中、西式PPP的邏輯比較

龍小燕 陳新平 李忠峰

內容提要：西方國家推行的公私合作模式（簡稱“西式”PPP）之所以能夠提高公共產品的供給質量與效率，其理論上的解釋是基于兩個邏輯假設：一是企業(yè)比政府的運行效率高；二是私人部門比公共部門具有更大的創(chuàng)新動力和先進的管理經驗。我國目前實施的政府和社會資本合作模式（簡稱“中式”PPP）與“西式”PPP不完全一樣,不僅包含“西式”PPP意義上的“公私”合作，也包含具有中國特色的“公公”合作。本文分析對比了中、西式PPP的制度基礎，提出了“中式”PPP未來發(fā)展應借鑒運用實體型PPP模式的建議。

20世紀80年代初期我國就已開始在基礎設施領域以BOT的方式引進外資從事相關項目的建設和運營管理，但一般人認為2014年才是我國全面推廣運用政府和社會資本合作模式（以下簡稱“政社合作模式”）的元年。經過五年的實踐，政社合作模式從基本監(jiān)管政策框架的構建，到社會資本方選擇流程的規(guī)范化，再到具體項目建設、運維與績效考核標準的制定等都取得了相應的成效。在看到政社合作模式取得成效的同時，也不應忽視種種有違“風險共擔、利益共享”基本理念的現象：明股實債、保底承諾以及地方政府與所屬國企開展合作等等。同時，在政社合作的實踐過程中，關注項目操作與技術細節(jié)的人多，而深入思考政社合作邏輯或反思“政社合作為什么能夠提高公共產品服務質量和效率”的人少。在一定程度上，上述現象的產生與我國政社合作理論研究遠遠落后其實踐活動有直接的關系。很顯然，我國的政社合作模式（簡稱“中式”PPP）與西方的公私合作模式（簡稱“西式”PPP）是建立在不同的經濟制度基礎上的。對于在不同制度“土壤”中生成的兩種模式，二者的邏輯假設是否趨同，或者應否趨同？這是當前需要從理論上加以探討和回答的問題。在一定程度上，能否清晰地回答這一問題將直接影響我國政社合作模式的未來發(fā)展走向。

一、“西式”PPP的思想本源與邏輯假設

在20世紀，對“西式”PPP發(fā)展產生重要影響的思想及理論主要有：新自由主義、新保守主義以及新公共管理理論等。

（一）政府并不是“公共產品”的唯一供給方

一般認為，經濟學理論中的“私人產品”可以通過市場競爭性地供給，而“公共產品”由于消費上的“非競爭性”與“非排他性”使得市場對其供應失去了興趣，因此，政府往往成了“公共產品”的供給主體，但政府在“公共產品”供給中的壟斷地位卻限制了競爭和效率的提高。如何打破政府在“公共產品”供給方面或公共服務領域的壟斷地位，是推動“公共產品”供給模式改革時需要回答的首要問題。隨著經濟的發(fā)展、社會管理制度的變遷以及科技的創(chuàng)新，人們逐漸改變了對“公共產品”只能由政府提供的傳統(tǒng)看法。事實上，早在19世紀中期，英國社會改革家艾德文·查德威克（Edwin Chadwick）就提出將競爭概念引入公共服務領域的主張，即用“競爭市場”（competition for the market）替代“市場競爭”（competition in the market），其核心理念是用事前的競爭替代事后的競爭，也就是通過競爭方式選擇“公共產品”的供給主體，使政府不再是“公共產品”市場上唯一的供給方，由此改善“公共產品”供給市場缺乏競爭和效率不高的現狀。

（二）影響“西式”PPP的思想及其主張

20世紀70年代，西方發(fā)達國家出現了嚴重的經濟滯脹，凱恩斯主義受到前所未有的質疑，新自由主義與新保守主義的思想及其政策主張受到高度重視。新自由主義主張自由放任的市場經濟及私有化，反對國家過度干預經濟。同時認為市場是道德重建的工具，市場的交換和激勵可以促進社會的和諧與人類社會的進步。新保守主義也反對國家干預社會經濟生活，認為政府已經超載，主張讓市場經濟自己運行。受這兩種思潮的影響，20世紀70年代末期，以英、美為首的西方國家，紛紛采取以推行私有化、調整社會福利政策為主線的一系列改革。1979年隨著英國保守黨取得大選的勝利，撒切爾政府開始著手推行縮小政府規(guī)模和以“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革。1981年羅納德·里根當選美國總統(tǒng)，其后，馬爾羅尼與霍華德分別當選加拿大、澳大利亞政府總理，他們上臺后均推行了與撒切爾政府類似的改革。這些改革意味著政府直接干預經濟的時代已經終結。同時，PPP作為紓解西方發(fā)達國家財政支出壓力的政策與融資工具被適時推上了歷史舞臺。無疑，PPP理念受到了新自由主義與新保守主義的深度影響，其所涉及的政府管理改革、財政風險轉移、權利共享等問題都可以在新自由主義及新保守主義那里找到對應的觀點。

20世紀80年代，在推行私有化改革的同時，以英、美為首的西方國家還掀起了一場聲勢浩大的行政改革浪潮，這場行政改革被看成是一場“重塑政府”的新公共管理運動。這場運動直接影響的理論就是新公共管理理論。新公共管理理論的核心理念之一是：在公共服務領域“引入市場競爭機制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務供給，借助私人部門的創(chuàng)新意識與管理技術提高公共服務的質量與效率。該理論還認為政府作為非市場力量會扭曲社會資源的配置機制，主張政府職能應實現由“劃槳”向“掌舵”轉變，即由公共服務的生產者向購買者與監(jiān)督者轉變。受該理論影響，市場化成為西方國家政府改革的首要選擇。為了更有效地配置公共資源，政府必須更新管理理念和治理工具。由此，依托PPP實現公共服務的市場化被廣泛納入西方國家政府的改革視野。

（三）“西式”PPP的基本邏輯假設

為什么“西式”PPP能夠提高公共產品的供給質量與效率，其理論上的解釋是基于兩個邏輯假設，一是企業(yè)比政府的運行效率高；二是私人部門比公共部門具有更大的創(chuàng)新動力和先進的管理經驗（簡稱“提質增效”假設）。首先，在理論層面，企業(yè)與政府所追求的目標函數不一樣。根據“理性經濟人”假設，企業(yè)以追求利潤最大化為目標，任何投資都需要進行成本—效益分析，其決策基本是從自身利益出發(fā)的。而政府的目標則是多元化的，經濟收益的最大化并不是其唯一的目標，所以，其投資決策不總是基于成本—效益分析而做出的，而是基于選民不同的利益訴求，通過討價還價的方式作出的。也就是說，政府的投資決策不僅受經濟因素的影響，更重要的是還受政治因素的影響。這也是為什么很多發(fā)達國家老舊的基礎設施年久失修或遲遲得不到更新的重要原因。其次，在實踐層面，一旦企業(yè)決定與政府在基礎設施領域開展合作，在合作期限一定的情況下，建設期與運營期是彼消此長的關系，所以，企業(yè)必須通過創(chuàng)新、提高管理水平等方式，在既定的時間與預算框架內完成項目建設施工任務，進而壓縮項目建設期，相對延長項目運營期，盡早獲得運營收入，這是政府及其部門所沒有的動力。第三，私人部門相較公共部門（包括狹義的政府、政府職能部門、政府控制的國有企業(yè)等）具有更加靈活的市場應變能力，能對市場需求變化迅速作出反應。相反，由于受“官僚制”運行規(guī)則的限制，公共部門在履行公共職責、解決公共問題時，其手段是機械的、單一的，也是缺乏靈活性的，同時，在“科層”等級制度下，人們的主觀能動性、創(chuàng)造性，也受到極大的抑制。

二、“中式”PPP的邏輯拷問

在“西式”PPP中，第一個P代表公共部門（public），第二個P代表私人部門（private），即“西式”PPP是典型的“公”與“私”的合作。與“西式”PPP不同的是，“中式”PPP中的第二個P不再是單純的“私”的概念了，其中還包括了“公”的成分。在我國當前的PPP實踐中，雖然政府與私人部門也開展項目合作，但更多的還是傾向與國有企業(yè)合作（至少從全國PPP綜合信息平臺的有關統(tǒng)計數據觀察如此），這里的國有企業(yè)既包括央企、地方國企，還包括地方平臺公司。國有企業(yè)屬于廣義的公共部門，所以，“中式”PPP不僅包含“西式”PPP意義上的“公私”合作，也包含具有中國特色的“公公”合作。鑒于我國與西方國家在社會基本制度上存在本質上的差異，即使是“中式”PPP模式下的“公私”合作也不完全等同于“西式”PPP模式下的“公私”合作。為了簡化分析流程，聚焦問題的主要方面，本文只分析“中式”PPP模式下“公公”合作的有關基本問題。

（一）“公公”合作能否套用“西式”PPP的基本邏輯假設

上世紀80年代西方主要國家的私有化浪潮及其學界關于“重塑政府”的呼聲為“西式”PPP的誕生提供了歷史背景“注釋”?！拔魇健盤PP是在私有制基礎上創(chuàng)設的一種政府融資和治理工具，其基本邏輯假設是：通過一定的體制機制創(chuàng)新，相較于公共部門，私人部門可提供更高質量和效率的公共產品與公共服務。

“公公”合作特指“中式”PPP模式下政府與國有企業(yè)之間的一類合作。目前，在我國的PPP項目中，屬于中央的項目非常少，基本上都是地方政府開展的項目。而在地方PPP項目中，如果按落地項目中涉及的不同所有制企業(yè)的數量來劃分，國有企業(yè)的占比超過50%。根據全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺的統(tǒng)計數據，截至2018年12月末，已落地的項目涉及社會資本共7781家，其中國有企業(yè)4035家，占比51.9%。如果按照落地項目投入資金的不同來源劃分，國資占比超過60%。這些比例只是國企或國資參與PPP項目的平均比例，是就全國整體而言的，其實，在某些地區(qū)國企或國資的參與比例更高。因此，國有企業(yè)是我國PPP市場上當之無愧的主角。

在本質上，“西式”PPP與“公公”合作是沒有交集的。于前者，公共產品和服務的提供者是私人部門，于后者，仍是公共部門（國有企業(yè)，即廣義的公共部門）。顯然，“西式”PPP的基本邏輯假設是不適用于“公公”合作的。那么，“公公”合作的邏輯又是什么？或者“公公”合作能否提高公共產品的供給效率和水平？目前，既無深入的理論研究，也未引起人們足夠的重視。如果“公公”合作有其邏輯的話，那么，也一定與“公私”合作的邏輯是相反或矛盾的。因此，作為“公公”合作與“公私”合作的混合體，“中式”PPP難以將“公公”合作的邏輯與“公私”合作的邏輯統(tǒng)一起來。

（二）“公公”合作能否提高公共產品的供給效率

眾所周知，在我國，國企參與提供公共產品和服務的傳統(tǒng)由來已久。首先，在計劃經濟時期，政企是不分的，企業(yè)是政府的附屬物，需要承擔相應的社會職能，如“企業(yè)辦社會”等。其次，在市場經濟時期，政企也沒有完全分開，政府干預企業(yè)經營的行為時有發(fā)生，如，地方融資平臺公司替政府舉債從事基礎設施的建設與運營管理，而政府直接向地方融資平臺公司派駐高管等。未引入PPP模式之前，很多公共產品和服務都是由國有企業(yè)“替”政府提供的。如一些城市的道路、橋梁，以及地鐵等市政設施的建設和管理，要么是由屬地的國企來承擔，要么由外地的國企來實施。引入PPP模式之后，很多公共產品和服務仍是由國有企業(yè)來提供，只是形式上發(fā)生了相應的變化而已，即政府與國有企業(yè)以“合作”的形式來提供。盡管“替”與“合作”是兩種不同的行為模式，前者的發(fā)生源于政府的直接“命令”或委托，后者則是基于合約項下的“一致意思表示”，但在引入PPP模式前后，公共產品的供給主體并沒有發(fā)生實質性的變化。因此，寄希望于公共產品供給效率的提高也是不現實的。這就如同一部戲曲的巡演，只有演出場地的空間變換，而無演員“唱、念、做、打”等基本功的提升，是不可能提高整體演出效果和水平的。

現實中，作為體制內的國企，一般都有對應的行政級別，國企高管的更替大多也是通過行政任免的方式來實現的，國企職業(yè)經理人制度并未真正建立起來。按照行政級別管理的國有企業(yè)，其追求的目標是多元化的，而非僅僅把經濟效益作為唯一的目標，本身存在效率問題，目前國企中的“僵尸企業(yè)”大多由此而生。在引入PPP模式時，如果與政府合作的主體不發(fā)生根本性改變，還以國企為主，僅僅貼上“PPP”的標簽，恐難提高公共產品的供給質量與效率。

（三）“公公”合作能否實現項目風險的轉移

“風險共擔”是PPP模式的首要原則。在“西式”PPP模式下，由于“公”“私”之間的權利邊界十分清晰，基于合同的約定，可實現項目風險在公共部門與私人部門之間的轉移。而在“公公”合作模式下，顯而易見，項目風險肯定不能在公共部門與私人部門之間實現轉移。那么，項目風險能否在不同公共部門之間實現轉移呢？答案是不一定。按與地方政府合作主體的不同，可將“公公”合作分為三類：地方政府與央企的合作，地方政府與非屬地國企的合作，地方政府與其所屬國企的合作。在前兩類合作中，由于地方政府與央企或非屬地國企之間既不存在行政上的管轄關系，也不存在經濟上的出資關系，因此，地方政府與央企或非屬地國企是不同的利益主體，可以實現項目風險在它們之間的轉移。而在第三類合作中，地方政府不僅對所屬國企具有行政管轄權，還可對所屬國企主張股東權利，正是由于地方政府對其國企擁有的行政管轄權及經濟權利，在特殊情況下，地方政府還需對其國企承擔財政上的救助義務。所以，第三類合作并不能實現項目風險在地方政府與其國企之間的轉移。在更寬泛的意義上，即使前兩類合作都是體制內的合作，項目風險始終在公共部門之間循環(huán)，并沒有轉移到體制之外，地方政府與其平臺公司之間的合作尤其如此。

三、“中式”PPP的未來之路

從前面的分析可以看出，“中式”PPP是“公公”合作與“公私”合作的集合體。形象而言，“中式”PPP是一種雙軌并存的合作模式。由于“公公”合作的邏輯與“公私”合作的邏輯是對立的，所以，“中式”PPP難有統(tǒng)一的邏輯假設，否則，就會出現在公共服務的提供上，既承認私人部門的有效性，同時，又承認公共部門（國有企業(yè)）有效性的矛盾問題。在推廣運用PPP模式的過程中，基于“公公”合作在效率及風險轉移等方面存在的問題，應將其當成一種過渡性的措施，待時機成熟，應促進“中式”PPP兩軌并一軌，即完全轉型為“公私”合作模式。

值得注意的是，在歐盟國家，PPP模式存在兩種不同的形態(tài)：一種是契約型PPP，即公共部門與私人部門雙方的權力和義務通過合同條款約定，這種形態(tài)在國際上得到了廣泛的認可和傳播；另一種是實體型PPP（Institutional PPP，即IPPP），即在合作之初，由政府和私人部門共同出資設立公司（實體），合作雙方的權利和義務由公司章程約定。在理論上，“中式”PPP能否提高效率還不能自圓其說。為理清“中式”PPP內在邏輯問題，可借鑒實體型PPP，一是在對地方政府的平臺公司或國有企業(yè)進行混改時，通過擴股或出讓部分股權的方式，引入私人資本，由混改后的實體來提供公共服務；二是由政府與私人部門共同出資新設公司來提供公共服務。

實體型PPP與我國的混改有異曲同工之妙，需要給予更多的關注，其也許是“中式”PPP未來的發(fā)展方向。