)而就政府對(duì)這些要求滿足的現(xiàn)實(shí)狀況做出研判，政府對(duì)社會(huì)的要求，哪些能滿足、哪些滿足不夠，哪些根本沒去滿足，又有哪些“滿足”是負(fù)面的和多余的。最后在此基礎(chǔ)上提出實(shí)事求是調(diào)整的對(duì)策，制定科學(xué)可行的調(diào)配方案，明確維持哪些職能、強(qiáng)化哪些職能、增加哪些職能、轉(zhuǎn)變削減哪些職能，并付諸實(shí)施。內(nèi)向改革中政府職能調(diào)配，這種內(nèi)向的政府職能調(diào)配，同外在社會(huì)對(duì)行政職能的要求是互相對(duì)應(yīng)重合的，也正是基于這種對(duì)應(yīng)重合，內(nèi)、外向改革路徑才彼此對(duì)接統(tǒng)一，成為整體的“一路雙道”路徑。

2. 機(jī)構(gòu)調(diào)整。政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體，因此，必須根據(jù)調(diào)配后的職能體系，調(diào)整政府的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。根據(jù)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整釆取了多種的方式，主要有：機(jī)構(gòu)合并重組，如審計(jì)署與監(jiān)察部合并為監(jiān)察審計(jì)部，計(jì)劃生育委員會(huì)與衛(wèi)生部合并重組為人口與衛(wèi)生部，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局三個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，整合合并后只保留了一個(gè)。機(jī)構(gòu)增減，如組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，不再保留國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局。同黨和其他國(guó)家機(jī)構(gòu)中的相關(guān)部門重組，如組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。國(guó)務(wù)院減少了8個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)、7個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)。

3. 職權(quán)重劃。政府職權(quán)是政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)職能的工具。政府職能調(diào)配了，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整了，隨之就要相應(yīng)地重新劃分職權(quán)。在橫向上，根據(jù)每個(gè)部門履行職能的需要，配置相應(yīng)的權(quán)力，劃清部門之間的職權(quán)界線?？v向上，基于各層級(jí)的職能，給各個(gè)層級(jí)劃分相應(yīng)權(quán)力，集于中央的權(quán)力，要根據(jù)地方政府履職的需要下放下來(lái)，并劃定層級(jí)職權(quán)界線?？v向各層級(jí)、橫向各部門，各司其職，各用其權(quán)，邊際清楚，不得相互僭越，但不能相互隔絕，必須相互銜接、相互配合。只有這樣，政府才能形成合力，全面到位履職，推進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展。

4. 修訂健全規(guī)范。隨著職能調(diào)配、機(jī)構(gòu)的調(diào)整、職權(quán)重劃，需要對(duì)原來(lái)的行政規(guī)范體系進(jìn)行系統(tǒng)的修訂健全。主要是：清理，把不合時(shí)宜的規(guī)范加以廢除，清理出去;修訂，把有漏洞、有缺陷、不完整的規(guī)范修訂完整;新立，還沒有的規(guī)范，要新建起來(lái)，從而形成新的配套健全的行政規(guī)范體系。重新修訂健全規(guī)范，是因?yàn)楦母锖蟮穆毮?、機(jī)構(gòu)、職權(quán)，需要用新的規(guī)范體系固定下來(lái)，改革之后的行政體制，需要在新的規(guī)范體系規(guī)約下運(yùn)行。只有有了新的配套健全的行政規(guī)范體系，改革之后的行政體制才能進(jìn)入新常態(tài)，進(jìn)行有序、穩(wěn)健地運(yùn)行，也才能實(shí)現(xiàn)政府行政的制度化和規(guī)范化。

行政體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的這兩條路徑，是相輔相成的，外向改革和內(nèi)向改革是彼此有機(jī)統(tǒng)一的整體。按照系統(tǒng)論，它們的關(guān)系實(shí)際上是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系;內(nèi)向改革在于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，外向改革在優(yōu)化功能;功能優(yōu)化的要求決定結(jié)構(gòu)必須優(yōu)化，不適應(yīng)這種要求的結(jié)構(gòu)必被淘汰;結(jié)構(gòu)的優(yōu)化決定功能優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)，離開優(yōu)化的結(jié)構(gòu)，就沒有優(yōu)化的功能。因此，在行政體制改革與現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，務(wù)必把二者有機(jī)結(jié)起來(lái)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]