都市區(qū)建設(shè)亟須解決三個(gè)問題
——2019年春節(jié)回鄉(xiāng)調(diào)研報(bào)告

□邵振紅

自從2009年調(diào)到杭州工作，至今離開金華已十個(gè)年頭。每次回金華過年，老領(lǐng)導(dǎo)老同學(xué)老朋友都會(huì)相約敘舊，這些同學(xué)同事現(xiàn)在大多已經(jīng)走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，大家聊起金華發(fā)展的變與不變，都不約而同指向幾個(gè)關(guān)鍵問題，比如金華的城市建設(shè)、金華的中心地位、金華市區(qū)在金義大都市區(qū)當(dāng)中的首位度以及金華的文化教育影響力，等等。當(dāng)前，省委省政府推出“四大”建設(shè)，在推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)、都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，大都市區(qū)逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要平臺(tái)和主戰(zhàn)場(chǎng)。結(jié)合春節(jié)回鄉(xiāng)觀感，筆者認(rèn)為，當(dāng)前大都市區(qū)建設(shè)中人口人才、文化塑造和管理體制三個(gè)問題突出，亟需高度重視予以破解。

人口集聚與人才流失之惑

春節(jié)期間與一個(gè)學(xué)弟閑聊，他剛新任某區(qū)區(qū)委宣傳部長，提出能不能給新城區(qū)引進(jìn)一所高校，解決一下新城區(qū)開發(fā)10多年來人口集聚不高、人氣不旺的問題！新城區(qū)已開發(fā)建設(shè)15年，當(dāng)年金華市委市政府設(shè)立新區(qū)，本意是做大城市兩翼，但一直效果不明顯。從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)來看人口集聚，金華市區(qū)空間結(jié)構(gòu)拉得太大，雖然拉開了城市框架，但是與其他三個(gè)大都市區(qū)核心區(qū)相比，人口集聚緩慢，2013年至2018年的6年時(shí)間，市區(qū)常住人口只增加6.4萬人，人口集聚能力偏弱?，F(xiàn)階段已不宜用城市規(guī)模擴(kuò)張來求得城市發(fā)展的時(shí)期，新常態(tài)、高質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)力等理念，一個(gè)重要內(nèi)容應(yīng)是空間發(fā)展的高質(zhì)量。從城市生活和肌理看人口集聚，城市內(nèi)部部分空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，破壞了原來良好的人口承載環(huán)境，比如，一些較好的城中村和舊城的拆遷改造，本來是城市中低收入者和外來人口居住就業(yè)的最優(yōu)環(huán)境，但拆遷后本地人流走，外來人流失，現(xiàn)二七新村拆遷地塊一片空地，周邊人氣大幅萎縮。大規(guī)模的封閉小區(qū)建設(shè)，不僅喪失了城市社區(qū)的生產(chǎn)生態(tài)生活肌理，城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)容納能力大幅下降。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)位條件看人口集聚，市區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模排位不高，義烏、永康、東陽實(shí)力居前，市區(qū)產(chǎn)業(yè)吸引力不強(qiáng)，以產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中效果不明顯。特別是高鐵開通后，對(duì)三、四線城市來講是一把“雙刃劍”，雖然一方面提升了城市物流效率和市場(chǎng)配置空間，但是另一方面對(duì)城市人才集聚是一個(gè)致命因素，三、四線城市人才向一線、二線城市流失成為必然，人才引進(jìn)也更加困難！這幾年，金華人才向杭州、上海等地流失十分嚴(yán)重。與浙師大校領(lǐng)導(dǎo)溝通，浙師大前幾年不僅人才流失突出，而且引進(jìn)人才也困難重重，有一年引進(jìn)27個(gè)年輕博士，一年后就走了13個(gè)。

圖/邵振紅

金華有浙江師范大學(xué)、金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院、浙江科貿(mào)職業(yè)學(xué)院等高校，其中浙師大是首批省重點(diǎn)建設(shè)高校，金職院是省五所重點(diǎn)建設(shè)高職之一而且居首，但一直沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。全國各大城市都出臺(tái)政策留住大學(xué)畢業(yè)生，但金華留下的比例卻不高。2018年浙師大畢業(yè)學(xué)生留金華比例只有15.47%，金職院30%左右，這意味著金華一直在掏錢為其他城市培養(yǎng)人才！我原在金華做發(fā)展規(guī)劃，一直希望以浙師大為核心，依托近在咫尺的高鐵金華西站、G60高速公路出口的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，再集聚金職院等高校資源，在尖峰山下劃出地塊建設(shè)浙中高?？苿?chuàng)園，將在金華的高校科研成果和高教資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為城市創(chuàng)新資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)資源，而不是去搞某個(gè)新城區(qū)，但毫無結(jié)果。這幾年聯(lián)系高校后，積極促成浙師大非洲研究院、軌道交通與智能制造產(chǎn)教融合基地與金華發(fā)展對(duì)接，稍有一點(diǎn)成效。近年來，浙江許多設(shè)區(qū)市積極引進(jìn)高校或創(chuàng)辦高校，但對(duì)如何發(fā)揮省屬高校更大更好作用缺乏熱情和支持力度，許多地方的實(shí)踐證明，引進(jìn)外省高校的代價(jià)遠(yuǎn)比辦好省屬高校代價(jià)要大，現(xiàn)在一些部屬高校瞄準(zhǔn)地方政府引進(jìn)人才和創(chuàng)新資源的急切心理，到處跑馬圈地，實(shí)際作用和效果并不如初。

隨著工業(yè)化、城市化、信息化進(jìn)程的加速，一個(gè)城市如果沒有較大的人口規(guī)模支撐，不可能稱其為城市！城市本來就是一個(gè)重要人口聚落，一旦造成人口流失，城市必然走向衰退，城市的消費(fèi)需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等就不可能有實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。如果沒有高素質(zhì)的人才支撐，創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，就不可能實(shí)現(xiàn)，也就不可能有發(fā)展?jié)摿?。今后衡量一個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)是人口和人才，人口決定了一個(gè)地區(qū)的綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展水平，人才決定了一個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新實(shí)力和發(fā)展?jié)摿?。人口的容納和水平、人才的集聚能力和高度，是判斷一個(gè)地區(qū)是否有競(jìng)爭(zhēng)力的重要前提。城市管理者應(yīng)十分注重城市空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)肌理的打造，對(duì)一些舊城和城中村改造持慎重態(tài)度，要有容納和吸納人口政策的胸懷；對(duì)新城建設(shè)，應(yīng)從最優(yōu)人文環(huán)境來打造，試行一些“破墻”政策，使一些城市社區(qū)、公共服務(wù)社區(qū)、機(jī)構(gòu)率先打開圍墻，建設(shè)一流的開放社區(qū)。高校作為高端人才匯聚的主陣地、社會(huì)人才培養(yǎng)的主渠道、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的主力軍，是一個(gè)城市的功能區(qū)、創(chuàng)新源、人才庫、消費(fèi)體和指標(biāo)系，從提高大都市區(qū)的創(chuàng)新力和首位度看，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮所在地高校的作用，促進(jìn)高校布局、人才集聚向大都市區(qū)匯聚，促進(jìn)都市區(qū)創(chuàng)新中心、文化中心、教育中心的形成。

文化導(dǎo)入與城市缺失之短

春節(jié)住在老丈人家里，老丈人說這兩年婺江邊改造了城市假日公園，新建了燕尾洲濕地公園和梅園，叫我們?nèi)タ纯?。金華三江六岸沿江綠化帶建設(shè)確實(shí)下了功夫，包括將江堤改造成游步道，沿江綠化和綠道做得都比較好，成為市民休閑的一個(gè)好去處，去年中央電視臺(tái)還專門宣傳了金華“還堤與民、注重民生”的好做法。大概與我去年研究起草《浙江省詩路文化帶發(fā)展規(guī)劃》習(xí)慣有關(guān)，特別留意城市道路、小區(qū)、公園、休憩綠道的文化導(dǎo)入。兩天下來，除燕尾洲濕地公園的廊橋由北大俞孔堅(jiān)教授借鑒金華板凳龍形象設(shè)計(jì)、五佰灘公園有一處文化名人墻外，其他假日公園、沿江綠道基本沒有金華文化元素的導(dǎo)入，十分遺憾。其實(shí)，許多外地人來婺江邊旅行或散步，首先品賞的是這個(gè)城市的文化風(fēng)情和地域風(fēng)景。去年做詩路規(guī)劃到金華調(diào)研，八詠樓、古子城和文化創(chuàng)意園等都比較有文化韻味，但都沒啥人氣，如何提高城市文化品位和文化運(yùn)用，這是城市決策者需要認(rèn)真思考的問題?，F(xiàn)在許多地方對(duì)文化建設(shè)很重視，但對(duì)如何提高文化美譽(yù)度和影響力研究不夠。

金華是國家歷史文化名城，是一個(gè)非常有人文底蘊(yùn)的城市，也是江南一座宜居之城，具有“東南鄒魯”之稱，歷史遺跡、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和文化名人很多，沈約的八詠聯(lián)章，造就千年律詩；呂祖謙的金華學(xué)派，引領(lǐng)宋元理學(xué)；李清照的婉約詞賦，留下千古名句；黃賓虹的濃墨國畫，造譽(yù)“南黃北齊”；蒲松齡的小說《聶小倩》，情歸《倩女幽魂》；施光南的優(yōu)美旋律，譽(yù)為“時(shí)代歌手”；艾青的現(xiàn)代詩歌，展現(xiàn)詩壇泰斗……非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面有婺窯瓷器、紅曲黃酒、金華火腿、金華婺劇、金華斗牛、金華道情、板凳龍燈……還有許多地方名優(yōu)特產(chǎn)。以前我把這些歸納為“一山（金華山）一江（婺江）一洞（雙龍洞）一腿(金華火腿)一手（金華佛手）一臺(tái)?。ㄦ膭。┮粔疲ń鹑A府酒）一器物（婺窯瓷器）”，都說比較形象生動(dòng)。

圖/邵振紅

對(duì)于大都市文化軟實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力提升，需要深入研究?，F(xiàn)在杭州走在全國前列，分析主要成因，一方面是杭州市委市政府的高度重視，注重城市文化塑造和優(yōu)勢(shì)文化挖掘，另一方面有中國美院、浙江傳媒學(xué)院、浙江理工大學(xué)和杭州師范大學(xué)等一批藝術(shù)院校、學(xué)科專業(yè)、文化人才優(yōu)勢(shì)，加上文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步早，擁有一批知名文化企業(yè)，形成了“地方政府+藝術(shù)院校+企業(yè)資本+專業(yè)人才”良性互動(dòng)格局。對(duì)于金華城市文化提升，應(yīng)做好三篇文章，一是加強(qiáng)城市建設(shè)文化導(dǎo)入，注重傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的展示和現(xiàn)代文化元素的融合；二是加強(qiáng)城市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集中資源打造若干文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和古子城等文化創(chuàng)意街區(qū)；三是加強(qiáng)與浙師大、金職院藝術(shù)學(xué)院的合作，引入中國美院、浙江傳媒等院校資源，加強(qiáng)與國內(nèi)外知名文化企業(yè)合作，解決人才和資本問題，著力提高文化美譽(yù)度和影響力。

圖/邵振紅

體制機(jī)制與行政效率之障

1997年8月大學(xué)畢業(yè)后，我在金華發(fā)改委工作了12年，一直從事發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策研究工作。記得1998年浙江率先提出城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，1999年國家發(fā)改委在金華召開了第一次城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇，對(duì)全國全省掀起城鎮(zhèn)化浪潮起著重要推動(dòng)作用。當(dāng)初研究金華城鎮(zhèn)化問題，關(guān)鍵是解決兩個(gè)問題，一個(gè)是金華城市群建設(shè)（現(xiàn)在叫浙中城市群）問題，一個(gè)是如何提高金華市區(qū)首位度，或者是發(fā)展地位問題，其中都碰到一個(gè)核心問題——行政管理體制機(jī)制矛盾。當(dāng)時(shí)金華坊間流行一句話，就是“一街三府，不窮也苦”。2003年，金華市委下定決心改變市區(qū)行政管理體制，撤銷原金華縣和老婺城區(qū)，市區(qū)行政主體變成5個(gè)，包括婺城區(qū)、金東區(qū)、金華經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，加上市政府，其實(shí)金華市區(qū)共有6個(gè)行政主體。當(dāng)時(shí)市委市政府本意是發(fā)揮多個(gè)主體的積極性推動(dòng)市區(qū)建設(shè)，開始幾年一如其他中心城市建設(shè)一樣，城市面貌發(fā)生重大變化，城市變大了、變高了、變美了……經(jīng)濟(jì)規(guī)模也逐步提高。但離開金華10年后，現(xiàn)在的金華市區(qū)行政主體已然變成9個(gè)，包括金華市政府，婺城區(qū)、金東區(qū)、金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（金西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)撤并）、金義都市新區(qū)（金東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)改名）、婺城新城區(qū)、金東新城區(qū)（兩個(gè)新城區(qū)已有所淡化）、金華山旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)（雙龍國家風(fēng)景名勝區(qū)）、多湖中央商務(wù)區(qū)等，原來的流行語變成了“一城九府，不窮也苦！”，其實(shí)區(qū)內(nèi)還有金磐開發(fā)區(qū)（磐安山海協(xié)作“飛地”）、仙源湖旅游度假區(qū)（屬婺城區(qū)）。金華市區(qū)2045平方公里內(nèi)有11個(gè)行政主體。大家認(rèn)為，這十年金華是有發(fā)展的，但與同層次的嘉興、臺(tái)州相比距離越拉越遠(yuǎn)，與周邊的衢州、麗水相比，人家奮起直追，干部的精氣神比金華更好！金華GDP總量從原先全省第六位，下降到2018年的第七位，2018年常住人口GDP增速全省倒數(shù)第二，“浙中崛起”口號(hào)要打問號(hào)！

在省直管縣體制下，市本級(jí)的資源環(huán)境稟賦空間，實(shí)質(zhì)上也就是市區(qū)行政區(qū)劃空間，大家認(rèn)為市區(qū)行政管理體制問題對(duì)城市建設(shè)發(fā)展影響很大。一是多頭管理造成開發(fā)空間分割、資源配置分散，以土地出讓彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)滾動(dòng)投入模式，容易造成多個(gè)行政主體多頭出讓，前幾年金華商品房空置率較高，房價(jià)一直上不去有此原因，土地利用效率也不高；二是原有縣域經(jīng)濟(jì)管理體制逐步不適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)、都市區(qū)經(jīng)濟(jì)管理體制，以原有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)模式（以工業(yè)為主導(dǎo)），來推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)管理（以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)），從內(nèi)涵和外延上都發(fā)生了重大變化，不適合城市經(jīng)濟(jì)管理體制要求；三是相互分割的行政管理體制，財(cái)政供養(yǎng)人口多，行政關(guān)系扯皮，造成管理邊界不清，集中不了人力物力財(cái)力干大事，干部的積極性創(chuàng)造性大打折扣，行政效率低下。再看看其他設(shè)區(qū)市情況也都存在這一問題，建議在全省行政機(jī)構(gòu)改革的大背景下，要對(duì)四大都市區(qū)的行政體制機(jī)制作一個(gè)深入調(diào)查研究，著力破除體制機(jī)制障礙，構(gòu)建有利于四大都市區(qū)建設(shè)的行政體制和管理機(jī)制。

從金華來講，一是進(jìn)一步優(yōu)化行政主體設(shè)置。建議壓縮經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政主體設(shè)置，開發(fā)區(qū)重在產(chǎn)業(yè)開發(fā)和創(chuàng)新發(fā)展，已成熟開發(fā)區(qū)塊歸還婺城區(qū)、金東區(qū)管理，增強(qiáng)兩區(qū)的社會(huì)公共服務(wù)功能，鼓勵(lì)兩區(qū)以社會(huì)事業(yè)和社會(huì)產(chǎn)業(yè)的提升，促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、社區(qū)等核心功能提升。二是發(fā)揮金義都市區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，著力打造金華市區(qū)—義烏核心軸線，推進(jìn)金華—蘭溪、金華—龍游、金華—武義—永康—縉云的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶、文化旅游帶、生態(tài)休閑帶、快速交通帶建設(shè)，選擇一些潛力項(xiàng)目，構(gòu)建若干經(jīng)濟(jì)文化旅游協(xié)作區(qū)。三是圍繞浙師大、金職院等科教區(qū)，以高校、人才、科技、資本為先導(dǎo)，引入省內(nèi)外科創(chuàng)資源，打造浙中科創(chuàng)園或高?？苿?chuàng)園等若干高能級(jí)新動(dòng)能發(fā)展區(qū)塊。