當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的客觀困境及體制缺陷破解分析

許安拓 姚景浡 丁崇泰

內(nèi)容提要：改革開放40年來，中國的扶貧工作成果斐然，從“粗放扶貧”到如今的“精準(zhǔn)扶貧”更是質(zhì)的進(jìn)步。但是，當(dāng)下扶貧攻堅(jiān)碰到“硬骨頭”，客觀形勢嚴(yán)峻，政府扶貧機(jī)制尚不成熟，多方合作機(jī)制不完善。我們必須要根植于貧困地區(qū)客觀環(huán)境，實(shí)事求是地從政府扶貧的落實(shí)機(jī)制和政府與其它主體的合作機(jī)制入手，加快形成科學(xué)有效的制度體系。一是要進(jìn)一步加大扶貧支持力度，二是完善政府自身的落實(shí)機(jī)制，提高扶貧效率和質(zhì)量，三是要在“精準(zhǔn)扶貧”的思路和機(jī)制上進(jìn)一步創(chuàng)新，尤其是需要集合各方力量，優(yōu)勢互補(bǔ)，放大協(xié)同效應(yīng)。

隨著2020年的逐漸臨近，全面建成小康社會迫在眉睫，脫貧攻堅(jiān)成為重中之重。在2015年11月27日召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平同志指出消除貧困是全面小康的應(yīng)有之義，發(fā)展成果理應(yīng)由人民共享，這既是社會主義的根本原則，也是黨對人民莊重的政治承諾。從“粗放扶貧”到“精準(zhǔn)扶貧”，我國扶貧工作成效顯著，但目前精準(zhǔn)扶貧也進(jìn)入到“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，迫切需要我們進(jìn)一步加大扶貧力度，同時(shí)深化扶貧體制改革。本文基于我國扶貧工作的背景及現(xiàn)狀，分析了當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧的客觀困境和機(jī)制缺陷，并探討了扶貧攻堅(jiān)的政策啟示。

一、扶貧攻堅(jiān)背景分析

自1978年改革開放至今40年來，中國的扶貧工作獲得了世界的一致認(rèn)可，居民收入不斷提高，生活水平及公共服務(wù)顯著改善，貧困人口逐年下降。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，按照世界銀行1.9美元每人每天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978-2017年間，中國的農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到了3.1%，貧困人口規(guī)模從7.7億人降到了3046萬人，脫貧總?cè)丝谡嫉酵谑澜缑撠毴丝诘钠叱梢陨稀?/p>

國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》明確提出，2020年作為脫貧攻堅(jiān)的最后時(shí)刻，務(wù)必要實(shí)現(xiàn)國家標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口整體脫貧，全面消滅連片貧困縣和貧困村，實(shí)現(xiàn)不讓一個(gè)貧困群眾掉隊(duì)。

（一）從“粗放扶貧”到“精準(zhǔn)扶貧”

按照扶貧的開展方式和精細(xì)程度，中國的扶貧工作可簡單劃分為兩大階段，第一階段是1978-2012年，可稱為“粗放扶貧”；第二階段是2013年至今，可稱為“精準(zhǔn)扶貧”，其劃分節(jié)點(diǎn)的依據(jù)是2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”這一概念。不可否認(rèn)，粗放式扶貧取得了顯著成效，但是也出現(xiàn)了各種各樣的問題，其中最突出的便是扶貧資金和資源使用的低效和浪費(fèi)（周蘭、吳聲風(fēng)，2018），甚至出現(xiàn)虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等問題，致使很多該幫扶的困難居民沒有得到幫助，有些人憑借關(guān)系、人情卻占用了緊缺的扶貧資源，這不僅加劇了社會不公，也使得扶貧效果大打折扣（莊天慧、陳光燕、藍(lán)紅星，2015）。為了從根本上解決這一問題，為了在扶貧難度逐年增加的背景下把扶貧資源用在刀刃上，習(xí)近平總書記適時(shí)地提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一概念，并在之后提出“六個(gè)精準(zhǔn)”①“六個(gè)精準(zhǔn)”指的是，對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)。，使得精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和外延更加清晰，其操作性、執(zhí)行性顯著提升。

表1 “十三五”時(shí)期貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧主要指標(biāo)

（二）“精準(zhǔn)扶貧”面臨更大挑戰(zhàn)

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，從我國實(shí)施精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略以來，貧困群眾和貧困地區(qū)的生活面貌煥然一新，脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了顯著成效（Y Liu、S Cong、Y Li，2015），但隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)，扶貧事業(yè)更多是“硬骨頭”工作，扶貧深度和難度更大。經(jīng)濟(jì)變量一般遵循邊際回報(bào)遞減這一經(jīng)濟(jì)規(guī)律，我國的扶貧投入和扶貧成效也呈現(xiàn)出這一規(guī)律。國務(wù)院扶貧辦黨組書記、主任劉永富表示，從粗放扶貧到精準(zhǔn)扶貧，隨著扶貧逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，原來出臺一項(xiàng)政策就能讓一批人富起來的時(shí)期逐漸成為過去，減貧難度逐年加大。這意味著為了讓相同規(guī)模的人口脫貧，我們需要的投入越來越大。1978年至2012年間，我國的農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降至10.2%，累計(jì)下降了87.3個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降2.6個(gè)百分點(diǎn)，而2013年至2017年間，這一指標(biāo)從8.5%降至3.1%，累計(jì)下降5.4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降1.4個(gè)百分點(diǎn)，明顯小于前期數(shù)額，意味著當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧將面臨更大挑戰(zhàn)。

二、扶貧攻堅(jiān)的客觀困境及體制缺陷

（一）扶貧攻堅(jiān)的客觀困境

目前扶貧工作遇到了“硬骨頭”?？傮w而言，表現(xiàn)為開發(fā)式扶貧難以形成產(chǎn)業(yè)，救助式扶貧缺乏資金，致使內(nèi)生性扶貧和外生性扶貧同時(shí)陷入困境。具體而言，許多困難地區(qū)的公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施極不完善，自來水、電、煤氣等生活服務(wù)極不方便，教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平極其低下，土壤田地十分貧瘠，農(nóng)田水利設(shè)施相當(dāng)陳舊，這使得扶貧產(chǎn)業(yè)無法落地，貧困居民創(chuàng)收能力差、生活水平低。

客觀來看，黨的十八大以來扶貧已進(jìn)入攻堅(jiān)期，當(dāng)前的扶貧更是進(jìn)入啃硬骨頭階段，面臨的問題可謂是難中之難。一是扶貧目標(biāo)人群規(guī)模巨大，貧困原因更加棘手。黨的十八大以來社會各界在扶貧攻堅(jiān)上取得很大成果，但是截至2017年底，全國仍有3046萬的貧困人口。必須每年脫貧1000萬左右人口，才可在2020年完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，特別是從剩余貧困人口結(jié)構(gòu)看，多是長期患病、殘疾人及孤寡老人，甚至還有一些雖四肢健全但卻以貧困為榮、不思進(jìn)取的懶漢。這類貧困群眾自身技能和文化水平低，自身能力不足。二是扶貧目標(biāo)地區(qū)自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政資金匱乏。目前全國的深度貧困區(qū)有300多個(gè)，貧困人口超過1000萬，貧困發(fā)生率在20%以上的有1.5萬個(gè)貧困村。諸如西藏部分地區(qū)、四川藏區(qū)及云南怒江州等地區(qū)，由于自然條件惡劣，土壤貧瘠，多發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，非常不利于生產(chǎn)生活，致使當(dāng)?shù)鼐用駸o法從事高附加值的工作，更無法形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)。由于自然條件惡劣，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的修建和公共服務(wù)供給成本高昂，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資金極其匱乏，這使得基礎(chǔ)設(shè)施和各類民生工程的供給難上加難。

（二）政府落實(shí)機(jī)制不合理，“精準(zhǔn)扶貧”難落地

政策的生命力在于落實(shí)，離開了落實(shí)，再好的政策也只能成為擺設(shè)。由于落實(shí)機(jī)制設(shè)置不合理，目前精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)仍存在以下幾類問題。第一，考核重速度輕質(zhì)量。由于精準(zhǔn)扶貧工作更加精細(xì)化，實(shí)施起來慢，不如粗放式扶貧短平快。有的地方短期拿不出具體可行的精準(zhǔn)扶貧策略，在重速度輕質(zhì)量的考核下，為了按期完成任務(wù)，還是重走大水漫灌式的老路。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧等長效的、內(nèi)生性的扶貧機(jī)制見效慢，有的地區(qū)沒有花時(shí)間、花精力去因地制宜地挖掘困難群眾的主觀能動(dòng)性，還是簡單直接的靠發(fā)錢發(fā)物的短期扶貧，沒有真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)生扶貧。還有部分地區(qū)為加快扶貧速度，對扶貧對象未進(jìn)行“三保障”測評就宣布脫貧，事實(shí)上是偽脫貧，過于急功近利。第二，考核重形式輕實(shí)質(zhì)。由于考核指標(biāo)過于看重形式而忽略實(shí)質(zhì)，使得產(chǎn)業(yè)扶貧等政策很多只停留在計(jì)劃書上，根本沒有形成具體可落實(shí)的政策，更沒有切實(shí)地形成產(chǎn)業(yè)并帶動(dòng)就業(yè)。此外，由于考核機(jī)制不完善，部分地區(qū)鉆了空子，沒有嚴(yán)格遵照扶貧申請標(biāo)準(zhǔn)和審核機(jī)制，只是走流程，表現(xiàn)出嚴(yán)重的形式主義作風(fēng)。第三，考核重前期輕后期。由于考核指標(biāo)偏重前期，使得部分地區(qū)缺乏整體觀，只重視短期的救助式扶貧，不注重長期的開發(fā)式扶貧，只注重短期脫貧成效，缺乏對建檔立卡戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對后期扶貧的重視不足，沒有在技術(shù)、信息及教育方面提供后續(xù)服務(wù)，不能很好地防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。第四，扶貧責(zé)任劃分不明晰。由于責(zé)任不明晰，落實(shí)出問題了也難以追溯到確切的責(zé)任人。整體來看，對于扶貧工作，中央政府和地方政府之間、上下級政府之間、同級政府之間、各個(gè)部門之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰，未能形成好的激勵(lì)相容機(jī)制（左停、楊雨鑫、鐘玲，2015）。具體來看，各級黨委、政府主體責(zé)任不夠具體細(xì)化，尤其是第一書記的職責(zé)落實(shí)還有所欠缺。我國目前大部分貧困人口都生活在農(nóng)村，國家的扶貧政策落實(shí)主要在基層，對貧困群眾最了解的也是當(dāng)?shù)氐拇甯刹亢偷谝粫?，但是部分地區(qū)第一書記責(zé)任不明確，走過場走形式，沒有真正發(fā)揮第一書記應(yīng)有的作用。第五，配套制度不完善。由于農(nóng)村土地制度不合理，土地產(chǎn)權(quán)分割、流動(dòng)性差，一方面致使產(chǎn)業(yè)用地供給不足，扶貧產(chǎn)業(yè)難落地，另一方面，困難居民無法獲得資產(chǎn)收益。同時(shí)，由于社保制度不完善，異地搬遷的困難群眾難以享受到同等待遇的社會保障服務(wù)，使得扶貧效果大打折扣。此外，金融制度、產(chǎn)業(yè)制度也有很多不合理之處阻礙扶貧政策落地。第六，財(cái)政資金支出效率低。目前財(cái)政資金的使用精準(zhǔn)性、針對性不強(qiáng)，且呈現(xiàn)出碎片化的特征（辜勝阻、李睿、楊藝賢、莊芹芹，2016），致使資金支出效率低，進(jìn)一步加劇了資金不足的問題，影響了扶貧政策的落實(shí)。

（三）政府與其它主體的合作機(jī)制不科學(xué)，社會力量難積聚

由于沒有形成良好的合作機(jī)制，使得合作深度和廣度均不夠，合作不夠協(xié)調(diào)，扶貧各方未能真正各司其職、各盡其責(zé)、各顯其能、優(yōu)勢互補(bǔ)。從當(dāng)前扶貧任務(wù)的艱巨性和緊迫性來看，任何一個(gè)問題的解決都不是單獨(dú)一方能完成的。從責(zé)任主體來看，貧困群眾的脫貧是政府的責(zé)任，也是社會的責(zé)任，更是貧困群眾自身的責(zé)任。從能力稟賦來看，扶貧各方都有各自的優(yōu)勢和劣勢，如果優(yōu)勢不能互補(bǔ)，扶貧就無法形成合力，更無法產(chǎn)生協(xié)同放大效應(yīng)。政府是扶貧的主導(dǎo)，是協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是目前，政府與其它主體的合作不夠協(xié)調(diào)，致使其他主體的作用沒有完全發(fā)揮出來。

第一，困難群眾的主體作用未完全發(fā)揮出來。由于政府與扶貧對象合作不夠協(xié)調(diào)，致使困難群眾的主體作用未充分發(fā)揮出來。扶貧之重在于扶智和扶志，基層干部沒有激發(fā)群眾脫貧意識和積極性，即真正激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，讓群眾真正可以依靠自己的雙手創(chuàng)造屬于自己的幸福生活。有些貧困居民的根本問題不是貧困，而是落后，是思想觀念落后。群眾對脫貧認(rèn)識不到位，脫貧意愿不強(qiáng)烈，出現(xiàn)上熱下冷的情況。在產(chǎn)業(yè)扶貧和結(jié)對扶貧的過程中，群眾積極性不高，出現(xiàn)干部跑斷腿群眾撇撇嘴的情況。部分群眾會出現(xiàn)裝病裝窮，坐等政策飯的情況。部分“等靠要”貧困戶思想既不積極，行動(dòng)亦不主動(dòng)，直接向干部索要資金和低保名額。要挖“窮根”，最根本的是要讓居民形成勞動(dòng)光榮、勤勞致富的理念。事實(shí)上，正是由于激勵(lì)機(jī)制不到位，政府及社會其他扶貧主體沒有動(dòng)力去做好宣傳、教育、溝通工作，更沒有動(dòng)力去激發(fā)困難群眾的信心和斗志，只是流于形式，側(cè)重于完成量化的指標(biāo)，部分困難群眾也沒有動(dòng)力脫貧，致使扶貧未能走進(jìn)困難群眾的心里。

第二，市場資源產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)性作用沒有完全發(fā)揮出來。產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的核心（劉建生、陳鑫、曹佳慧，2016），扶貧的長效機(jī)制必須是依據(jù)市場的力量形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)穩(wěn)定的就業(yè)，在此基礎(chǔ)上政府的各項(xiàng)保障和救助才有意義。但現(xiàn)在，部分地區(qū)扶貧過于注重短期效應(yīng)，沒有使長期效應(yīng)和短期效應(yīng)相配合，沒有把每一個(gè)貧困群眾納入到市場化的扶貧產(chǎn)業(yè)中。雖然市場是產(chǎn)業(yè)形成的主導(dǎo)力量，但是由于扶貧產(chǎn)業(yè)的特殊性，沒有政府的引導(dǎo)和支持，市場很難發(fā)揮其作用。正是由于合作溝通機(jī)制不暢通，政府沒能很好地發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，基礎(chǔ)設(shè)施等先行資本沒有完善，致使各類實(shí)體企業(yè)難以進(jìn)入，同時(shí)也導(dǎo)致銀行惜貸。由于信息高度不對稱，政府、實(shí)體企業(yè)、金融中介三方無法協(xié)調(diào)作用，最后使得扶貧產(chǎn)業(yè)只能原地踏步。

第三，政府與事業(yè)單位及其他社會力量的合作不協(xié)調(diào)。扶貧是民生問題的一個(gè)焦點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是解決困難群眾的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生問題，但是很多民生服務(wù)的供給來自各個(gè)事業(yè)單位及其他社會力量。單就教育而言，為了解決困難群眾子女的教育問題，政府需要與學(xué)校密切合作。舉例來說，如果困難群眾異地搬遷，其子女上學(xué)必須一并隨遷，一定數(shù)額的學(xué)生數(shù)量增加對遷入地學(xué)校的工作開展將造成很大的影響，這意味著師資、住宿場地、教學(xué)設(shè)施等一系列資源的配套跟進(jìn)，除了要保障這些學(xué)生的教學(xué)，還得保障這些學(xué)生的心理健康、安全問題等等。沒有政府的支持，學(xué)校事實(shí)上獨(dú)木難支。除此之外，困難群眾的疾病治療、衛(wèi)生保障，也離不開政府與醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的密切合作。事實(shí)上，除了客觀的資金匱乏外，正是由于各種配合不夠協(xié)調(diào)，使得扶貧所要求的民生服務(wù)供給不足、質(zhì)量不佳。

三、扶貧攻堅(jiān)政策啟示

目前扶貧攻堅(jiān)已進(jìn)入深水區(qū)，一方面客觀困難無法避免，另一方面主觀制度設(shè)計(jì)仍待完善?；谝陨戏治?，我們迫切地需要進(jìn)一步加大扶貧力度，同時(shí)從政府自身的落實(shí)機(jī)制和政府與其它主體的合作機(jī)制這兩方面入手，形成更加科學(xué)有效的制度體系。具體而言，筆者給出了以下幾點(diǎn)政策建議。

（一）加大各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)向深度貧困地區(qū)、民生關(guān)鍵領(lǐng)域傾斜

第一，加大中央政府對貧困地區(qū)地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。進(jìn)一步加大對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，在精準(zhǔn)識貧的基礎(chǔ)上重點(diǎn)支持深度貧困區(qū)域。同時(shí)，要進(jìn)一步加大各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)水、電、汽、網(wǎng)、水利設(shè)施、道路橋梁等關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)。此外，要積極拓寬扶貧開發(fā)資金來源，如繼續(xù)完善福利彩票收益分配機(jī)制，進(jìn)一步增加扶貧專項(xiàng)資金投入。

第二，加大富裕區(qū)域?qū)ω毨У貐^(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。為了更好地讓先富帶動(dòng)后富，在扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我們要進(jìn)一步加大富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的“橫向轉(zhuǎn)移支付”，繼續(xù)深入探索地區(qū)間“互幫對子”等互助式扶貧模式，合理借鑒、推廣成功案例的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第三，加大企業(yè)、各類事業(yè)單位、各類社會組織以及廣大群眾對貧困地區(qū)、困難群眾的轉(zhuǎn)移支付。眾人拾柴火焰高，我們要加大宣傳力度，向社會傳遞共同富裕的發(fā)展理念，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任，特別是繼續(xù)加強(qiáng)國企尤其央企對貧困地區(qū)的定點(diǎn)幫扶。此外，廣泛推廣結(jié)對幫扶模式，積極號召各事業(yè)單位、各類社會組織以及廣大群眾貢獻(xiàn)扶貧力量。

（二）完善政府自身的落實(shí)機(jī)制，提升扶貧質(zhì)量和效率

第一，優(yōu)化獎(jiǎng)懲考核體系設(shè)計(jì)。我們要適當(dāng)減少速度類指標(biāo)，增加質(zhì)量類指標(biāo)；要適當(dāng)削弱過程類指標(biāo)，強(qiáng)化結(jié)果類指標(biāo)；要適當(dāng)放松短期類指標(biāo)，加強(qiáng)長期類指標(biāo)。

第二，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。整體來看，要完善各級政府之間、各個(gè)部門之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力的匹配機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)有效的激勵(lì)相容機(jī)制。具體來看，要將責(zé)任細(xì)化到個(gè)人并強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，尤其是要強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制和落實(shí)第一書記職責(zé)。

第三，完善配套制度。保障扶貧政策落地，要進(jìn)一步深化體制改革，打破體制藩籬，尤其是完善與扶貧相關(guān)的農(nóng)村土地制度及社會保障制度等配套制度，前者是為了盤活存量土地資產(chǎn)，增加和完善產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)貧困居民增收，后者是為了完善基本公共服務(wù)均等化，保障困難居民的基本權(quán)益。

第四，提高資金使用效率。宏觀來看，中央政府要盤活各類存量資金，統(tǒng)籌預(yù)算資金，深化預(yù)算體制改革，降低財(cái)政支出的碎片化，提升財(cái)政整體支出效率。微觀來看，各個(gè)支出單位要提升支出的精準(zhǔn)性和針對性，把錢用在刀刃上，最大化有限扶貧資金的支出效用。

（三）加強(qiáng)政府與其它主體的配合，積極放大協(xié)同效應(yīng)

第一，加強(qiáng)政府與扶貧對象的合作，引導(dǎo)和激勵(lì)困難群眾的主體作用。一方面要鼓勵(lì)扶貧工作人員不僅僅在物質(zhì)上扶貧，更要通過各種形式的宣傳、教育和溝通使脫貧深入人心。另一方面，政府可對困難群眾設(shè)置適度的獎(jiǎng)懲措施，獎(jiǎng)勵(lì)勤勞脫貧的先進(jìn)個(gè)體，懲罰不思進(jìn)取的貧困戶，讓困難群眾從思想上樹立勞動(dòng)光榮、勤勞致富的理念，并通過機(jī)制設(shè)計(jì)有效規(guī)避扶貧中的各類道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)政府與市場的合作，支持和引導(dǎo)市場發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)性作用。政府與市場的合作最核心的交匯點(diǎn)就是形成穩(wěn)定的扶貧產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)穩(wěn)定的就業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)從外生性扶貧向內(nèi)生性扶貧的轉(zhuǎn)變。為了形成扶貧產(chǎn)業(yè)，需要從三方面合作。在資金上，單純的財(cái)政資金對于扶貧缺口無異于杯水車薪，因此要以財(cái)政資金為引導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)資金為主體，以銀行信貸資金、保險(xiǎn)資金為補(bǔ)充，可因地制宜地推廣PPP模式，開辟政府與社會資本的創(chuàng)新合作渠道。在政策上，要財(cái)政政策先行，產(chǎn)業(yè)政策跟進(jìn)，金融政策補(bǔ)充，其他政策配合。在信息上，要構(gòu)建良好的溝通機(jī)制，如舉辦以“精準(zhǔn)扶貧”為主題的多方會談，邀請各級政府官員、國企及民營企業(yè)家、金融界人士、專家學(xué)者、一線扶貧工作者及困難群眾代表等多方參與，加強(qiáng)信息交流和共享，相互理解，相互促進(jìn)，降低信息不對稱性，群策群力為扶貧把脈。

第三，加強(qiáng)政府與事業(yè)單位及其他社會力量的合作，提升民生服務(wù)供給質(zhì)量。為了提高民生服務(wù)的供給質(zhì)量，政府需要與學(xué)校、醫(yī)院、天然氣公司、自來水公司、電力公司等事業(yè)單位密切配合。由于實(shí)際情況千差萬別，具體的合作方式需要具體情況具體分析，但是可以在政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下協(xié)調(diào)各方力量，針對困難群眾子女的教育問題、困難群眾因病致貧和因病返貧問題以及水、汽、電的供給問題等，在多方溝通的基礎(chǔ)上，給出針對性的解決辦法。