《巴黎協(xié)定》 的由來與發(fā)展

■文 / 劉焰真 李路路 張斌亮

2015年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會(huì)上196個(gè)締約方（195個(gè)國家+歐盟）簽署了《巴黎協(xié)定》，正式對(duì)2020年后全球氣候治理進(jìn)行了制度性安排，這是繼1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后，人類歷史上應(yīng)對(duì)氣候變化第三個(gè)里程碑式的國際法律文本，形成了2020年后的全球氣候治理格局。《巴黎協(xié)定》 的簽署，傳遞出全球?qū)崿F(xiàn)綠色低碳、氣候適應(yīng)型和可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力積極信號(hào)，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2018年12月15日，在聯(lián)合國波蘭卡托維茲氣候變化大會(huì)上，經(jīng)過多輪艱苦談判，來自全球196個(gè)締約方的代表最終通過了《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則依據(jù)公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，基本落實(shí)了《巴黎協(xié)定》多項(xiàng)條款要求，為2020年后協(xié)定的實(shí)施奠定了制度和規(guī)則基礎(chǔ)。

一、《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生背景

1850年以來，尤其自20世紀(jì)70年代之后，全球近地面氣溫一直處于上升趨勢(shì)，已經(jīng)并將持續(xù)對(duì)地球生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。為應(yīng)對(duì)溫室氣體增加導(dǎo)致的全球氣候變化問題，1992年國際社會(huì)通過首個(gè)以控制二氧化碳等溫室氣體排放為主要目標(biāo)的國際公約—《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），這是國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化合作和談判的起點(diǎn)和基本框架?！豆s》區(qū)分了工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，強(qiáng)調(diào)上述兩類國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，即“發(fā)達(dá)國家要對(duì)其歷史排放和當(dāng)前高人均排放負(fù)責(zé)，而發(fā)展中國家則仍以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及消除貧困為首要和壓倒一切的優(yōu)先事項(xiàng)”?！豆s》約定從1995年起每年舉行一次《公約》 締約方大會(huì)，以評(píng)估全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)展。

在歐盟等發(fā)達(dá)國家推動(dòng)下，1997年《公約》締約方第3次大會(huì)通過了《京都議定書》，首次以國際法律文件的形式對(duì)工業(yè)化國家溫室氣體排放限額進(jìn)行量化?！毒┒甲h定書》明確規(guī)定：2008年至2012年全球主要工業(yè)化國家工業(yè)二氧化碳排放量要比1990年降低5.2%。2012年多哈會(huì)議進(jìn)一步確定了《京都議定書》第二承諾期即2013年至2020年的減排目標(biāo)?！毒┒甲h定書》完全堅(jiān)持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”與“各自能力”原則，采用“自上而下”的談判模式，先設(shè)定國際社會(huì)減排總量目標(biāo)，并由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)強(qiáng)制性減排責(zé)任，發(fā)展中國家則無須承擔(dān)強(qiáng)制性減排任務(wù)，這種剛性要求限制了減排的責(zé)任主體，并且執(zhí)行效果與具體減排指標(biāo)也存在差距。

隨著氣候談判各方分歧加劇，多哈會(huì)議之后國際氣候談判進(jìn)入一個(gè)新階段，其標(biāo)志是2015年《公約》第21次締約方大會(huì)196個(gè)締約方（195個(gè)國家+歐盟）簽署通過《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》對(duì)2020年后全球氣候治理進(jìn)行了制度性安排，與 《京都議定書》強(qiáng)制性減排責(zé)任不同，《巴黎協(xié)定》 主要確立了“自下而上”的減排路徑，強(qiáng)調(diào)減排差異性與自主性，通過所有締約方“自主貢獻(xiàn)”達(dá)到控制全球氣溫上升的長期目標(biāo)。《巴黎協(xié)定》 確立了一個(gè)相對(duì)松散、靈活的應(yīng)對(duì)氣候變化的國際體系，是權(quán)衡各方訴求后，最大程度上求同存異，鼓勵(lì)各國積極參與從而達(dá)成的微妙平衡。

二、《巴黎協(xié)定》核心內(nèi)容及其實(shí)施細(xì)則

《巴黎協(xié)定》采用“決議+協(xié)議”的形式，對(duì)國家自主貢獻(xiàn)、減緩、適應(yīng)、損失和傷害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點(diǎn)等要素做出了安排?！栋屠鑵f(xié)定》決議部分包含六大方面內(nèi)容，正式協(xié)議中涉及29個(gè)條款，聚焦于《公約》基本原則、三項(xiàng)長期目標(biāo)、“自主貢獻(xiàn)+盤點(diǎn)”等主要問題，確定了指導(dǎo)未來行動(dòng)的原則和框架。2016年起，國際社會(huì)圍繞協(xié)定的減排目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則持續(xù)進(jìn)行磋商，并于2018年12月《公約》締約方第24次大會(huì)通過 《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則，基本對(duì)自主貢獻(xiàn)、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、透明度、全球盤點(diǎn)等內(nèi)容涉及的機(jī)制、規(guī)則達(dá)成共識(shí)。

（一）堅(jiān)持 《公約》 基本原則并兼顧平等

《巴黎協(xié)定》及實(shí)施細(xì)則明確了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“平等以及各自能力原則”，強(qiáng)調(diào)所有締約方均有全球減排的責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在具體減排、資金、技術(shù)方面負(fù)有不同責(zé)任。減排方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家分別實(shí)現(xiàn)與逐步實(shí)現(xiàn)絕對(duì)減排目標(biāo)，為發(fā)展中國家平衡減排與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型贏得時(shí)間，為發(fā)達(dá)國家?guī)ь^減排增添動(dòng)力與支持。資金援助方面，發(fā)達(dá)國家承諾在2020年之前實(shí)現(xiàn)每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的目標(biāo)，并進(jìn)一步提高資金的“可預(yù)測(cè)性”，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家在幫助發(fā)展中國家減排與適應(yīng)氣候變化過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)鼓勵(lì)其他國家在自愿基礎(chǔ)上提供援助，反映出資金援助不再只是發(fā)達(dá)國家的責(zé)任，既動(dòng)員了所有國家又兼顧了公平。在技術(shù)方面，實(shí)施細(xì)則強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)對(duì)氣候變化技術(shù)，培育技術(shù)創(chuàng)新有利環(huán)境，并且重申發(fā)達(dá)國家應(yīng)通過多種方式向發(fā)展中國家提供技術(shù)支助，加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面的合作，以提高國際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

（二）三項(xiàng)長期目標(biāo)

《巴黎協(xié)定》首次明確提出了有關(guān)氣候升溫幅度、適應(yīng)能力、資金流向的三項(xiàng)長期目標(biāo)，具體包括：

1.把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平2℃以內(nèi)，并盡一切努力使其不超過1.5℃，從而避免更災(zāi)難性的氣候變化后果；

2.提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力，并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力和溫室氣體低排放發(fā)展；

3.使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展路徑。

協(xié)定實(shí)施細(xì)則重申了把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平2℃以內(nèi)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)識(shí)到適應(yīng)的重要性以及為適應(yīng)活動(dòng)提供公共資金和贈(zèng)款型資金的必要性，并約定加大適應(yīng)資金輸送力度，爭(zhēng)取在減緩資金和適應(yīng)資金之間達(dá)成更好平衡。

（三）“自主貢獻(xiàn)+盤點(diǎn)”國際氣候體制

“自主貢獻(xiàn)+盤點(diǎn)”是 《巴黎協(xié)定》及實(shí)施細(xì)則確立的全球減排行動(dòng)框架，通過國家自主貢獻(xiàn)及公布各自的排放量以確?！巴该鞫取?，利用全球盤點(diǎn)促進(jìn)日益深化的“行動(dòng)力度”。目前，已有193個(gè)締約方提交了形式多樣的自主貢獻(xiàn)報(bào)告。為增強(qiáng)國家自主貢獻(xiàn)可比性，實(shí)施細(xì)則約定締約方遵循政府間氣候變化專門委員會(huì)的排放報(bào)告指南測(cè)算各自行動(dòng)排放量，并在2024年共同啟動(dòng)透明度機(jī)制。為此《巴黎協(xié)定》建立了自2023年起每5年對(duì)各國行動(dòng)效果進(jìn)行一次全球盤點(diǎn)的機(jī)制，要求各締約方主動(dòng)匯報(bào)和評(píng)估應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)進(jìn)展。最新通過的實(shí)施細(xì)則細(xì)化了盤點(diǎn)的信息收集、技術(shù)評(píng)估、產(chǎn)出情況等重要環(huán)節(jié)，從而評(píng)估在減緩、適應(yīng)、執(zhí)行手段和資助等領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的集體進(jìn)展。各國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和力度也采取“只進(jìn)不退”的工作機(jī)制，各締約方將按不同國情，每5年更新當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)，鼓勵(lì)各國基于新情況、新認(rèn)識(shí)不斷加大的行動(dòng)力度，兌現(xiàn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化長期目標(biāo)。

三、《巴黎協(xié)定》仍需解決的問題

盡管《巴黎協(xié)定》及其實(shí)施細(xì)則已基本達(dá)成，但國際社會(huì)對(duì)市場(chǎng)、資金、減排目標(biāo)等內(nèi)容仍存有一定分歧。

市場(chǎng)方法是尋求綠色發(fā)展、減緩氣候變化最有力的行動(dòng)之一，也是氣候談判的核心內(nèi)容。與其他非全球性規(guī)定相比，聯(lián)合國氣候變化框架下的市場(chǎng)方法是以低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的重要政策工具。目前發(fā)達(dá)國家可通過清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）向發(fā)展中國家購買核證減排量，以抵消其國內(nèi)部分實(shí)際排放。但CDM容易導(dǎo)致核證減排量在賣出國和買入國重復(fù)計(jì)算，因此《巴黎協(xié)定》希望設(shè)計(jì)新的市場(chǎng)規(guī)則?！豆s》締約方第24次大會(huì)上，巴西堅(jiān)持2020年后繼續(xù)保留《京都議定書》承諾期內(nèi)的核證減排量，遭到發(fā)達(dá)國家反對(duì)，雙方持續(xù)僵持導(dǎo)致實(shí)施細(xì)則未能就市場(chǎng)規(guī)則達(dá)成一致，相關(guān)爭(zhēng)議只能留待后續(xù)處理。

資金方面，波蘭氣候大會(huì)通過的實(shí)施細(xì)則取得程序性進(jìn)展，發(fā)達(dá)國家同意增強(qiáng)其向發(fā)展中國家提供資金支持的信息公開度。但同時(shí)，細(xì)則也允許發(fā)達(dá)國家將貸款作為氣候資金支持的一種形式，導(dǎo)致商業(yè)貸款、股權(quán)交易也可能被納入資金支持范疇，可能使承諾失去意義。另外，各國已達(dá)成的到2020年每年提供1000億美元?dú)夂蛸Y金的細(xì)節(jié)和2025年后氣候資金支持目標(biāo)目前仍未確定，只能留待后續(xù)磋商。2019年和2020年 《公約》 締約方會(huì)議對(duì)氣候資金效力的討論結(jié)果，即對(duì)財(cái)政和技術(shù)支持、資金結(jié)果和影響的評(píng)價(jià)結(jié)果也將對(duì)2020年后氣候資金目標(biāo)和實(shí)際落實(shí)情況產(chǎn)生影響。

自主貢獻(xiàn)方面，2018年波蘭氣候大會(huì)在控制全球氣溫上升方面缺少雄心，且未明確要求各締約方增強(qiáng)2020年前減少溫室氣體排放目標(biāo)。依據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的2018年《排放差距報(bào)告》，按照當(dāng)前升溫速度，12年后全球升溫幅度將可能超過1.5℃，給全球環(huán)境生態(tài)、人文、社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失。要想將全球變暖幅度控制在1.5℃以內(nèi)，就必須在2030年前將溫室氣體排放削減近50%。盡管《巴黎協(xié)定》已提出要努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平1.5℃以內(nèi)，但由于美國、俄羅斯、沙特阿拉伯、科威特等能源大國的阻撓，2018年氣候大會(huì)僅強(qiáng)調(diào)了全球控溫2℃的目標(biāo)，對(duì)全球控溫1.5℃議題并未予以充分關(guān)注，有關(guān)雄心的議題只能擱置留待后續(xù)協(xié)商。

應(yīng)對(duì)氣候變化談判是一項(xiàng)長期、持續(xù)的工作?！栋屠鑵f(xié)定》及實(shí)施細(xì)則基本約定了指導(dǎo)未來行動(dòng)的原則、框架和落實(shí)路徑，但對(duì)市場(chǎng)、減排目標(biāo)仍有分歧，通過的各項(xiàng)目標(biāo)也需各國共同努力才能實(shí)現(xiàn)。因此，《巴黎協(xié)定》及實(shí)施細(xì)則不是應(yīng)對(duì)氣候變化問題的終結(jié)，而是全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化征程的“新起點(diǎn)”，需發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同參與、相互扶持、相互督促、持之以恒，以尋求國際社會(huì)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展之路。