中國碳減排法律制度的完善研究

■劉穎 北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2018級博士研究生

2017年，新一輪波恩氣候談判啟動，國際社會開始擬定氣候變化《巴黎協(xié)定》的詳細(xì)規(guī)定。國際碳減排形勢的變化，要求中國在原有碳減排規(guī)制的基礎(chǔ)上做出更大努力，應(yīng)在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上加大對碳減排的法律規(guī)制力度。

從現(xiàn)存的有關(guān)碳減排法律制度來看，中國能夠起到碳減排效果的法律數(shù)量、種類很多，法律效力參差不齊。其中包括環(huán)境保護(hù)基本法、大氣污染防治相關(guān)法律、能源節(jié)約和循環(huán)相關(guān)法律，以及少量且效力較低的碳封存和碳排放權(quán)交易相關(guān)法律。由于二氧化碳本身具有難測量、難計量、控排周期較長、環(huán)境影響因果關(guān)系難論證等特點，中國有關(guān)控制二氧化碳排放總量的法律多以間接方式控制總量為主，缺乏對碳排放的直接規(guī)制，碳減排法律整體體現(xiàn)出明顯的“軟法”特征。

為推進(jìn)國際層面碳減排義務(wù)內(nèi)化，中國碳減排法律制度完善可從以下幾個角度入手：

一、構(gòu)建碳減排專門法

進(jìn)行碳減排專門立法可為任何涉及碳排放的行業(yè)提供統(tǒng)籌的宏觀指導(dǎo)和法律規(guī)制，是對二氧化碳減排法律規(guī)制力度的直接提高。碳減排專門法律的構(gòu)建能夠迅速彌補碳減排專門立法空白，滿足碳減排專門法律制度的迫切需求，同時為后續(xù)具體制度的單獨立法預(yù)留空間，并自由靈活地對接碳減排市場制度。

二、推進(jìn)能源基本法構(gòu)建

中國能源領(lǐng)域一直缺少處于核心地位，能以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、保障能源安全、協(xié)調(diào)能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的，具有統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用的能源基本法。制定能源基本法，能夠打破能源領(lǐng)域現(xiàn)行各專門性立法的局限性，實現(xiàn)能源領(lǐng)域二氧化碳排放的全面規(guī)制，彌補各專門性立法的不足。能源基本法應(yīng)以能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和推廣使用清潔能源為立法目的，保障清潔能源發(fā)展和規(guī)模擴大，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)能源效率，淘汰落后產(chǎn)能。

三、加強碳生態(tài)封存相關(guān)立法

碳生態(tài)封存主要是利用自然生態(tài)資源如植物對大氣中的二氧化碳進(jìn)行碳捕捉，并以森林等方式儲存起來，減少大氣中的二氧化碳。碳生態(tài)封存相關(guān)立法可從森林法制管理和土地法制管理兩方面入手。森林法制管理方面，需要在現(xiàn)有法律中增加并體現(xiàn)碳生態(tài)封存內(nèi)容，防止森林退化以及修復(fù)已退化森林。土地法制管理方面主要利用耕地和草地規(guī)制碳封存，要求農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)作物區(qū)域調(diào)整考慮低碳建設(shè)理念，在利用健康農(nóng)作物封存二氧化碳的同時，要避免已封存的二氧化碳因管理不良、耕作不當(dāng)、焚燒等方式進(jìn)行二次釋放。