浙江支持科普事業(yè)發(fā)展的財政實踐及思考

嚴 琦 徐 越 王鎵利

內(nèi)容提要：科學技術(shù)的進步和普及是促進科技創(chuàng)新、推動社會進步的一個內(nèi)在動力，也是實現(xiàn)中國從制造業(yè)大國向創(chuàng)新型國家轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。浙江省長期以來貫徹“科教強省”戰(zhàn)略，在推動科普事業(yè)發(fā)展方面，形成了許多具有很強的理論性、實踐性、操作性的“浙江經(jīng)驗”。本文總結(jié)分析了浙江省財政支持科普的做法與工作成效，并在此基礎(chǔ)上，對如何提高資金使用效率、提升科普工作的實際成效與公眾感知度、促進全民聯(lián)動的大科普環(huán)境形成等方面進行了思考并提出建議。

科學普及、科技創(chuàng)新是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的兩翼，為加快建成“創(chuàng)新強省”，浙江以系統(tǒng)化思維和聯(lián)動式方法推動創(chuàng)新發(fā)展，狠抓科學普及薄弱“一翼”，不斷加大科普投入①本文所指的科普投入，主要包含機構(gòu)運行、科普活動、青少年科技活動、學術(shù)交流活動、科技館站等方面的費用以及其他科學技術(shù)普及支出。具體涉及的支出科目為“206科學技術(shù)支出”下面的“20607科學技術(shù)普及”。，努力發(fā)揮政策最大效應，形成工作最大合力，營造良好的科普氛圍，力促各項科普工作全面持續(xù)推進。新時期，為更好地發(fā)揮科普在“兩個高水平”浙江建設(shè)中的助推作用，需進一步完善投入機制，找準投入重點，提升投入績效，切實提高科普覆蓋均衡度、工作成效及公眾感知度，促進全民聯(lián)動的大科普環(huán)境形成。

一、財政支持科普的做法和取得的成效

（一）政策體系不斷完備

為推動浙江省科普工作的有序有效開展，財政切實發(fā)揮引導和保障作用，因時因勢就科普的薄弱環(huán)節(jié)進行了扶持傾斜，就科普的重點環(huán)節(jié)給予了有力的保障支撐，構(gòu)建了保障有重點、力度有強化、分配較科學的財政政策體系?？v觀歷年的財政科普政策，在2004年出臺的《浙江省省級科學普及專項經(jīng)費管理辦法》統(tǒng)領(lǐng)下，分別于2014年、2016年圍繞學術(shù)智力活動、省學會服務科技創(chuàng)新及科學素質(zhì)提升，制定和完善了專項資金管理辦法，引入了“因素法”分配原則，強化了資金的績效考核，通過扶持重點的調(diào)整和分配機制的完善，有力支撐了浙江省科學普及工作。

（二）保障力度不斷強化

一是財政在科普投入中居主導地位，市縣政府主力地位凸顯。據(jù)2016年《科技統(tǒng)計年報》統(tǒng)計，政府與社會全口徑下年度科普經(jīng)費為9.62億元，其中政府投入7.23億元（科普專項經(jīng)費3.22億元），占比達到75.2%，另有捐贈456萬元、自籌資金1.86億元，其他收入0.54億元。政府投入中，省級占比約1成左右，并呈下降態(tài)勢，市縣的主力地位凸顯。2017年省本級財政科普投入為0.96億元，占全省財政科普投入的比重為12.4%，較2010年的13.6%下降了1.2個百分點。

二是財政科普投入總體呈遞增態(tài)勢。2017年，全省財政科普投入為7.76億元，是2010年（4.34億元）的1.8倍，凈增3.42億元，年均增長率達8.66%（同期財政支出年均增長率為12.96%）。

三是財政科普投入發(fā)展水平總體處于兄弟省市前列。2017年，浙江省科普投入占科技支出的比例為2.56%，居五省市第2位（山東省4.03%，上海市2.02%，江蘇省1.29%，廣東省0.80%）；人均科普投入達13.89元/人，居五省市第2位（上海市32.48元/人，山東省7.95元/人，江蘇省7.03元/人，廣東省5.94元/人）。以上兩項數(shù)據(jù)均序列優(yōu)于浙江省人均GDP（第3位）的排名，科普投入總體處于優(yōu)勢地位，與浙江省的經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配。

（三）投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

一是四大主體支出更均衡。2017年，浙江省財政科普投入共計7.76億元，其中科技館站、機構(gòu)運行、科普活動支出及其他科學技術(shù)普及支出分別為1.65億元、1.75億元、1.82億元和2.31億元，占比分別為21.27%、22.50%、23.39%和29.74%，四項合計支出占比高達97%，相較于2010年的四項支出占比17.82%、21.54%、31.10%和25.81%，占比更趨平衡（如圖1所示），主體更為凸顯。

圖1 2010年與2017年浙江省科普投入分類項目占比

二是省與市縣各有側(cè)重。從省本級支出結(jié)構(gòu)看，省本級側(cè)重于科技館場（38.51%）和青少年科技活動（6.32%），兩項合計支出占比達到44.83%。2017年科技館站建設(shè)支出1.65億元，其中省本級0.37億元，占全省該項支出的22.27%；青少年科技活動支出0.08億元，其中省本級0.06億元，占全省該項支出的74.75%，省本級成為科技館站建設(shè)和青少年科技活動的核心統(tǒng)籌力量（如表1所示）。

從機構(gòu)運行和科普活動項目的支出看，2010-2017年，省本級逐步減少，由43.13%降到34.69%?？h市級在大致保持原有支出占比結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提高了各項支出占比的均衡度，但在其他科普支出項的占比提高了3.99個百分點，可見對于科普工作中部分項目的精準分類還存在一定困難（如圖2所示）。

表1 2017年省本級與市縣在不同支出項目中的責任承擔情況

圖2 2010年與2017年浙江省省本級與市縣級科普投入分類項目占比對比

三是設(shè)區(qū)市科普投入與區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模呈正相關(guān)。從2017年設(shè)區(qū)市的科普投入情況看，杭州市遙遙領(lǐng)先，投入近1.4億元，規(guī)模遠超第二梯隊的嘉興（8361千萬）、臺州（7999千萬）、寧波（7834千萬）、溫州（6964千萬）和紹興（6282千萬）。第三梯隊的湖州（2674千萬）、衢州（2568千萬）、麗水（2070千萬）和舟山（1080千萬）科普投入量居于末三位。除了寧波科普投入低于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模外，各設(shè)區(qū)市科普投入量大致與其經(jīng)濟體量和經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系（如圖3所示）。

另外，設(shè)區(qū)市科普投入與科技支出增長態(tài)勢保持一致。2010-2017年，從科普投入年均增長率看，11個設(shè)區(qū)市中衢州（20.02%）、寧波（12.64%）、湖州（12.47%）居前3位，其中衢州突破20%，為全省科普投入增長最快的地區(qū)；臺州、舟山的科普投入年平均增長率和人均科普投入年均增長率均不足3%，居于全省末兩位。從圖4三項指標的區(qū)域間走勢圖可見，科普投入及人均科普投入年均增長率態(tài)勢基本一致；除杭州、舟山、臺州等設(shè)區(qū)市外，科普投入及人均科普投入年均增長率與科技支出年均增長率也保持一致。但從11個設(shè)區(qū)市看，除衢州外，科普投入及人均科普投入年均增長率均低于科技支出增長率，且差距較大；基于設(shè)區(qū)市間經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史投入等原因，區(qū)域間科普投入發(fā)展水平不均衡。

圖3 2017年浙江省各設(shè)區(qū)市GDP總量與科普投入量對比

圖4 2010-2017年全省設(shè)區(qū)市科普投入增長情況

（四）科普投入成效明顯

一是科普活動覆蓋面變廣。據(jù)統(tǒng)計，科技活動與受眾人數(shù)保持增長。2012-2016年，浙江省科技協(xié)會系統(tǒng)科普活動由8420場次增長到14016場次，年平均增長率13.59%，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢；受眾人數(shù)由703.03萬人次增長到835.77萬人次，年平均增長率5.42%，平緩上升中略有小幅震蕩（如圖5所示）。

圖5 2012-2016年浙江省科技協(xié)會系統(tǒng)活動與受眾人數(shù)統(tǒng)計

二是公民科學素質(zhì)不斷提高。據(jù)統(tǒng)計，全省公民具備基本科學素質(zhì)比例2010年為3.27%，2015年提高至8.21%，實現(xiàn)持續(xù)快速提升，且多年穩(wěn)居全國省域前列。

二、當前科普投入工作中存在的問題

（一）科普投入力度偏弱，與其“兩翼”地位不符

近年來，浙江省科普投入的力度偏弱，發(fā)展趨勢偏緩。從財政科普投入強度看，2010-2017年，全省科普投入年均增長水平（8.66%）低于科學技術(shù)支出年平均增長率（13.98%）；科普投入占科技支出的比例逐年下降，從2010年的3.58%下降至2017年的2.56%，與山東2017年的4.03%相差1.47個百分點；人均財政科普投入逐年增長，從2010年的7.98元增長至2017年的13.89元，但與上海2017年的32.48元相比，人均少了近20元，一定程度上與其“兩翼”地位不符，不利于保障科普發(fā)展工作的提質(zhì)提量。

（二）地區(qū)間科普發(fā)展不均，科普之“普”施力不勻

目前，科普工作發(fā)展存在施力不勻的情況。從人均科普投入看，當前仍有6個設(shè)區(qū)市人均科普投入不足10元，其中最低的金華市人均科普投入僅5.15元，與最高的嘉興市17.96元相比，不足其1/3。從人均科普投入增速看，杭州、嘉興、紹興在較高人均科普投入基礎(chǔ)上仍保持了較快的增長速度，湖州、溫州、衢州增速尚可但基礎(chǔ)較差，金華始終在低位低速增長。地區(qū)之間科普投入發(fā)展不均體現(xiàn)了各設(shè)區(qū)市對科普工作的重視程度仍有較大差異，導致了科普工作先進地區(qū)和較為落后地區(qū)間的差距越來越大，這種差距與科普的“普”字精神相悖，對科普工作的推廣成效和民眾感受產(chǎn)生一定的負面作用。

（三）科普激勵著力點失準，科技轉(zhuǎn)化效應不足

當前浙江省科普投入主要采用因素法的專項經(jīng)費或?qū)ｍ椃龀仲Y金的方式，對比科技創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化主要采用的是引導基金或競爭性專項資金等，資金分配方式的競爭性不夠，激勵效果欠佳。另外，科普轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)缺失激勵，科技人員缺少動力對其成果進行宣傳和科普轉(zhuǎn)化，導致科技再加工的工作無法開展，大量科技創(chuàng)新成果無法輸出成為提升全民科學素養(yǎng)、加強全民創(chuàng)新氛圍和調(diào)動全民科研積極性的強勁動力。

（四）經(jīng)費管理不夠規(guī)范，績效評價存在困難

以《浙江省學會服務科技創(chuàng)新及科學素質(zhì)提升專項資金管理辦法》為例，辦法中要求對科普專項經(jīng)費實行競爭性分配，項目評審過程公開、立項結(jié)果公開、項目經(jīng)費使用公開，由省科協(xié)或委托第三方績效考評，定期報送績效評價報告。但辦法制定以來，尚未進行過績效考評。同時，當前科普經(jīng)費投入主要集中在科協(xié)部門，而農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等部門均有一定的科學普及、推廣類投入，這部分投入一般不列入“20607科學技術(shù)普及”支出功能科目。實際操作中容易造成部門業(yè)務經(jīng)費與科普經(jīng)費的混用，另一方面對于科普工作的實際支出難以統(tǒng)計確數(shù)，不利于實施規(guī)范的績效評價。

（五）社會資本參與度低，多元投入機制尚未形成

科普工作作為一項全社會性的民生工作，政府應積極推進、大力支持，但更需要調(diào)動全社會各相關(guān)團體、組織、企業(yè)，乃至個人的積極性，以提升影響。根據(jù)《2016年科技統(tǒng)計年報》統(tǒng)計，科普經(jīng)費中，政府投入占比75.16%，捐贈、自籌及其他收入占比不到1/4；其中科技活動周經(jīng)費中政府投入占84.62%，企業(yè)贊助僅為15.38%。社會資本對于科普工作的參與度較低，社會組織缺乏對科普工作的全民投入意識，引導政策與激勵機制缺位，多方協(xié)作效應與多元投入機制尚未形成。

三、優(yōu)化科普投入機制的建議

（一）調(diào)整資金分配方式，明確市縣主力地位

省對市縣的科普資金分配，建議引入競爭性分配機制，激勵引導各市縣形成落實好科普各項工作，提升科普投入績效，并藉此形成經(jīng)費使用的良性循環(huán)。其中，對于不產(chǎn)生經(jīng)濟效益的科普工作，可以設(shè)置部分體現(xiàn)社會效益或社會公眾感知度、滿意度的指標來衡量其工作績效。明晰各級政府科普的事權(quán)與支出責任，切實發(fā)揮市縣科普投入的主體地位和科普工作的主力作用。強化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌引導地方政府貫徹科普之“普”，根據(jù)地方工作實情，對科普發(fā)展較為薄弱的地區(qū)進行專項指導和經(jīng)費傾斜，更好地體現(xiàn)科普工作的普惠性。

（二）精準施力，激勵科技成果的科普轉(zhuǎn)化

統(tǒng)籌科普投入與科技支出，使科普投入適應社會經(jīng)濟發(fā)展對科普投入的保障訴求。調(diào)整投入施力點，提高科普投入激勵的精準度，重視科技與科普“兩促進兩提升”效應的提高，著力打破科技與科普間的轉(zhuǎn)化壁壘。對科技轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，強化引導政策，設(shè)立專項獎勵機制。如對積極轉(zhuǎn)化科技成果、撰寫科普文章、進行科普宣傳、實現(xiàn)科技成果科普化的科技機構(gòu)或人員，對其輸出的科普成果進行評審，并給予一定獎勵；對經(jīng)過科技人員再加工后轉(zhuǎn)為科技創(chuàng)新成果的科普案例，按照科技成果獎勵的一定比例給予科普獎勵，鼓勵和引導科普工作做精做強。

（三）規(guī)范經(jīng)費使用，實施績效考核管理與績效評價應用

加強對科普經(jīng)費使用的規(guī)范管理，對農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等部門涉及到的科學普及、推廣類投入，由各業(yè)務部門規(guī)范定義并制定劃分規(guī)則，財政部門進行審核；對明顯帶有科普性質(zhì)的投入應避免與業(yè)務經(jīng)費混用，實現(xiàn)專項申報，統(tǒng)一納入科普專項經(jīng)費統(tǒng)計中，真實、完整、準確地反映科普經(jīng)費使用情況。推進績效考核的落地實施與績效評價的應用，進一步制定科學規(guī)范的績效考評細則，同時根據(jù)社會需求和科普工作的普惠均等原則，將公眾滿意度、科普活動和服務知曉度和覆蓋率、科普投入均等化等方面的指標納入績效考核體系。經(jīng)費使用單位定期匯報經(jīng)費使用情況，由財政部門進行監(jiān)督檢查，科協(xié)或第三方機構(gòu)實施績效評價。加強對單位和項目最終績效考評結(jié)果的應用，對于績效考核表現(xiàn)不佳的項目負責單位，要求進行匯報說明、提出整改方案，并根據(jù)考評結(jié)果安排下一年度的專項經(jīng)費預算。

（四）構(gòu)建多元投入機制，撬動社會資本加大科普投入

提升財政資金對社會資本的引導撬動效應，對于建設(shè)科普教育基地或商業(yè)科普場館、組織或參與科普活動的企業(yè)和其他社會組織，給予其投入額一定比例的補助。優(yōu)化政策組合與合作關(guān)系，營造社會資本投入氛圍。對于社會組織或企業(yè)用于科普研發(fā)或科普推廣的成本和費用，允許按照一定比例進行稅前扣除；對于從事科普相關(guān)產(chǎn)品或服務制造與銷售的企業(yè)，以優(yōu)惠價格向其購買產(chǎn)品或服務。加強科普工作的宣傳力度，強化全民科普的氛圍，提升全社會的科學創(chuàng)新意識。尋求與新興平臺和新興媒體的合作，加大科普宣傳的覆蓋面，創(chuàng)新科普宣傳的形式與手段。對于積極參與科普公益活動，推進科普工作發(fā)展的企業(yè)和其他社會組織，授予榮譽稱號，建立示范案例，樹立其正面的企業(yè)形象。引導多元投入機制的形成，使各類社會組織和企業(yè)均成為科普活動和宣傳的主體，形成大聯(lián)動、大協(xié)作、大科普的格局。