非常規(guī)天然氣資源開(kāi)發(fā)政策困境及對(duì)策建議

潘繼平

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心）

隨著清潔低碳能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，我國(guó)天然氣消費(fèi)快速增長(zhǎng)，保障天然氣供應(yīng)安全的壓力日益加大，迫切需要加大國(guó)內(nèi)天然氣資源開(kāi)發(fā)，提高生產(chǎn)供應(yīng)能力。加強(qiáng)非常規(guī)天然氣資源開(kāi)發(fā)利用是增強(qiáng)我國(guó)天然氣供應(yīng)安全的戰(zhàn)略選擇。近年來(lái)，我國(guó)非常規(guī)天然氣勘探開(kāi)發(fā)取得了重大進(jìn)展和成績(jī)，但制約其快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)大幅增儲(chǔ)上產(chǎn)的問(wèn)題與挑戰(zhàn)依然突出。本文著重從政策層面總結(jié)分析當(dāng)前我國(guó)頁(yè)巖氣、煤層氣資源開(kāi)發(fā)面臨的困境，并探討對(duì)策建議。

1 非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及潛力

1.1 勘探開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)非常規(guī)天然氣勘探開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展，特別是頁(yè)巖氣相繼獲得重要突破，儲(chǔ)量、產(chǎn)量明顯提高，日益成為我國(guó)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的重要來(lái)源。

1.1.1 煤層氣勘探成效顯著，頁(yè)巖氣勘探獲得重大突破

伴隨著一系列激勵(lì)和扶持政策的出臺(tái)，過(guò)去10年煤層氣勘探成效顯著，相繼發(fā)現(xiàn)一批煤層氣田，探明儲(chǔ)量明顯增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)了26個(gè)煤層氣田，累計(jì)探明煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量6345×108m3[1]，形成了沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣等煤層氣主力探區(qū)。其中，“十二五”以來(lái)新增儲(chǔ)量約占累計(jì)探明儲(chǔ)量的2/3以上。近年來(lái)，南方煤層氣勘探首次在四川盆地南部筠連區(qū)塊取得突破，獲得規(guī)模儲(chǔ)量；在內(nèi)蒙古二連盆地吉煤4井、黑龍江雞西盆地雞煤參1井、新疆準(zhǔn)南地區(qū)新烏參1井相繼獲得煤層氣工業(yè)氣流。

頁(yè)巖氣勘探于“十二五”起步、快速發(fā)展并取得重大突破。截至2018年6月底，在四川盆地及周邊先后發(fā)現(xiàn)并落實(shí)了涪陵、長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)、昭通等頁(yè)巖氣田，累計(jì)探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量10450×108m3。其中，涪陵頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量為6008×108m3，長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量為3201×108m3。在南方復(fù)雜構(gòu)造區(qū)也獲得頁(yè)巖氣勘探突破，在貴州正安的安頁(yè)1井和湖北宜昌的鄂宜頁(yè)1井均獲得高產(chǎn)頁(yè)巖氣流，有望建成一定規(guī)模頁(yè)巖氣田。3500m以深頁(yè)巖氣勘探取得突破，中國(guó)石油化工集團(tuán)公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)石化）涪陵頁(yè)巖氣田江東區(qū)塊埋深3500～4000m完鉆并試井14口，測(cè)試日產(chǎn)量為（1.8～31.6）×104m3；中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)石油）川南地區(qū)足201-H1井，完鉆井深為3925m，水平段長(zhǎng)度為1526m，測(cè)試日產(chǎn)氣為45.67×104m3。在陜北地區(qū)陸相頁(yè)巖氣勘探實(shí)現(xiàn)突破，并獲得了規(guī)模儲(chǔ)量。

1.1.2 煤層氣產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，頁(yè)巖氣產(chǎn)量快速增加

“十二五”以來(lái)，我國(guó)煤層氣地面開(kāi)采產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。統(tǒng)計(jì)顯示，煤層氣地面開(kāi)采產(chǎn)量從2011年的20.7×108m3增至2017年的50×108m3[2]，年均增長(zhǎng)12.4%，初步建成沁水和鄂爾多斯盆地東緣兩大煤層氣開(kāi)發(fā)生產(chǎn)基地，潘莊、樊莊、潘河等重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建成投產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了延川南中深層煤層氣規(guī)模上產(chǎn)。2017年，沁水盆地煤層氣產(chǎn)量為33.0×108m3，占全國(guó)煤層氣產(chǎn)量的73.3%；鄂爾多斯盆地煤層氣產(chǎn)量為9.4×108m3，約占20.9%。

自2012年焦頁(yè)1井獲得突破以來(lái)，在國(guó)家規(guī)劃的引導(dǎo)和積極財(cái)稅、科技攻關(guān)等政策支持下，我國(guó)迅速實(shí)現(xiàn)了頁(yè)巖氣工業(yè)化開(kāi)發(fā)，相繼在重慶、川南、黔北、陜北設(shè)置了4個(gè)國(guó)家級(jí)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)示范區(qū)或試驗(yàn)區(qū)，建成了百億立方米產(chǎn)能，頁(yè)巖氣產(chǎn)量從2013年的2×108m3增至2017年的92×108m3[2]，成為我國(guó)天然氣生產(chǎn)的重要組成部分，建成了涪陵、長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)、昭通等頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)基地。其中，2017年涪陵地區(qū)頁(yè)巖氣產(chǎn)量為60×108m3，長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)產(chǎn)量約25×108m3。同時(shí)，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)取得重要進(jìn)展，已具備3500m以淺頁(yè)巖氣自主開(kāi)發(fā)能力，主要設(shè)備國(guó)產(chǎn)化程度顯著提高，“工廠(chǎng)化”作業(yè)模式進(jìn)入規(guī)模應(yīng)用，開(kāi)發(fā)成本不斷下降（圖1）。

統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，2014年，全國(guó)非常規(guī)天然氣產(chǎn)量為50×108m3，約占全國(guó)天然氣總產(chǎn)量的3.9%，2017年非常規(guī)天然氣產(chǎn)量和占比分別提高到142×108m3和9.6%（圖1）。這表明，近年來(lái)非常規(guī)天然氣產(chǎn)量在我國(guó)天然氣總產(chǎn)量的占比顯著提升，日益成為天然氣增產(chǎn)增供的重要來(lái)源。

圖1 2006—2017年中國(guó)頁(yè)巖氣、煤層氣產(chǎn)量及其占比

1.2 資源潛力與發(fā)展前景

據(jù)2015年國(guó)土資源部評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，全國(guó)頁(yè)巖氣地質(zhì)資源量為122×1012m3，可采資源量為22×1012m3；煤層氣地質(zhì)資源量為30.1×1012m3，可采資源量為12.5×1012m3[3-4]。截至2017年底，全國(guó)煤層氣資源平均探明率為2.1%；截至2018年6月底，全國(guó)頁(yè)巖氣資源平均探明率為0.8%?？傮w上，非常規(guī)天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)尚處于初期階段，增儲(chǔ)上產(chǎn)潛力大。

在國(guó)家規(guī)劃的積極引導(dǎo)和良好的政策環(huán)境下，隨著投入增加，未來(lái)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)資源勘探開(kāi)發(fā)將繼續(xù)保持目前較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，甚至呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，其產(chǎn)量在全國(guó)天然氣中占比將大幅提升，預(yù)計(jì)“十四五”末有望超過(guò)25%。當(dāng)然，若缺乏良好的政策環(huán)境，制約發(fā)展的制度性、政策性問(wèn)題不能得到及時(shí)有效解決，相應(yīng)的關(guān)鍵技術(shù)障礙久攻不克，未來(lái)非常規(guī)天然氣難以獲得太大發(fā)展，預(yù)計(jì)2025年其產(chǎn)量占比難以超過(guò)20%。

總體上，我國(guó)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣具有持續(xù)快速發(fā)展、擔(dān)當(dāng)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)主力來(lái)源的資源基礎(chǔ)和潛力，但發(fā)展前景充滿(mǎn)不確定性。

2 非常規(guī)天然氣資源開(kāi)發(fā)政策現(xiàn)狀與困境

實(shí)踐表明，非常規(guī)油氣資源具有豐度低、分布廣，需壓裂改造后才能生產(chǎn)，早期開(kāi)發(fā)成本高，多種資源共伴生等不同于常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的鮮明特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)對(duì)政策環(huán)境和技術(shù)創(chuàng)新更為敏感。在早期開(kāi)發(fā)階段，由于技術(shù)不成熟，成本過(guò)高，非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的成功在很大程度上依賴(lài)政策條件。

2.1 政策現(xiàn)狀與進(jìn)展

近年來(lái)，為進(jìn)一步促進(jìn)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了系列法規(guī)、政策?！笆濉逼陂g，煤層氣（瓦斯）開(kāi)采利用中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從0.2元/m3提高到0.3元/m3（財(cái)建〔2016〕31號(hào)），并對(duì)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅（財(cái)關(guān)稅〔2016〕45號(hào)）；調(diào)整了頁(yè)巖氣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確2016—2018年頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為0.3元/m3，2019—2020年為0.2元/m3（財(cái)建〔2015〕112號(hào)）；減免頁(yè)巖氣資源稅，自2018年4月1日至2021年3月31日，對(duì)頁(yè)巖氣資源稅（按6%的規(guī)定稅率）減征30%（財(cái)稅〔2018〕26號(hào)）。2018年6月10日起，理順了居民用氣門(mén)站價(jià)格（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕794號(hào)），實(shí)現(xiàn)了居民用氣和非民用氣門(mén)站價(jià)格并軌，提高了包括非常規(guī)天然氣在內(nèi)的天然氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。

2016年4月，國(guó)土資源部開(kāi)展了煤層氣資源勘查開(kāi)采管理試點(diǎn)工作，委托山西省在其行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施部分煤層氣勘查開(kāi)采審批登記，主要承擔(dān)煤層氣探礦權(quán)勘查審批登記及相關(guān)管理，儲(chǔ)量規(guī)模中型及以下煤層氣開(kāi)采審批登記及相關(guān)管理、煤層氣試采審批等[5]。同年，山西省出臺(tái)了一系列促進(jìn)煤層氣開(kāi)發(fā)的政策，包括用地支持、礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管、煤層氣試采、礦權(quán)重疊等。2017年8月，山西省舉行了煤層氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓活動(dòng)，成功出讓了10個(gè)煤層氣勘查區(qū)塊，總面積約2030km2。

2017年7月，國(guó)土資源部委托貴州省政府組織實(shí)施了貴州省正安頁(yè)巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)拍賣(mài)活動(dòng)，首次采用拍賣(mài)方式出讓頁(yè)巖氣區(qū)塊。2018年3月，國(guó)土資源部、四川省、中國(guó)石油、中國(guó)石化聯(lián)合發(fā)布了四川盆地川南地區(qū)頁(yè)巖氣勘查開(kāi)采試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案，推動(dòng)川南地區(qū)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)。

2017年6月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)，國(guó)土資源部公布了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確規(guī)定完善礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓制度，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓?zhuān)路艑徟鷻?quán)限，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)[6]。除特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓?zhuān)墒袌?chǎng)判斷勘查開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益；規(guī)定出讓收益可按年度分期繳納。建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)的探礦權(quán)占用費(fèi)制度，以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的采礦權(quán)占用費(fèi)和最低勘查投入制度。按照該改革方案，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批，負(fù)責(zé)儲(chǔ)量規(guī)模10×108t以上的煤以及儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣等11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批，其他礦產(chǎn)資源和儲(chǔ)量規(guī)模中型及以下的煤層氣礦業(yè)權(quán)管理下放省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個(gè)?。▍^(qū)）先行開(kāi)展為期兩年的試點(diǎn)。

總體上，這些政策的出臺(tái)對(duì)于促進(jìn)并規(guī)范頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)起到了積極作用，通過(guò)試點(diǎn)工作，積極探索了地方參與非常規(guī)資源管理、監(jiān)督和開(kāi)發(fā)的機(jī)制和模式。

2.2 主要政策困境與問(wèn)題

目前，總體上我國(guó)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)成本依然較高，經(jīng)濟(jì)性較差，增儲(chǔ)上產(chǎn)乏力，對(duì)保障國(guó)家能源安全的貢獻(xiàn)依然較低。除關(guān)鍵技術(shù)瓶頸外，面臨的政策困境、問(wèn)題對(duì)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的制約和束縛日益突出。

2.2.1 礦業(yè)權(quán)配置問(wèn)題

礦業(yè)權(quán)配置問(wèn)題[7-8]主要體現(xiàn)在礦權(quán)過(guò)于集中、缺乏有效退出機(jī)制、礦權(quán)不能有效按照市場(chǎng)方式流轉(zhuǎn)等，制約了非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，很大程度上導(dǎo)致投入不足，加上礦權(quán)投放不足，不利于非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年底，全國(guó)煤層氣探礦權(quán)面積為4.63×104km2，其中約76%歸屬中國(guó)石油、中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司，約21%歸屬各地方企業(yè)；全國(guó)頁(yè)巖氣探礦權(quán)面積為11.6×104km2，約80%歸屬中國(guó)石油、中國(guó)石化。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)常規(guī)油氣探礦權(quán)勘查投入督查力度，并形成了比較有效的區(qū)塊退出機(jī)制，但對(duì)于煤層氣探礦權(quán)區(qū)塊仍缺乏有效退出機(jī)制，相應(yīng)的勘查投入最低標(biāo)準(zhǔn)20年未做調(diào)整，礦權(quán)持有成本過(guò)低，導(dǎo)致部分煤層氣區(qū)塊被長(zhǎng)期圈占而未得到有效勘查。非常規(guī)資源探礦權(quán)缺乏有效市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盡管?chē)?guó)家有關(guān)法規(guī)和政策對(duì)探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓做出了明確規(guī)定（國(guó)務(wù)院令242號(hào)），但截至目前，全國(guó)尚無(wú)任何常規(guī)、非常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)例。只有石油企業(yè)（礦權(quán)人）內(nèi)部進(jìn)行了礦權(quán)流轉(zhuǎn)，但這不是真正意義的礦權(quán)流轉(zhuǎn)，因?yàn)榈V權(quán)人沒(méi)有發(fā)生變化，變化的只是礦權(quán)人所屬不同勘查實(shí)施單位。近年來(lái)，除試點(diǎn)省份通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或拍賣(mài)等方式出讓少量區(qū)塊外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)沒(méi)有開(kāi)展任何非常規(guī)資源區(qū)塊招標(biāo)活動(dòng)，限制了區(qū)塊投放，或者區(qū)塊投放過(guò)于緩慢，不利于頁(yè)巖氣、煤層氣勘查開(kāi)采。

2.2.2 礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題

獨(dú)特的多旋回構(gòu)造演化和沉積特征導(dǎo)致常規(guī)油氣、頁(yè)巖氣、煤層氣及其他礦產(chǎn)資源在垂向空間、層系分布上普遍疊置，而我國(guó)油氣資源管理制度又是分礦種設(shè)置礦權(quán)，導(dǎo)致多種油氣礦權(quán)重疊。目前，主要體現(xiàn)在四川盆地頁(yè)巖氣與常規(guī)油氣礦權(quán)重疊、鄂爾多斯盆地煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊。盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)政策（國(guó)土資發(fā)〔2007〕96號(hào)、國(guó)土資發(fā)〔2012〕159號(hào)等），試圖解決礦權(quán)重疊問(wèn)題，但是收效并不理想。對(duì)于煤層氣與煤炭的礦權(quán)、頁(yè)巖氣與常規(guī)油氣的礦權(quán)歸屬同一開(kāi)發(fā)主體的情況，依然是采煤優(yōu)先、常規(guī)油氣優(yōu)先，煤炭企業(yè)開(kāi)發(fā)其煤炭區(qū)塊內(nèi)煤層氣積極性依然不高，在缺乏政府督導(dǎo)下石油企業(yè)開(kāi)發(fā)其常規(guī)油氣區(qū)塊內(nèi)頁(yè)巖氣積極性也不高，而優(yōu)質(zhì)的煤層氣、頁(yè)巖氣區(qū)塊卻主要?dú)w屬石油企業(yè)、煤炭企業(yè)，未能得到充分有效開(kāi)發(fā)，制約了非常規(guī)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)。對(duì)于煤層氣與煤炭礦權(quán)歸屬不同開(kāi)發(fā)主體的情況，先氣后煤、頁(yè)巖氣與常規(guī)油氣綜合開(kāi)發(fā)的難度更大。因此，礦權(quán)重疊問(wèn)題依舊是制約非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的重要因素，不利于非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)增儲(chǔ)上產(chǎn)，也不利于各類(lèi)能源礦產(chǎn)資源綜合勘查開(kāi)采。

2.2.3 資源管理政策問(wèn)題

一是探礦權(quán)、采礦權(quán)分開(kāi)設(shè)置，即探采分離，而且試采時(shí)間偏短，不符合煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)特點(diǎn)。非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)需要較長(zhǎng)時(shí)間排采降壓、試采后，才能提交探明儲(chǔ)量報(bào)告，才能準(zhǔn)確評(píng)估產(chǎn)能和產(chǎn)量，進(jìn)而申請(qǐng)采礦權(quán)。申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)，需要提供多項(xiàng)前置性審批材料，而這些前置性批件耗時(shí)太長(zhǎng)，僅環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告就需要1～3年。二是非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管不力、監(jiān)管方式落后。對(duì)于非常規(guī)油氣勘查開(kāi)采的監(jiān)管總體上同于常規(guī)油氣監(jiān)管，仍以企業(yè)自律為主。近年來(lái)，頁(yè)巖氣探礦權(quán)區(qū)塊中標(biāo)企業(yè)普遍沒(méi)有完成規(guī)定或承諾的勘查投入和工作量，卻沒(méi)有受到按照有關(guān)要求和規(guī)定應(yīng)有的相應(yīng)處罰。對(duì)煤層氣探礦權(quán)區(qū)塊勘查開(kāi)采監(jiān)管比較薄弱，至今尚未開(kāi)展一次煤層氣專(zhuān)項(xiàng)督查，對(duì)其投入、工作量的核實(shí)亟待加強(qiáng)。針對(duì)礦業(yè)權(quán)人年度勘查開(kāi)采信息，國(guó)家有關(guān)部門(mén)建立了“雙隨機(jī)—公開(kāi)”制度，一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管，但對(duì)于具體投入和工作量仍以其自行填報(bào)材料為主，相應(yīng)的核查力度不夠，核查專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)有待提高。三是管理效率總體較低，需要提供的材料和手續(xù)過(guò)多，程序過(guò)于繁瑣，探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記效率有待進(jìn)一步提高。

2.2.4 政策配套和協(xié)調(diào)問(wèn)題

這里主要指各種油氣資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境、用地征地、安全生產(chǎn)等方面的政策協(xié)調(diào)和配套關(guān)系。近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)力度加大、安全生產(chǎn)要求的提高和土地制度的調(diào)整，有關(guān)政策的不配套、不協(xié)調(diào)日益成為制約非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題。一是自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定、環(huán)境保護(hù)評(píng)估等與油氣資源開(kāi)發(fā)在政策上的不協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)對(duì)立之勢(shì)、矛盾狀態(tài)，自然保護(hù)區(qū)范圍劃定的科學(xué)性有待提高，退出保護(hù)區(qū)機(jī)制和節(jié)奏有待完善。二是非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)與用地征地政策的不協(xié)調(diào)，資源開(kāi)發(fā)用地不合理、效率低等現(xiàn)象依然存在，征用地方式也有待完善，同時(shí)在合規(guī)條件下的用地審批、征地效率低、時(shí)間長(zhǎng)，明顯影響資源開(kāi)發(fā)進(jìn)展。一個(gè)主要原因是地方從非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)中得不到合理的利益，普遍成為本地資源開(kāi)發(fā)的旁觀(guān)者，難以支持相應(yīng)的資源開(kāi)發(fā)。

2.2.5 政策支持機(jī)制與方式問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的政策支持主要側(cè)重于直接的財(cái)政補(bǔ)貼，這在非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)早期階段是必要的。但是，對(duì)于非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的支持政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)直接的財(cái)政補(bǔ)貼，往往忽視其他同等重要甚至更重要的政策訴求，因此亟待創(chuàng)新非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的政策支持機(jī)制和方式。由于非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)自身的特點(diǎn)，需要在公益性地質(zhì)調(diào)查、技術(shù)創(chuàng)新、融投資、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、用地征地、重大項(xiàng)目立項(xiàng)等多方面予以支持，但是目前這些領(lǐng)域的支持政策比較薄弱，已有的支持政策主要是針對(duì)具體問(wèn)題，臨時(shí)性強(qiáng)，一事一議，零碎、不成體系，而且以部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)為主，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的全國(guó)性、制度性政策體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。

3 有關(guān)政策思考與建議

基于非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀和面臨的政策困境與問(wèn)題，按照國(guó)家能源革命戰(zhàn)略和油氣體制改革方案的總體要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，為加強(qiáng)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)，推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，增強(qiáng)國(guó)家能源安全，除不斷強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)和工程裝備攻關(guān)外，迫切需要堅(jiān)定不移地推進(jìn)油氣體制改革，真正打造有利于油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的體制和政策快通道。

一是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，清晰戰(zhàn)略定位，加快構(gòu)建非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的政策體系。加強(qiáng)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)利用非權(quán)宜之計(jì)，而是推進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)、保障國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略舉措。需要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快構(gòu)建系統(tǒng)性、綜合性、長(zhǎng)期穩(wěn)定、配套協(xié)調(diào)的政策體系，構(gòu)建包括非常規(guī)在內(nèi)的油氣資源增儲(chǔ)上產(chǎn)的制度保障。

二是深化油氣上游體制改革，加大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓力度，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷促進(jìn)投資。短期看，抓緊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓機(jī)制，加大礦權(quán)投放力度，擴(kuò)大試點(diǎn)省份招標(biāo)范圍，組織開(kāi)展全國(guó)性區(qū)塊招標(biāo)，加快形成定期的非常規(guī)資源探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)機(jī)制。適度提高區(qū)塊持有成本，加強(qiáng)監(jiān)管，完善區(qū)塊退出機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)中標(biāo)合同和規(guī)定。加快探索非常規(guī)資源探明儲(chǔ)量（采礦權(quán)）市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)；探索礦權(quán)不變情況下探明儲(chǔ)量合作開(kāi)發(fā)機(jī)制。從中長(zhǎng)期看，加快油氣探明儲(chǔ)量確權(quán)登記，加快探索儲(chǔ)量經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建包括非常規(guī)在內(nèi)的油氣礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。這些政策措施根本目的旨在讓各類(lèi)油氣礦業(yè)權(quán)動(dòng)起來(lái)、流轉(zhuǎn)起來(lái)，只有在市場(chǎng)中流動(dòng)起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)增值增儲(chǔ)增產(chǎn)。

三是創(chuàng)新油氣礦業(yè)權(quán)管理機(jī)制，探索符合非常規(guī)資源特點(diǎn)的礦權(quán)管理模式，進(jìn)一步解決礦權(quán)重疊，促進(jìn)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)，推進(jìn)能源資源綜合勘查開(kāi)采。（1）在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，總結(jié)推廣解決煤層氣、煤炭礦權(quán)重疊的成功經(jīng)驗(yàn)和模式，同時(shí)，進(jìn)一步完善有關(guān)政策，研究擬定有關(guān)監(jiān)管督查指標(biāo)，切實(shí)推進(jìn)煤炭、煤層氣綜合勘查開(kāi)采，促進(jìn)煤層氣開(kāi)發(fā)利用。（2）完善有關(guān)政策，明確規(guī)定常規(guī)油氣礦權(quán)人綜合開(kāi)采其常規(guī)油氣區(qū)塊內(nèi)非常規(guī)資源，并研究擬訂具體可操作的監(jiān)管督查指標(biāo)，比如油氣資源綜合開(kāi)發(fā)利用率。（3）對(duì)于煤炭、煤層氣、頁(yè)巖氣、致密氣等多種能源資源疊置共生的區(qū)塊，在一定條件下，要求礦權(quán)人制定綜合勘查開(kāi)采方案，明確責(zé)任義務(wù)，對(duì)多種能源資源進(jìn)行綜合勘查開(kāi)采，并加大監(jiān)管力度。（4）積極探索非常規(guī)資源探采合一的礦權(quán)管理模式，實(shí)現(xiàn)二證合一，推進(jìn)探采一體化。短期看，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快研究出臺(tái)延長(zhǎng)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)試采期政策。（5）簡(jiǎn)化審批要件，優(yōu)化程序，提高非常規(guī)礦權(quán)審批登記效率。（6）進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”，擴(kuò)大非常規(guī)資源管理權(quán)限下放試點(diǎn)范圍，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)省份的指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)工作。

四是完善政策支持機(jī)制和方式，著重政策的配套和協(xié)調(diào)性，在規(guī)范資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)切實(shí)促進(jìn)開(kāi)發(fā)。加強(qiáng)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)性支持政策，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)非經(jīng)濟(jì)性支持政策，著重不同政策之間的協(xié)調(diào)和配套。（1）加大非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)與土地管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)管理等領(lǐng)域政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在符合有關(guān)規(guī)定的情況下，加大對(duì)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的用地支持、環(huán)評(píng)支持；科學(xué)合理確定自然保護(hù)區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)。（2）加大基礎(chǔ)性、共性的地質(zhì)理論、關(guān)鍵技術(shù)與重大裝備的攻關(guān)支持力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)、支持企業(yè)加大自主技術(shù)創(chuàng)新力度。（3）加強(qiáng)非常規(guī)資源公益性地質(zhì)調(diào)查與評(píng)價(jià)，夯實(shí)資源基礎(chǔ)，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)。（4）繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)性支持政策，延續(xù)對(duì)頁(yè)巖氣、煤層氣開(kāi)發(fā)的財(cái)政補(bǔ)貼；盡快出臺(tái)部分致密氣（三類(lèi)）開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼政策；加大非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)減免力度；創(chuàng)新非常規(guī)資源勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目融投資模式，加大金融支持力度。

五是改革完善非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，充分發(fā)揮資源地積極性，促進(jìn)非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)。進(jìn)一步合理分配油氣資源開(kāi)發(fā)收益，鼓勵(lì)支持地方以多種方式參與資源開(kāi)發(fā)，推動(dòng)資源開(kāi)發(fā)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)。（1）鼓勵(lì)資源地企業(yè)參與非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)利用，考慮混合所有制改革等方式，支持地方國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)以多種方式參與資源開(kāi)發(fā)，讓地方成為資源開(kāi)發(fā)的參與者、受益者而不是旁觀(guān)者。（2）非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)注冊(cè)要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，根據(jù)實(shí)際需要當(dāng)?shù)刈?cè)，留稅于地方，互利互惠，資源開(kāi)發(fā)與地方經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。（3）完善非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的稅費(fèi)收入分配政策，調(diào)整中央與地方的稅費(fèi)分配比例，適度擴(kuò)大地方占比，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方參與并支持非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的積極性和主動(dòng)性。

六是加強(qiáng)監(jiān)管，構(gòu)建央地聯(lián)合監(jiān)管新體制機(jī)制，著力提高監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化水平。加強(qiáng)非常規(guī)資源勘探開(kāi)發(fā)監(jiān)管，行業(yè)自律和政府監(jiān)管相結(jié)合，維護(hù)勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序，提高資源開(kāi)發(fā)利用水平，規(guī)范并促進(jìn)油氣資源開(kāi)發(fā)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地方發(fā)展。（1）著重完善監(jiān)管依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，根據(jù)行業(yè)發(fā)展、形勢(shì)變化，不斷調(diào)整完善監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。（2）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管水平和效率。對(duì)監(jiān)管人員實(shí)行專(zhuān)業(yè)、技術(shù)資質(zhì)化管理，將資深地質(zhì)、技術(shù)、工程、環(huán)保、安全等領(lǐng)域有經(jīng)驗(yàn)專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)到監(jiān)管隊(duì)伍。（3）理順監(jiān)管體制機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮地方政府在資源開(kāi)發(fā)中的監(jiān)管作用，探索構(gòu)建由國(guó)家有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)（指導(dǎo)）、各資源地政府具體實(shí)施的監(jiān)管新機(jī)制。