我國行政事業(yè)性收費(fèi)的分類管理研究

馮俏彬 韓 博

內(nèi)容提要：清理行政事業(yè)性收費(fèi)是優(yōu)化我國營商環(huán)境的重要舉措。本文認(rèn)為，行政事業(yè)性收費(fèi)是一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的概念，混淆了政府、市場、社會(huì)在提供各類不同性質(zhì)服務(wù)的界限，并進(jìn)而導(dǎo)致了管理混亂與規(guī)則弱化?；谶@個(gè)認(rèn)識(shí)，本文深入研究了我國行政事業(yè)性收費(fèi)分類的理論依據(jù)應(yīng)當(dāng)從“兩個(gè)特定”轉(zhuǎn)向“兩個(gè)維度”，并據(jù)此將行政事業(yè)性收費(fèi)細(xì)分為五個(gè)類別，從而達(dá)到“正本清源，分流歸位”的目的。在此基礎(chǔ)上，文章依各類收費(fèi)的不同性質(zhì)，提出并制定了不同的管理規(guī)則，各歸其道、各歸其管。進(jìn)一步地，針對每一類項(xiàng)目，文章明確了相關(guān)定價(jià)原則、定價(jià)公式以及評估制度與調(diào)整方法，實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)，適時(shí)調(diào)整。

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，為此要做好應(yīng)對驚濤駭浪的準(zhǔn)備。各方公認(rèn)，當(dāng)前國際形勢急劇變化的主要應(yīng)對之策是進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，做好自己的事。2013年以來，國家力推“放、管、服”改革，清理收費(fèi)是其中的重要內(nèi)容之一。幾年來，從中央到地方，都對本級收費(fèi)特別是涉企收費(fèi)進(jìn)行了全面的清理整頓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央設(shè)立的行政事業(yè)收費(fèi)已經(jīng)由185項(xiàng)減少到51項(xiàng)，減少的幅度達(dá)到70%以上，其中涉企收費(fèi)由106項(xiàng)減少到33項(xiàng)，減少的幅度接近70%。各省設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，也在大幅減少。除了收費(fèi)項(xiàng)目的減少，相關(guān)管理也有所強(qiáng)化。這主要表現(xiàn)在實(shí)行了“收費(fèi)清單公示制度”，各級政府網(wǎng)站上都能查到清理后的本級政府收費(fèi)清單目錄。另外，國家發(fā)改委于2018年6月29日發(fā)布了《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，對各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給出了程序性規(guī)定。雖然前幾年清理收費(fèi)工作取得了重大成績，但目前看收費(fèi)項(xiàng)目仍然偏多，且一些深層次的體制機(jī)制問題并未完全理順，需要進(jìn)一步深入研究。

一、推進(jìn)行政事業(yè)性收費(fèi)分類管理的重大意義

（一）有利于降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化我國營商環(huán)境

放眼當(dāng)今世界，各國經(jīng)濟(jì)競爭在很大程度上表現(xiàn)為營商環(huán)境的競爭。通過多年的不懈努力，2018年我國營商環(huán)境的世界排名已上升到32位，其上升速度之快令各方驚嘆。但同時(shí)也要看到，目前影響排名的主要因素之一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，2018年這一數(shù)值為64%，高于世界平均水平45個(gè)百分點(diǎn)。對行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行分類管理的研究，能從根源上發(fā)現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的形成機(jī)制以及相關(guān)的解決辦法，有利于從本源上消除企業(yè)負(fù)擔(dān)增加的根子，徹底優(yōu)化我國營商環(huán)境。

（二）有利于理順稅費(fèi)租價(jià)體系，規(guī)范政府收入行為

從財(cái)政理論上講，任何一國的政府收入均包含稅費(fèi)租價(jià)四個(gè)方面，每個(gè)部分性質(zhì)不同，管理迥異。但由于歷史原因，我國政府收入體系比較混亂，甚至表面上是一個(gè)類別，但實(shí)際上是稅費(fèi)租價(jià)并存。行政事業(yè)性收費(fèi)也是這樣。這種“一鍋粥”的狀態(tài)，往往使得相關(guān)管理規(guī)則游離、模糊，甚至不適用，不僅減弱了國家的整體財(cái)政能力，而且給有些部門的不當(dāng)行權(quán)形成了空間。對行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行研究，有助于分清類別，在此基礎(chǔ)上各歸其道、各歸其管，形成良好的政府收入秩序。

（三）有利于行政事業(yè)性收費(fèi)定價(jià)方法與定價(jià)制度的科學(xué)化

改革開放以來，我國市場化程度極大提高，97%的商品和服務(wù)的價(jià)格形成都由市場決定。目前，政府定價(jià)的范圍僅限于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等幾個(gè)方面，對其中的價(jià)格形成機(jī)制問題，社會(huì)各界高度關(guān)注，但又極其復(fù)雜，不僅需要進(jìn)一步深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，而且也需要進(jìn)行深入的理論研究。對行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行分類管理研究，正是這一宏大研究工作中的有機(jī)組成部分。

二、行政事業(yè)性收費(fèi)管理的研究現(xiàn)狀

行政事業(yè)性收費(fèi)作為國家財(cái)政收入的重要形式，一直是社會(huì)熱點(diǎn)問題，但是相較于稅收管理方面研究成果豐碩的情況，國內(nèi)關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)管理的研究相對來說還較少。從收集的文獻(xiàn)來看，國內(nèi)關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的研究思路多以“問題—對策”式的結(jié)構(gòu)為主，采用的分析方法均為定量分析。其主要視角和研究成果主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）對行政事業(yè)性收費(fèi)概念和性質(zhì)的界定

一是程行云、吳曉寧、支玉強(qiáng)（2014）、張娟（2011）等人認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)是指國家機(jī)關(guān)或代行政府職能的事業(yè)單位、社會(huì)組織根據(jù)法律規(guī)定，在實(shí)施社會(huì)公共管理以及向公民、法人提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對象收取的費(fèi)用。這也是目前最為主流的對于行政事業(yè)性收費(fèi)的定義。二是畢井泉（1996）認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)是政府行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在為社會(huì)提供公共服務(wù)過程中，按照國家規(guī)定向服務(wù)對象收取費(fèi)用，以補(bǔ)償服務(wù)成本消耗的一種價(jià)格行為。（1）收費(fèi)的主體是行政機(jī)關(guān)和承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)的單位。（2）收費(fèi)主體實(shí)施收費(fèi)的原因是向收費(fèi)對象提供了特定服務(wù)。由于服務(wù)對象是特定的，這部分開支不應(yīng)由全體納稅人承擔(dān)。（3）收取的費(fèi)用是補(bǔ)償性的，而不是營利性的。（4）收費(fèi)單位是按照政府批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，而不是各收費(fèi)單位自行確定。行政事業(yè)性收費(fèi)雖然具有強(qiáng)制性，但是不等同于稅收。把行政事業(yè)性收費(fèi)按照價(jià)格管理，可以綜合考慮物價(jià)總水平控制需要、財(cái)政和收費(fèi)單位狀況，以及社會(huì)各方面的承受能力來控制收費(fèi)的規(guī)模和治理各種亂收費(fèi)。三是許昆林（1993）將行政事業(yè)性收費(fèi)一分為二，行政性收費(fèi)是國家行政機(jī)關(guān)和國家授權(quán)行使行政職權(quán)的單位，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和資源管理過程中按照特定需要依據(jù)國家規(guī)定實(shí)施的收費(fèi)。其具體表現(xiàn)形式主要有管理費(fèi)、登記費(fèi)、證明費(fèi)和證照費(fèi)等，主要特點(diǎn)是具有特定性和強(qiáng)制性。事業(yè)性收費(fèi)是指事業(yè)單位向社會(huì)提供有效服務(wù)，依照國家規(guī)定實(shí)施的收費(fèi)。如教育收費(fèi)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)費(fèi)、各種檢疫費(fèi)和各類事務(wù)所收費(fèi)等都屬于事業(yè)性收費(fèi)，具有補(bǔ)償性的特點(diǎn)。

（二）行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則

一是許昆林（1993）指出證照收費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按工本費(fèi)核定，不得收取任何形式的管理費(fèi)。涉外證照可參考國際上同類證照的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定。二是諸素雅（2013）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)科學(xué)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)低過高收費(fèi)，對于消費(fèi)具有較強(qiáng)外部效益及需求彈性較大的公共服務(wù)，應(yīng)按照低于或接近邊際成本的原則定價(jià)，以免造成消費(fèi)者負(fù)擔(dān)；對于消費(fèi)外部性較弱及需求彈性較小的公共服務(wù)，可視情況使相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于邊際成本，以免引起較為嚴(yán)重的公共部門虧損。對于環(huán)境處理方面的收費(fèi)如污水處理、城市垃圾等，可適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政事業(yè)性收費(fèi)分類研究

一是馮俏彬（2016）在對收費(fèi)的歷史沿革重新梳理的基礎(chǔ)上提出了對我國收費(fèi)體系的再分類。按照政府身份劃分可分為行政性收費(fèi)、各類中介組織收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費(fèi)；按收入的性質(zhì)劃分為“準(zhǔn)稅收”類（包括行政性收費(fèi)、政府性基金中的文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、地方教育附加費(fèi)等）、“租”類（指政府因出租、出讓國有資源所產(chǎn)生的收費(fèi)等）、“使用者付費(fèi)”類（各類公用事業(yè)性收費(fèi)和與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費(fèi)等）。二是賈小雷（2017）將政府性收費(fèi)大致分為行政規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)和負(fù)擔(dān)金三種類型。我國行政事業(yè)性收費(fèi)將具體按照其內(nèi)容分別歸屬于行政規(guī)費(fèi)或者使用費(fèi)，政府性基金收入歸屬于負(fù)擔(dān)金類別，國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入歸入使用費(fèi)，而國有資本經(jīng)營收入單獨(dú)設(shè)定為一類收入，形成一個(gè)相對合理的非稅收入格局，有利于行政事業(yè)性收費(fèi)位置的相對清晰和獨(dú)立，從而可以在制度體系設(shè)計(jì)上提升其法治化水平。三是諸素雅（2013）提出應(yīng)當(dāng)采取保留、取消、轉(zhuǎn)型、改革、拓寬的方式，對現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，以更加科學(xué)地進(jìn)行非稅項(xiàng)目的征收。應(yīng)保留難以實(shí)行“費(fèi)改稅”及其他合理、合法且暫不需清理的項(xiàng)目，并同時(shí)予以規(guī)范；取消地方或部門非法越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目、征收期已滿的事業(yè)發(fā)展或工程建設(shè)基金；對咨詢費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等可通過市場調(diào)節(jié)、征收的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)型為由市場定價(jià)依法納稅；對憑借政府權(quán)力收取的與稅收性質(zhì)相同的項(xiàng)目，改革為以稅收形式進(jìn)行征管，如交通、水利等領(lǐng)域的非稅項(xiàng)目變?yōu)槿加投?、水資源稅等；拓展一批具有發(fā)展?jié)摿?xiàng)目的管理，如以政府名義接受的捐贈(zèng)、財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入、彩票公益金、特許權(quán)收入等。

（四）行政事業(yè)性收費(fèi)管理面臨的問題

一是程行云、吳曉寧、支玉強(qiáng)（2014）認(rèn)為稅費(fèi)管理立法滯后，目前收費(fèi)管理依據(jù)主要是國務(wù)院文件，沒有一部政府收費(fèi)方面的統(tǒng)一法律規(guī)范。社會(huì)上對政府收費(fèi)合理性的認(rèn)識(shí)也有偏差。稅費(fèi)結(jié)構(gòu)也不盡合理，政府收費(fèi)特別是政府性基金規(guī)模偏大。二是羅順霞（2017）認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)管理中存在兩大問題，即公共資源交易制度不完善和財(cái)政管理制度不健全。三是汪文安（2007）認(rèn)為現(xiàn)行收費(fèi)問題可有三種處理模式，即對亂收費(fèi)行為企業(yè)或群眾有權(quán)拒繳、企業(yè)或群眾可向價(jià)格主管部門投訴舉報(bào)、價(jià)格主管部門例行監(jiān)督檢查亂收費(fèi)，以起到有效的遏制作用。四是章彩云、趙小平（2006）、朱琴（2016）認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)存在收費(fèi)項(xiàng)目政策制定不規(guī)范、收費(fèi)行為缺乏有效約束性、收費(fèi)資金管理制度不健全等問題。五是馮俏彬（2016）提出了當(dāng)前收費(fèi)管理中存在行政性收費(fèi)的合法性存疑、公共定價(jià)制度不健全等問題。

（五）行政事業(yè)性收費(fèi)的改革思路

一是畢井泉（1996）提出了行政性公共服務(wù)收費(fèi)將僅限于行政機(jī)關(guān)為特定對象服務(wù)而費(fèi)用不應(yīng)由全體納稅人負(fù)擔(dān)的審批費(fèi)、登記費(fèi)、證照工本費(fèi)等少數(shù)收費(fèi)。在分清政府和消費(fèi)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確各類公益服務(wù)收費(fèi)的作價(jià)原則，逐步理順公益服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公益事業(yè)的健康發(fā)展。二是程行云、吳曉寧、支玉強(qiáng)（2014）提出應(yīng)該抓緊推動(dòng)政府稅費(fèi)立法工作、理順價(jià)費(fèi)關(guān)系、進(jìn)一步清理規(guī)范收費(fèi)的改革思路。三是馮俏彬（2016）提出可以通過推動(dòng)行政零收費(fèi)、建立完善公共定價(jià)機(jī)制等推進(jìn)收費(fèi)改革。四是羅順霞（2017）提出了進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)體制、更新收費(fèi)理念等建議，并認(rèn)為目前收費(fèi)的主要理由是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、營造良好商業(yè)環(huán)境及擴(kuò)大開放程度等，整個(gè)過程中要樹立“不收費(fèi)才是正常”的改革理念。五是賈小雷（2017）提出政府部門在決策提供公共服務(wù)的具體項(xiàng)目時(shí)必須研判好政府與市場關(guān)系的發(fā)展動(dòng)向，并根據(jù)情勢變化及時(shí)加以調(diào)整。能夠由市場提供的準(zhǔn)公共服務(wù)，其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或交易對價(jià)屬于市場自主價(jià)格調(diào)整范疇，只有落入非市場領(lǐng)域的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，才涉及行政事業(yè)性收費(fèi)問題。而對于真正屬于應(yīng)當(dāng)由政府及其相關(guān)組織提供的公共事業(yè)性服務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政事業(yè)性收費(fèi)的具體目的不同，來對各種具體收費(fèi)類型加以界定。

三、行政事業(yè)性收費(fèi)分類管理的理論框架

（一）理論基礎(chǔ)：公共產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政治標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為，政府的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在我國可以進(jìn)一步具體化為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理四個(gè)方面。理論研究表明，公共產(chǎn)品的確定有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，判斷依據(jù)是“非競爭性”和“非排他性”，據(jù)此可將所有產(chǎn)品和服務(wù)分為四個(gè)大類：純公共產(chǎn)品、公共池塘物品、俱樂部產(chǎn)品、私人產(chǎn)品（如圖1所示）。二是政治標(biāo)準(zhǔn)，即政治決策或稱為集體選擇，一項(xiàng)產(chǎn)品是不是公共產(chǎn)品，除了看其是否具備收費(fèi)條件，還要看其所在的社會(huì)決定怎么做，背后的決定因素是普遍公認(rèn)的某種政治倫理與公民權(quán)益。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)回答的是能不能收費(fèi)（只要能確認(rèn)受益主體和受益程度，就具備收費(fèi)的技術(shù)條件），政治標(biāo)準(zhǔn)回答的是要不要收費(fèi)，或者收多少。

圖1 公共產(chǎn)品及服務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)角度看，政府提供的大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中，都屬于或多或少具備收費(fèi)條件的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中既包括公共池塘物品，也包括俱樂部產(chǎn)品。特別是隨著技術(shù)進(jìn)步，越來越多原來不具備收費(fèi)條件的公共產(chǎn)品，完全可能因具備了收費(fèi)條件而或多或少地帶有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。反過來，也有一些原本是收費(fèi)的，但因?yàn)槿藗儍r(jià)值觀念的變化和政府倫理的變化，而改為不收費(fèi)或少收費(fèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這就是公共產(chǎn)品理論中廣為人知的“邊界漂移”說。因此，即使在技術(shù)上具備了收費(fèi)條件，也不意味著政府都要收費(fèi)、都能收費(fèi)，到底收不收、收多少，還要看同期社會(huì)上普遍持有的行政倫理與公民權(quán)益觀念，以及政府角色的多重性，即到底是權(quán)力主體，還是產(chǎn)權(quán)主體。這是研究收費(fèi)問題的思維起點(diǎn)與思想基礎(chǔ)。

（二）以兩維度坐標(biāo)法對現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目重新進(jìn)行分類

總體而言，現(xiàn)有300多項(xiàng)中央及全國性行政事業(yè)性收費(fèi)中，絕大部分均是既能確認(rèn)受益主體也能確認(rèn)受益程度因而具備了收費(fèi)條件的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這也是相關(guān)文件中對于行政事業(yè)性收費(fèi)定義中的“兩個(gè)特定”的主要意思。但如上所說，一項(xiàng)收費(fèi)是不是成立，除了技術(shù)上要具備收費(fèi)條件，還要在政治上具備某種收費(fèi)認(rèn)同。我們認(rèn)為，新的歷史時(shí)期，對于現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目的分類應(yīng)從以下兩個(gè)維度進(jìn)行考慮：

第一，付費(fèi)強(qiáng)度。即按當(dāng)時(shí)條件與背景，需要收費(fèi)的必要性大小。第二，政府管理強(qiáng)度。從相當(dāng)大的程度上講，收費(fèi)的背后是職能，因此一項(xiàng)收費(fèi)到底需不需要，還要看這項(xiàng)收費(fèi)背后的職能到底是政府的，還是社會(huì)的、市場的？即使是明確的政府職能，也還要看政府應(yīng)該在其中哪些環(huán)節(jié)，以哪種方式發(fā)揮作用（如圖2所示）。

圖2 現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目分類

圖2中縱軸是指付費(fèi)強(qiáng)度，從下到上表明收費(fèi)的必要性從弱到強(qiáng)，橫軸代表政府責(zé)任強(qiáng)度，從左到右表明政府責(zé)任從強(qiáng)到弱。據(jù)此，我們將現(xiàn)有行政事業(yè)性收費(fèi)分成以下幾個(gè)類別：

（1）稅收。即政府作為全社會(huì)的管理者，出于提供普遍性公共服務(wù)需要而收取的收入。其中政府責(zé)任強(qiáng)度大，面向社會(huì)主體以稅收的形式普遍收取，不需要針對個(gè)體單獨(dú)收費(fèi)。

（2）行政性收費(fèi)。即政府機(jī)構(gòu)在履行其應(yīng)盡職責(zé)時(shí)，出于抑制過度使用公共資源目的而收取的費(fèi)用（類似于公共池塘物品）。包括辦理證照、許可、實(shí)施罰沒、監(jiān)管、訴訟以及涉外等幾個(gè)子類別。但涉及到初次與基本的部分應(yīng)由公共財(cái)政保障，政府不應(yīng)當(dāng)另行收取費(fèi)用。在此，政府的角色是社會(huì)管理者。

（3）國有資源價(jià)格（含補(bǔ)償、出租、出讓）。即政府作為國有資源（產(chǎn)）的所有者，在管理、出租、出讓其使用權(quán)時(shí)收取的費(fèi)用。依情況不同，可能包括資源補(bǔ)償收入、出租收入、出讓收入、特許使用收入等。

（4）公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、公用事業(yè)價(jià)格。即由事業(yè)單位、企業(yè)單位為主體提供的某種特殊服務(wù)的價(jià)格，包括水、電、氣、教育、醫(yī)療、考試及其它公用、公共服務(wù)。這些服務(wù)的提供主體不是政府，但由于存在自然壟斷現(xiàn)象或明顯的公共利益，政府作為社會(huì)管理者需要對其進(jìn)行一定的規(guī)制。

（5）市場服務(wù)價(jià)格（社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)）。即由企業(yè)、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)提供的某種與政府管理有一定關(guān)聯(lián)的服務(wù)收費(fèi)，屬于市場價(jià)格的一類，政府負(fù)有普遍管理責(zé)任。

四、對現(xiàn)在行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的重新分類

根據(jù)上述原理，我們對現(xiàn)有300多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)重新分類如下：

1.行政性收費(fèi)

包括以下幾類：第一，證照類。第二，登記類，含不動(dòng)產(chǎn)登記、藥品注冊費(fèi)、醫(yī)療產(chǎn)品/器械注冊費(fèi)、商品注冊費(fèi)、專利收費(fèi)、集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)收費(fèi)。第三，監(jiān)管、訴訟類，含銀行業(yè)監(jiān)管費(fèi)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)、證券及期貨業(yè)監(jiān)管費(fèi)、訴訟費(fèi)、仲裁收費(fèi)、適航審查費(fèi)等。第四，罰沒類，含社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等。第五，涉外類，含涉外類。認(rèn)證費(fèi)（含加急）、簽證費(fèi)、駐外使領(lǐng)館收費(fèi)、證照費(fèi)。外國人簽證費(fèi)、外國團(tuán)體來華登山注冊費(fèi)、專利收費(fèi)等。

2.國有資源價(jià)格

包括兩類，一是補(bǔ)償類，含土地復(fù)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、挖掘修復(fù)費(fèi)、航空業(yè)務(wù)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)等。二是經(jīng)營類，包括城市道路占用、車輛通行費(fèi)、無線電頻道占用費(fèi)、電信網(wǎng)絡(luò)號碼資源占用費(fèi)等。

3.公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)價(jià)格（或統(tǒng)稱“使用者付費(fèi)”）

包括三類，一是公共服務(wù)費(fèi)，含各類學(xué)費(fèi)：公辦幼兒園保教費(fèi)及住宿費(fèi)、普通高中學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、中等職業(yè)學(xué)校學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、高等學(xué)校學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、委托培養(yǎng)費(fèi)、函大電大夜大及短期培訓(xùn)費(fèi)、國家開放大學(xué)收費(fèi)；預(yù)防接種服務(wù)費(fèi)、造血干細(xì)胞配型費(fèi)等。三是專業(yè)服務(wù)類，在此主要指各類職業(yè)、職稱考試考務(wù)類。三是公用事業(yè)費(fèi)，含污水處理費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)、殯葬收費(fèi)、長江干線船舶引航收費(fèi)等。

4.市場服務(wù)價(jià)格

在此主要是鑒定類，即根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行使或者代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施檢驗(yàn)、檢測、檢定、認(rèn)證、檢疫等收取的費(fèi)用，包括農(nóng)藥實(shí)驗(yàn)費(fèi)、鑒定費(fèi)、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測費(fèi)等四類。

五、我國行政事業(yè)性收費(fèi)分類管理的現(xiàn)狀分析

管理是一個(gè)系統(tǒng)，包括目標(biāo)、過程、方法、主體等多個(gè)要素。好的管理應(yīng)當(dāng)清楚陳述所要達(dá)到的目標(biāo)，并基于目標(biāo)來確定是以過程管理為主還是結(jié)果管理為主，單一主體為主還是多主體為主以及相應(yīng)的管理方法。換言之，管理需要一種系統(tǒng)、綜合、全面視角。

（一）從目標(biāo)看：目標(biāo)已經(jīng)變化

資料分析顯示，早期（上世紀(jì)90年代）我國行政事業(yè)收費(fèi)所要達(dá)到的目標(biāo)是為了解決行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足的問題。從相當(dāng)大的程度上講，這也是收費(fèi)項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)最終歸于財(cái)政部門的主要原因。目前看，這一目標(biāo)已經(jīng)有所變化，一來隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政收入多年持續(xù)增長，1995年，我國財(cái)政收入僅為6242.20億元，到2017年已經(jīng)達(dá)到172592.77億元，增長了27.65倍。因此財(cái)政部門在保障各政府部門履職需要的費(fèi)用方面，已不存在問題。進(jìn)入2013年以來，隨著各方面形勢的變化，我國收費(fèi)方面的主要目標(biāo)已轉(zhuǎn)為降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，減輕社會(huì)尤其是企業(yè)負(fù)擔(dān)①需要指出的是，即使在營商環(huán)境已經(jīng)很好的國家或地區(qū)，也不是說沒有費(fèi)就是最好，任何時(shí)候政府出于管理的需要，都有一些收費(fèi)項(xiàng)目的存在。關(guān)鍵在于“度”，我們要注意不能把孩子連同洗澡水一起潑出去。。在目標(biāo)已改變的情況下，相關(guān)管理架構(gòu)就需要及時(shí)調(diào)整。

（二）從過程看：事前嚴(yán)格，事中缺乏落實(shí)，事后缺乏評估，持續(xù)優(yōu)化不足

簡要地講，可將任何一個(gè)管理過程分為事前、事中、事后三個(gè)階段，每一階段應(yīng)匹配與之相適應(yīng)的要求與制度。以行政事業(yè)性收費(fèi)而論，事前階段主要是涉及一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目由誰來確定？如何確定？收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少？即收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問題。事中階段主要涉及到誰來收？如何收？以及圍繞這一要求所進(jìn)行的公示、目錄清單、監(jiān)督、投訴、申訴等機(jī)制。事后階段，主要涉及收費(fèi)效果的回顧、評估、調(diào)整，即反身評估和持續(xù)優(yōu)化。

以是觀之可以看出，長期以來我國關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的管理主要集中在事前階段，即收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定上面。事中階段也有詳細(xì)的文件規(guī)定，但似乎缺乏落實(shí)與檢查機(jī)制。最缺的是事后，基本上沒有看到已落實(shí)的、常態(tài)化的評估與調(diào)整機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，變革往往源于問題倒逼。從相當(dāng)大的程度上講，這既是收費(fèi)項(xiàng)目逐年累加以至尾大難掉的原因，也是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻次非常稀疏的原因。

（三）從主體看：以政府主體為主，企業(yè)與公民，付費(fèi)人相對隱形和失聲

收費(fèi)問題，至少關(guān)系到管理主體、收取主體、付費(fèi)主體多方，從決策和監(jiān)管的角度看，還要包括相對第三方的社會(huì)或?qū)I(yè)人士。但目前看，主體只有兩個(gè)，即財(cái)政、發(fā)改和執(zhí)收單位，管理的關(guān)系線主要是政府部門之間的內(nèi)循環(huán)。作為付費(fèi)主體的企業(yè)與公民，則基本上處于隱形和失聲狀態(tài)。由于政府事務(wù)千頭萬緒，而且每一階段的工作重點(diǎn)都不相同，因此很難有內(nèi)在持續(xù)的動(dòng)力對于幾百項(xiàng)收費(fèi)進(jìn)行一一的回顧與評估。

（四）從方法看：程序性多于技術(shù)性

總體而言，現(xiàn)在關(guān)于收費(fèi)的管理方法不僅有，而且很多。比如，在收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提起、審核、批復(fù)方面都有明確的規(guī)定，有些還十分具體。目前的不足主要在于，一是有些規(guī)定還比較原則，細(xì)化程度不夠，操作性不足。二是權(quán)威性不夠，這主要體現(xiàn)在收費(fèi)項(xiàng)目的確定，多為政府文件。三是科學(xué)性不夠，這主要體現(xiàn)在收費(fèi)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，比較原則，沒有科學(xué)合理、清楚明白的定價(jià)公式。四是執(zhí)行的程度、效果缺乏落實(shí)、核查、評估以及懲戒機(jī)制。

六、主要政策建議

根據(jù)前面的分析，本文對推進(jìn)我國行政事業(yè)性收費(fèi)分類管理提出的主要建議可以總結(jié)為三句話，一是“正本清源，分流歸位”，即按稅、費(fèi)、租、價(jià)重新對現(xiàn)有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行分類；二是“各歸其道，各歸其管”，即在分類的基礎(chǔ)上，按其性質(zhì)制定分類管理辦法；三是“科學(xué)定價(jià)，適時(shí)調(diào)整”，即針對每一類項(xiàng)目，要明確其定價(jià)原則，有條件的要給出定價(jià)公式，同時(shí)引入后評估制度，適時(shí)調(diào)整。

（一）各歸其道，各歸其管

由于歷史原因，現(xiàn)有300多項(xiàng)的中央級行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目中，幾乎包含了稅、費(fèi)、租、價(jià)四類。這種混成一團(tuán)的“一鍋粥”局面很不利于推進(jìn)分類管理，必須分流歸位，精準(zhǔn)鎖定。在前面的部分已經(jīng)進(jìn)行了重新分類，在此進(jìn)一步建議：

1.取消行政事業(yè)性收費(fèi)的籠統(tǒng)說法

分別使用含義準(zhǔn)確，讓人一望而知的“行政性收費(fèi)”“國有資源價(jià)格”“公共（專業(yè)）服務(wù)價(jià)格”（或稱使用者付費(fèi)）“市場服務(wù)價(jià)格”等名稱。同時(shí)嚴(yán)格管控各類以費(fèi)之名行調(diào)價(jià)之實(shí)的、價(jià)費(fèi)不分的行為。

2.保留正當(dāng)?shù)男姓允召M(fèi)部分

此項(xiàng)共計(jì)153項(xiàng)，這是今后收費(fèi)工作管理的真正對象。

3.取消一批

主要有兩項(xiàng)。取消“防空地下室易地建設(shè)費(fèi)”。一來此項(xiàng)費(fèi)用屬于典型的純公共產(chǎn)品（國防），應(yīng)當(dāng)由財(cái)政預(yù)算安排支出，再則這項(xiàng)收費(fèi)時(shí)間已經(jīng)過長，早已不符合時(shí)代需要。取消“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，主要原因是我國新增人口已轉(zhuǎn)為負(fù)增長，原有以人口控制為目標(biāo)的計(jì)劃生育政策已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)，操作上需要與人口與生育政策同步進(jìn)行。

4.轉(zhuǎn)出一批

這分為四種情況：

（1）轉(zhuǎn)入“稅”部分，主要有：“海洋廢棄物傾倒費(fèi)”轉(zhuǎn)入環(huán)保稅收取?！八Y源費(fèi)”轉(zhuǎn)入資源稅一并收取，計(jì)3項(xiàng)。

（2）轉(zhuǎn)入“公用事業(yè)和公共（專業(yè)）服務(wù)價(jià)格”部分，計(jì)121項(xiàng)。污水處理費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)屬于典型的公用事業(yè)價(jià)格，應(yīng)從收費(fèi)項(xiàng)目中轉(zhuǎn)出，列為公共事業(yè)價(jià)格。殯葬、各類學(xué)費(fèi)（含住宿費(fèi)）屬于典型的公共服務(wù)，可轉(zhuǎn)入公共服務(wù)價(jià)格?？荚嚳紕?wù)類屬專業(yè)服務(wù)類，共計(jì)99項(xiàng)。

（3）轉(zhuǎn)入“國有資源價(jià)格”部分，共計(jì)21項(xiàng)。

（4）轉(zhuǎn)入“市場服務(wù)價(jià)格”部分，共計(jì)7項(xiàng)。

這樣處理后，真正的行政性收費(fèi)只有153項(xiàng)。其它的項(xiàng)目分別歸于稅、租、價(jià)等不同范疇，由此可以調(diào)整管理范圍和管理機(jī)構(gòu)，并依對象不同構(gòu)建出相關(guān)管理機(jī)制。

（二）完善我國行政性收費(fèi)管理制度

對于行政性收費(fèi)項(xiàng)目，核心是要明確其財(cái)政資金的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上明確管理理念和基本原則。主要建議有以下幾個(gè)方面：

1.改名

即將原來的行政事業(yè)性收費(fèi)改名為“行政性收費(fèi)”，其含義是指履行行政管理的政府部門，在面向企業(yè)或公眾提供某些特定服務(wù)時(shí)，基于控制公共資源過度消費(fèi)的目的而收取的費(fèi)用。為了從思想上明確認(rèn)識(shí)，還可進(jìn)一步指出，對于政府提供的服務(wù)應(yīng)進(jìn)行兩個(gè)層面的區(qū)分，一是其中的普遍和基本服務(wù)部分，如初次辦理證照費(fèi)、注冊登記費(fèi)、司法救濟(jì)等，這部分屬于政府基于本身天賦職能應(yīng)當(dāng)提供的部分，性質(zhì)上接近純公共產(chǎn)品，所需費(fèi)用由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，不再另行收取費(fèi)用。二是超出普遍和基本的部分，這是為了抑制對公共資源的過度消耗而收取的費(fèi)用，性質(zhì)上屬于公共池塘物品，應(yīng)當(dāng)通過收取適當(dāng)費(fèi)用的方式，輔以經(jīng)濟(jì)手段施加管理。

2.政府定價(jià)，分類確立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

即使都是行政性收費(fèi)，各項(xiàng)目的性質(zhì)仍然不盡相同。為此，還可以進(jìn)一步做如下區(qū)分并確立其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一些基本原則。

（1）涉及企業(yè)和居民的證照費(fèi)、注冊登記費(fèi)、訴訟費(fèi)、仲裁收費(fèi)這幾類，應(yīng)以變動(dòng)成本定價(jià)為基準(zhǔn)確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所謂變動(dòng)成本，是相對于固定成本（即在一定的范圍內(nèi)不隨產(chǎn)品產(chǎn)量或商品流轉(zhuǎn)量變動(dòng)的那部分成本，如固定資產(chǎn)的折舊和維護(hù)費(fèi)、辦公費(fèi)等）而言。在行政性收費(fèi)的語境中，各相關(guān)政府部門的人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等就屬于固定成本，這部分成本主要是由稅收轉(zhuǎn)化而來的公共財(cái)政承擔(dān)的。變動(dòng)成本是指成本總額隨著業(yè)務(wù)量的變動(dòng)而成正比例變動(dòng)的成本，如在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)過程中所消耗的直接材料、直接人工等等。這部分成本應(yīng)由消費(fèi)了超過基本公共服務(wù)部分的個(gè)體來承擔(dān)。

在現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的管理規(guī)定中，有“各種證件、牌照、簿卡等證照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照證照印制、發(fā)放的直接成本，即印制費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、倉儲(chǔ)費(fèi)用及合理損耗等成本進(jìn)行審核”之規(guī)定，總體上看，是符合變動(dòng)成本定價(jià)法的基本精神的，可予以保留和完善?？捎霉奖硎救缦拢?/p>

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)=印制費(fèi)用+運(yùn)輸費(fèi)用+倉儲(chǔ)費(fèi)用+合理損耗+其它

（2）銀行業(yè)監(jiān)管費(fèi)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)、證券及期貨業(yè)監(jiān)管費(fèi)、適航審查費(fèi)這幾類，由于存在明顯的商業(yè)利益，同時(shí)相當(dāng)于政府準(zhǔn)入和許可，可以其預(yù)計(jì)三年內(nèi)的平均收益為計(jì)算基數(shù)，按同期社會(huì)平均稅率來核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。①在2011年國辦《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中有這樣的規(guī)定：已認(rèn)定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，其履行行政職能依法收取的費(fèi)用以及通過向社會(huì)提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入財(cái)政預(yù)算管理，收支徹底脫鉤，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政預(yù)算予以安排。這一項(xiàng)完全符合對銀、證、保監(jiān)管費(fèi)的處理思路。用公式表示如下：收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)=未來三年同行業(yè)的平均收益之和×同期社會(huì)平均稅率

（3）罰沒類收費(fèi)依有關(guān)法律規(guī)定另行確定。

（4）涉外類收費(fèi)按國際對待原則確定。

3.嚴(yán)格行政性收費(fèi)的全過程管理

基于行政性收費(fèi)的主要特征，即收取部門是履行行政管理職能的部門，所提供的公共服務(wù)即使是對象可識(shí)別，也是具有普遍性、是政府出于天職而應(yīng)該提供的管理或服務(wù)。因此對這部分收費(fèi)的管理應(yīng)當(dāng)：

（1）收費(fèi)項(xiàng)目的確定要有明確的法律授權(quán)。行政性收費(fèi)與稅收一樣，同為政府行使公權(quán)力所獲得的收入，同為政府財(cái)政收入的組成部分。因此，與“稅收法定”相同，確定行政性收費(fèi)項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)在法治的原則之下進(jìn)行，每一項(xiàng)收費(fèi)都要有明確的法律授權(quán)。因此，要對現(xiàn)有的行政性收費(fèi)進(jìn)行一次依法依規(guī)方面的審查，如無明確法律授權(quán)的，應(yīng)通過后續(xù)程序進(jìn)行完善。今后如有新增項(xiàng)目，可保持現(xiàn)有管理部門提起收費(fèi)的做法，由相關(guān)部門集中后報(bào)國務(wù)院統(tǒng)一批復(fù)，同時(shí)報(bào)人大備案。

（2）清單管理、全面公示。所有行政性收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過線上線下等各類方式予以公開、公示，同時(shí)實(shí)行正面清單管理。凡不在清單上的項(xiàng)目，一律不得收取。

（3）全面貫徹收、支、用、管相分離的原則。從經(jīng)驗(yàn)上看，行政性收費(fèi)出現(xiàn)“生復(fù)剪，剪復(fù)生”怪圈的主要原因是因?yàn)槭召M(fèi)收入與執(zhí)收執(zhí)罰單位的支出之間存在著或明或暗的利益勾連，在預(yù)算安排與收費(fèi)收入之間存在著或明或暗利益勾連。因此，要想一勞永逸地清理、規(guī)范管理行政性收費(fèi)問題，根本對策是徹底消除這之間的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。為此，要全面消除收費(fèi)收入是部門資金的觀念與行為，并從制度設(shè)計(jì)上做到收、支、用、管相互分離、相互制衡，徹底消除其中可能存在的某種“合謀”機(jī)制。具體而言，可由執(zhí)收執(zhí)罰部門開具收費(fèi)指令，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)收取、財(cái)政部門預(yù)算統(tǒng)一安排，經(jīng)費(fèi)使用部門對其規(guī)范性和績效負(fù)責(zé)?，F(xiàn)實(shí)地看，除監(jiān)管費(fèi)和訴訟費(fèi)之外的其它行政性收費(fèi)貫徹這個(gè)原則是完全可行的，基本上沒有什么難度。但監(jiān)管費(fèi)和訴訟費(fèi)在現(xiàn)行體制條件下，則很難一步到位，可先在觀念上予以明確，同時(shí)配合相關(guān)改革緩步推進(jìn)。

（4）建立定期評估、調(diào)整制度。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于不斷發(fā)展變化中，技術(shù)也處于不斷的進(jìn)步中，人們對于政府的觀念以及行政倫理也始終處于不斷變化之中，因此政府所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)范圍和程度以及由此而來的行政性收費(fèi)完全可能因時(shí)而異。為此，應(yīng)當(dāng)建立定期或不定期的收費(fèi)評估與調(diào)整機(jī)制。從主體上看，這種評估既可以由政府部門進(jìn)行，也可進(jìn)行第三方評估，也可以結(jié)合全面績效管理的推進(jìn)進(jìn)行。從內(nèi)容上看，可從收費(fèi)必要性、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)管理、效果等多方面進(jìn)行綜合回顧，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，該取消就取消，該新增就新增，該調(diào)價(jià)就調(diào)價(jià)，以達(dá)到持續(xù)優(yōu)化的目的。從頻次上看，倒也不必每年一次，可考慮以三年左右的周期進(jìn)行，關(guān)鍵是要設(shè)定調(diào)價(jià)的觸發(fā)條件。

（5）其它。結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)性收費(fèi)目錄的情況，建議單列“行政性收費(fèi)”條目，與其它各類價(jià)格條目明確區(qū)分。二是明確今后的“費(fèi)”即指或主要指行政性收費(fèi)，其它類別的盡量不使用“費(fèi)”的名稱。三是嚴(yán)格管控各類以附加費(fèi)之名行漲價(jià)之實(shí)的行為，價(jià)格調(diào)整按相關(guān)機(jī)制執(zhí)行，不可再以附加費(fèi)的名目出現(xiàn)。否則，沒幾年又將面臨遍地都是費(fèi)的亂象。

（三）優(yōu)化國有資源價(jià)格的管理制度

1.定義與分類

在現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目中，有些屬于國家作為國有資源的所有者，因出讓、出租某種資源的使用權(quán)而獲得的收入，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“租”。從另一角度看，這類“租”也可通俗地表達(dá)為國有資源價(jià)格，即政府作為國有資源的所有者，向開采、利用自然和社會(huì)公共資源的企業(yè)或居民所收取的費(fèi)用。

從現(xiàn)有目錄看，主要涉及到水、土、草、道路、空域等。其中又可分為補(bǔ)償類和經(jīng)營類兩種。補(bǔ)償類：土地復(fù)墾費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、土地閑置費(fèi)、挖掘修復(fù)費(fèi)等等。經(jīng)營類：耕地開墾費(fèi)、城市道路占用、車輛通行費(fèi)、航空業(yè)務(wù)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、無線電頻道占用費(fèi)、電信號碼資源等。其中水資源費(fèi)未來的發(fā)展方向是納入資源稅，目前已有部分省份正在進(jìn)行試點(diǎn)。因此在未將其全面納入之前，可仍然按經(jīng)營性國有資源進(jìn)行管理，今后在資源稅將其納入時(shí)同步取消。

2.管理原則

基于國有資源價(jià)格的“租”性質(zhì)，可以邏輯地推斷出這部分收入屬于全民所有，應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政大賬。具體而言，有以下要點(diǎn)：

（1）所有基于非公共利益對國有資源的使用，均應(yīng)收取費(fèi)用。

（2）收取國有資源價(jià)格的主體是相關(guān)管理部門，如國土、農(nóng)林、交通等。

（3）所有國有資源的出租出讓收入，均是國家財(cái)政收入的一部分。因此同樣就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行收、支、用、管相分離的基本管理原則，相關(guān)收入與在收取部門的預(yù)算安排之間不存在實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。

3.實(shí)施價(jià)格管制，分類確定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

由于國有資源的國有性質(zhì)，其出租出讓的價(jià)格如何確定是一個(gè)世界性的難題。我們認(rèn)為，可基于某項(xiàng)資源的具體用途和時(shí)限，即長期的還是短期的，商用的還是民用、公用，分別考慮。

（1）補(bǔ)償類國有資源價(jià)格的確定：影子價(jià)格法+成本補(bǔ)償

水、土、草、道路等國有資源的價(jià)格，受到地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場價(jià)格等的嚴(yán)重影響，因此很難給出不同時(shí)間、不同區(qū)域、不同品類的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在文件中“資源補(bǔ)償類收費(fèi)，即根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定向開采、利用自然和社會(huì)公共資源者收取的費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參考相關(guān)資源污染或者其他環(huán)境損壞的，審核收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)成本”的規(guī)定比較原則，并不能作為可操作的定價(jià)規(guī)則。事實(shí)上對于這類“價(jià)格”情形，最可行的辦法還是引入市場機(jī)制來形成價(jià)格和發(fā)現(xiàn)價(jià)格。但是，由于水、土、草、道路等均具有所有者主體（國家或政府）的單一性，換言之只有一個(gè)賣家，在這種情況下，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制仍然會(huì)失靈，表現(xiàn)為價(jià)格畸高。對此有兩個(gè)解決辦法，一是引入“影子價(jià)格”。比如，各地都有公共資源交易中心，理論上水、土、草、道路等資源曾經(jīng)有過交易記錄，這就是一個(gè)很好的參考標(biāo)準(zhǔn)。二是成本因素，即使用資源所造成的污染、損壞的治理和恢復(fù)成本，這也可以從當(dāng)?shù)厣夏甓鹊呢?cái)政資料上發(fā)現(xiàn)?；谶@樣一個(gè)思路，補(bǔ)償類國有資源價(jià)格的確定方式為：參照影子價(jià)格，參照相關(guān)成本作為定價(jià)基準(zhǔn)。

（2）經(jīng)營類國有資源價(jià)格的確定：競價(jià)+價(jià)格管制

這部分國有資源具有雙重性，一是通常具有自然壟斷性，二是經(jīng)營具有營利性。政府在此的角色也是雙重的，一是國有產(chǎn)權(quán)的出讓者，二是公共利益的代表人或者說社會(huì)管理者。此時(shí)國有資源產(chǎn)生的收入也是雙重的，一是政府在出讓其使用權(quán)時(shí)所產(chǎn)生的收入，二是在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的收入。對于前者，可通過各地公共資源交易中心公開、公正、公平地出讓出租使用權(quán)，這是政府作為所有權(quán)主體產(chǎn)生的租金收入。二是對于后續(xù)經(jīng)營過程中的價(jià)格予以一定程度的規(guī)制。以城市道路占用費(fèi)為例，可分為兩個(gè)步驟，一是以競價(jià)的方式出讓路權(quán)，政府獲得一部分收入，二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民收入水平等因素來確定最高限價(jià)。再以車輛通行費(fèi)、航空業(yè)務(wù)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)為例，企業(yè)可用全成本加合理利潤的方式來定價(jià)，但政府要定期對其成本費(fèi)用信息進(jìn)行核查，并向社會(huì)公開，即企業(yè)有定價(jià)權(quán)，但政府有管制權(quán)。

（四）關(guān)于“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目

1.定義與分類

此處的公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、公用事業(yè)，屬于典型的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，是真正的面向特定群體提供的某種特定服務(wù)。具體包括以下三個(gè)方面：

一是公共服務(wù)，在此主要指教育、殯葬、預(yù)防接種等，即超出基本公共服務(wù)之外、需要使用者付費(fèi)的部分，出于信息不對稱等原因，需要政府對其價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。在現(xiàn)行目錄中，主要有：一是各類學(xué)費(fèi)，包括公辦幼兒園保教費(fèi)、住宿費(fèi)、普通高中學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、中等職業(yè)學(xué)校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、高等學(xué)校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、委托培養(yǎng)費(fèi)、函大電大夜大及短期培訓(xùn)費(fèi)、國家開放大學(xué)收費(fèi)。二是殯葬收費(fèi)、預(yù)防接種服務(wù)費(fèi)、造血干細(xì)胞配型費(fèi)等。

二是專業(yè)服務(wù)，是指涉及特定人群的某種專業(yè)性服務(wù)。在此主要指各類職業(yè)、職稱、技能的考試考務(wù)類。

三是公用事業(yè)，一般是指服務(wù)于城市生產(chǎn)和居民生活的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，包括水、電、氣、熱、公共交通等。在現(xiàn)行目錄中，屬于標(biāo)準(zhǔn)公用事業(yè)的主要是污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理，居第二的是長江干線船舶引航。

2.管理原則：價(jià)格管制+政府監(jiān)管

上述公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)，屬于典型的使用者付費(fèi)項(xiàng)目。其生產(chǎn)主體要么是企業(yè)，要么是公益二類的事業(yè)單位，不完全屬于政府。但由于公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)要么存在顯著的信息不對稱，要么具有自然壟斷特征，因此政府通常都會(huì)介入或直接舉辦，或給予一定程度的財(cái)政資助或政策許可。無論哪種情況，政府都要對其實(shí)施監(jiān)管，且監(jiān)管的內(nèi)容涵蓋多個(gè)方面，包括價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入、投資、財(cái)務(wù)管理等，其中價(jià)格監(jiān)管是核心。

3.科學(xué)確定公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)價(jià)格

基于使用者付費(fèi)的基本特征，現(xiàn)行目錄中的各類學(xué)費(fèi)、殯葬、預(yù)防接種、考試考務(wù)等公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)，理論上應(yīng)當(dāng)適用全成本定價(jià)法，即應(yīng)當(dāng)由使用者負(fù)擔(dān)全部成本。但在我國，提供以上公共服務(wù)或?qū)I(yè)服務(wù)的主體，按2011年國辦《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中對于事業(yè)單位的劃分，大多屬于公益二類。其基本特征是：主要從事的是不由政府保障的非基本公共服務(wù)，二是部分由市場配置資源，即可通過收費(fèi)的方式部分地彌補(bǔ)其成本。換言之，這些事業(yè)單位的收入構(gòu)成包括兩部分：財(cái)政撥款+收費(fèi)收入。因此理論上講，其服務(wù)價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)遵循以下邏輯：一是該單位的全成本是多少？二是某一時(shí)期的財(cái)政撥款是多少？三是以上兩項(xiàng)的差額是多少？據(jù)此可得到某種公共服務(wù)的單位價(jià)格。其公式：

要將以上定價(jià)邏輯落實(shí)下來，政府要做到以下幾個(gè)方面，一是掌握準(zhǔn)確的撥款數(shù)據(jù)，二是對相關(guān)成本的信息能夠全面、清楚且動(dòng)態(tài)地掌握。三是有一套關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、公民投訴、價(jià)格調(diào)整的相關(guān)機(jī)制。這實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代社會(huì)政府對公共服務(wù)管理的全面轉(zhuǎn)型，任重而道遠(yuǎn)，需要結(jié)合相關(guān)方面的改革緩步推進(jìn)。

另外，由于這些單位所提供的服務(wù)具有某種公益性或涉及較多人群（或稱非營利性），因此政府應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行價(jià)格規(guī)制①這當(dāng)中涉及到對事業(yè)單位的定性問題，有研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確其“非營利組織”的性質(zhì)，以此進(jìn)行管理定位。。但價(jià)格規(guī)制也應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)實(shí)成本，而非某一固定標(biāo)準(zhǔn)。舉例而言，現(xiàn)行考試考務(wù)費(fèi)中有規(guī)定最高上限的做法，根據(jù)我們的調(diào)研，還是存在標(biāo)準(zhǔn)過低，不符合現(xiàn)實(shí)情況（更不用說國際比較了）的問題，由此導(dǎo)致的結(jié)果很可能是或明或暗的管理或質(zhì)量問題，或犧牲長期效應(yīng)掩蓋短期矛盾的問題。對此可結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的改革，徐徐推進(jìn)。與此同時(shí)，在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)可以考慮積極引入政府購買服務(wù)的方式，交由一些具備資質(zhì)的社會(huì)主體來承辦。

4.公用事業(yè)價(jià)格重在科學(xué)化定價(jià)方法

我國公用事業(yè)牽涉面廣，情況復(fù)雜，改革到位尚需相當(dāng)時(shí)日。綜合而言，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)的研究，圍繞價(jià)格這一核心問題是不充足的，而且各行業(yè)情況不同，更難以有一個(gè)一統(tǒng)天下的普遍準(zhǔn)則。當(dāng)務(wù)之急是要對不同行業(yè)采用不同定價(jià)方法進(jìn)行研究，并在實(shí)踐中陸續(xù)采用。綜觀起來，現(xiàn)有研究中對公用事業(yè)進(jìn)行政府定價(jià)主要有以下幾種方法：

（1）邊際成本定價(jià)法（marginal cost pricing rule）。是使產(chǎn)品的價(jià)格與其邊際成本相等，即P=Mc。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，此時(shí)將實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。但是，邊際成本定價(jià)法通常伴隨著企業(yè)虧損，因此實(shí)際中較少用到。

（2）拉姆士定價(jià)法（Ramsey，1927）。這是對邊際成本定價(jià)法的一種修正。為了保證企業(yè)在生產(chǎn)過程中不致虧損，要優(yōu)先考慮公用事業(yè)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的固定成本，提出一組次優(yōu)價(jià)格的定價(jià)方法，以達(dá)到社會(huì)福利的最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，即：

（3）資本收益率管制定價(jià)。資本收益率管制定價(jià)法是19世紀(jì)末以美國為代表的西方國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制所產(chǎn)生的定價(jià)方法，它是由政府事先規(guī)定一個(gè)合理的公用事業(yè)生產(chǎn)的收益率來限制企業(yè)盲目追求利潤的行為，重點(diǎn)在確定資本收益水平和資本回報(bào)計(jì)算基數(shù)。

（4）價(jià)格上限管制法。這是由 Vogelsang-Finsingetr（1979）與Sappington（1980）研究提出的，是指政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化和生產(chǎn)效率最優(yōu)化的目標(biāo)，根據(jù)前期的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)對本期產(chǎn)品進(jìn)行合理定價(jià)而實(shí)行的最高限價(jià)管制。

（5）綜合間接管制定價(jià)法。這是我國學(xué)者蘇素提出。其基本思路是將對公用事業(yè)的定價(jià)分為三個(gè)階段進(jìn)行：新增項(xiàng)目公用事業(yè)的定價(jià)模型、已有公用事業(yè)產(chǎn)品但公用事業(yè)產(chǎn)品尚未進(jìn)入使用的定價(jià)模型、已有部分公用事業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入使用的定價(jià)模型。

如果落實(shí)到現(xiàn)在目錄中的三個(gè)項(xiàng)目（污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理，長江干線船舶引航），可以在資本收益率管制定價(jià)和價(jià)格上限管制這兩種方法中選用。長期而言，污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理還需要加大市場化改革力度，讓市場機(jī)制在定價(jià)中發(fā)揮決定性作用。

（五）市場服務(wù)價(jià)格管理：放開、競爭、市場定價(jià)

所謂市場服務(wù)類，是指雖然與政府行使特定職能有關(guān)，但可以由市場主體或中介組織提供的服務(wù)。對這類屬于市場服務(wù)，與其它商品或服務(wù)市場一樣，政府負(fù)有普遍管理責(zé)任，如適當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入、資質(zhì)管理、公平競爭的市場環(huán)境等，但既無需直接定價(jià)，也無需進(jìn)行價(jià)格管制。結(jié)合我國在這方面的實(shí)際情況，政府主要要做的工作是放開服務(wù)市場，讓更多的市場主體平等進(jìn)入，以此引入競爭機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制在價(jià)格發(fā)現(xiàn)和價(jià)格形成中的決定性作用。

關(guān)于鑒定類市場服務(wù)。這類服務(wù)是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行使或者代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施檢驗(yàn)、檢測、檢定、認(rèn)證、檢疫等收取的費(fèi)用，包括：農(nóng)藥實(shí)驗(yàn)費(fèi)、鑒定費(fèi)、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測費(fèi)等四個(gè)大類。其主要管理要點(diǎn)是加快各類中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營性事業(yè)單位等與政府脫鉤的步伐，禁止政府官員在這類機(jī)構(gòu)中任職或兼職，剝離它們與政府機(jī)構(gòu)、官員的聯(lián)系，將其推向市場，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。長遠(yuǎn)而言，則是放開市場，形成競爭，充分發(fā)揮市場機(jī)制在價(jià)格發(fā)現(xiàn)和價(jià)格形成中的決定性作用。

總之，從我們研究的結(jié)果上看，我國現(xiàn)行309項(xiàng)收費(fèi)中，真正屬于行政性收費(fèi)的僅占三分之一，另外三分之二多屬于形形色色的價(jià)格。這是由于我國漫長的計(jì)劃體制以及政府對于社會(huì)、市場長期替代的結(jié)果。值此全面深化改革之際，應(yīng)當(dāng)借行政事業(yè)費(fèi)這一具體領(lǐng)域的問題來實(shí)質(zhì)性地調(diào)整政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，借由“收費(fèi)”改革來推動(dòng)和深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，切實(shí)推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。