打造以南京為中心的長三角西北翼城市群

□何雨

以上海為龍頭、蘇浙為兩翼、安徽為腹地的長江三角洲，是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，是“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的重要交會點，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。在2018年11月5日的首屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記指出：“為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。”這是黨中央國務院在新時期推動長三角地區(qū)能級整體提升、空間生產(chǎn)關系優(yōu)化的一項重大舉措，是建設世界級城市群、鍛造我國經(jīng)濟社會發(fā)展新高地的必由之路，具有極其重要的時代意義。

“以城市群推動一體化”：長三角區(qū)域一體化的新思維

長三角區(qū)域一體化實質(zhì)是在空間生產(chǎn)力高度發(fā)達的基礎上，對區(qū)域內(nèi)部城市間空間生產(chǎn)關系的一次重大調(diào)整。通過矯正失位、斷位、錯位、缺位的城際關系，打通彼此間在經(jīng)濟、社會、政治、文化等方面的阻梗，發(fā)揮組團發(fā)展、集群發(fā)展、規(guī)模發(fā)展的協(xié)同效應，推動區(qū)域經(jīng)濟社會邁上新臺階。上升為國家戰(zhàn)略，不僅意味著長三角區(qū)域在國家生產(chǎn)站在長三角區(qū)域一體化與世界級城市群的高度上，必須要補齊西部地區(qū)這一“短板”。要大力建設以南京為區(qū)域中心城市的長三角西北翼城市群，推動長三角西北翼地區(qū)由發(fā)展洼地轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化新高地，全面發(fā)揮區(qū)域增長極作用力布局中具有特殊重要性，也意味著其空間生產(chǎn)關系的大規(guī)模重組與再造，獲得了國家層面的肯定與支持。

長三角區(qū)域一體化并不是一個新鮮的提法，早在1982年就出現(xiàn)了“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟圈”的說法，然而，直至近年這一構(gòu)想才在更高層面、更優(yōu)質(zhì)量、更快速度上發(fā)生裂變，并逐步從部分城市的引領性努力轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)城市的集體共識。2016年5月國務院常務會議通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確提出培育更高水平的經(jīng)濟增長極。此后，在上海牽頭與帶動下，區(qū)域城市紛紛采取行動，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》致力于全面打造世界級城市群區(qū)域經(jīng)濟增長極的新構(gòu)想，長三角其他區(qū)域也相繼推出一系列重大舉措，如江蘇推出了揚子江城市群、浙江推出了杭州灣大灣區(qū)、安徽推出了皖江城市帶。除此之外，區(qū)域一體化也在體制機制層面得到推進，如長三角區(qū)域合作辦公室成立、《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》編制完成、G60科技走廊提出等。

縱觀相關舉措，長三角區(qū)域一體化主要沿著兩個思路推進：一是在區(qū)域合作的體制機制創(chuàng)新與重大項目協(xié)同共建上；二是在次級城市群層面上。通常人們關注的焦點是體制機制創(chuàng)新與重大項目共建，對于次級城市群在推動區(qū)域一體化上的重大意義還缺乏足夠的認知與重視。與其說長三角是一個城市群，不如說是一個城市綿延帶，由多個次級城市群共同構(gòu)成區(qū)域一體化的次級中心與世界級城市群的主要支點。推動長三角區(qū)域一體化，不僅要繼續(xù)在體制機制創(chuàng)新上繼續(xù)突破，還應該充分運用“以城市群推動一體化”的新思維，即在結(jié)合城市生產(chǎn)力空間布局與格局現(xiàn)狀的基礎上，率先在次級區(qū)域空間實現(xiàn)一體化，為更高層面與水平的全域一體化奠定堅實基礎。

以南京為中心長三角西北翼城市群：機遇與依據(jù)

大致來說，長三角城市群至少有三個顯著特征：一是“一超多強”格局顯著。其中，上海具有顯著優(yōu)勢，綜合實力大幅領先于其它城市，而杭州、南京、蘇州則是萬億俱樂部城市成員，位于國內(nèi)城市前列，雖然各有優(yōu)勢，但基本上處于同一量級，是長三角次級區(qū)域內(nèi)的中心城市。二是“東強西弱”格局顯著。長三角區(qū)域內(nèi)部的生產(chǎn)力空間布局呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性不均衡特點，東部地區(qū)云集了“一超”上海、“二強”蘇州和杭州，而西部地區(qū)僅有南京一個特大城市，并且還處于相對孤立發(fā)展狀態(tài)。三是城市體系完備健全、梯度有序格局顯著。長三角區(qū)域是我國城鎮(zhèn)化基礎最好的地域之一，形成了從小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市到特大城市、超大城市在內(nèi)的完備的梯度化城市體系，如在狹小的揚子江軸線就形成了蘇錫常通、寧鎮(zhèn)揚兩大城市群。

按照木桶理論，區(qū)域一體化最終的成效與高度，取決于區(qū)域內(nèi)短板的發(fā)展情況。從城市生產(chǎn)力空間格局現(xiàn)狀看，長三角區(qū)域一體化的短板在于西部地區(qū)：相對于東部地區(qū)，作為區(qū)域中心城市的南京實力偏弱，其腹地基礎也要遜色得多，與之毗鄰的大多為安徽、蘇北的三四線城市。站在長三角區(qū)域一體化與世界級城市群的高度上，必須要補齊這一“短板”，才能無愧于國家戰(zhàn)略，無愧于時代使命。其核心就是要大力建設以南京為區(qū)域中心城市的長三角西北翼城市群，全面發(fā)揮區(qū)域增長極作用，帶動周邊城市共同發(fā)展。當前，打造長三角西北翼城市群，補齊區(qū)域一體化短板，也面臨前所未有的機遇：

從城市區(qū)位看，自古以來，虎踞龍盤、東南形勝的南京就是我國東部地區(qū)政治、經(jīng)濟與文化中心。過去自成體系的行政區(qū)劃，以及偏安于江蘇省域西南側(cè)的地理位置，客觀上限制了南京中心城市功能的發(fā)揮。隨著區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，南京迎來了打破行政邊界的時代機遇，特別是新一輪米字形現(xiàn)代化路網(wǎng)體系的全面加速發(fā)展，更是成為中心城市建設的助推劑與加速器。

從戰(zhàn)略機遇看，受益于強省會戰(zhàn)略，近年來南京聚焦于“創(chuàng)新名城、美麗古都”建設，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出加速發(fā)展、高質(zhì)發(fā)展態(tài)勢。長三角唯一特大城市、東部地區(qū)重要的中心城市、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)、國家級江北新區(qū)、樞紐城市等多重戰(zhàn)略利好的疊加與釋放，讓南京率先適應經(jīng)濟新常態(tài)。統(tǒng)計顯示，最近3年來南京GDP增速基本維持在8%以上，超過了全省平均速度。

從腹地需求看，對接南京、融入南京，逐漸成為南京都市圈甚至都市圈外城市的新選擇，如，滁州城市發(fā)展全面對接大江北、寧馬城際提上馬鞍山日程、句容融入南京，甚至常州的溧陽也在積極尋求對接南京的機遇。

從現(xiàn)實基礎看，上海對區(qū)域內(nèi)城市的輻射力與影響力隨著空間距離的加大而不斷衰減。與上?？臻g距離大約在300公里的南京，基本上超出了其輻射半徑，具備獨立成極、自主發(fā)展的基礎。盡管在“一超多強”格局中稍遜風騷，但無論是在經(jīng)濟規(guī)模，還是在科教資源、公共服務、創(chuàng)新要素等方面，南京依然是都市圈內(nèi)當之無愧的首位城市。

打造以南京為中心城市的西北翼城市群，推動長三角西北翼地區(qū)由發(fā)展洼地轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化新高地，不僅關系到南京城市能級與層級的躍遷，關系到周邊腹地城市的轉(zhuǎn)型升級與邁向高質(zhì)量發(fā)展，而且也關系到長三角世界級城市群的前景與未來。

以南京為中心長三角西北翼城市群的路徑構(gòu)想

對于南京來說，牽頭打造長三角西北翼城市群，推動區(qū)域一體化，既要最大化發(fā)掘、利用一體化的國家戰(zhàn)略紅利，又要避免超大城市的虹吸效應。為此，應積極利用區(qū)域內(nèi)城際空間生產(chǎn)關系重組契機，提升城市層級與城市能級，發(fā)揮區(qū)域中心城市的增長極功能與帶動引領作用，攜手腹地城市共同邁向高質(zhì)量發(fā)展。從實現(xiàn)路徑上看，就是要以一體化發(fā)展為契機，以城市群為主戰(zhàn)場，以高質(zhì)量發(fā)展為主線，作為各項工作的出發(fā)點與歸宿。

做好“一超多強”層面的城市重大戰(zhàn)略協(xié)同與對接。首先，要做好與上海發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同與對接。當前，以兩個“十五年”國家現(xiàn)代化建設的重大時間節(jié)點為依托，上海提出了構(gòu)建“卓越的全球城市”、打造世界級城市群的新藍圖，特別是重點聚焦于核心圈的區(qū)域合作與城市建設，在為自身城市能級與層級提升拓展空間的同時，也為以南京為中心的西北翼城市群的發(fā)展預留了廣闊地帶。其次，要做好與杭州發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同與對接。寧杭城際高鐵的開通、運營，為兩市協(xié)同發(fā)展奠定了交通基礎，而寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶戰(zhàn)略從規(guī)劃層面進入到行動層面，進一步為兩市經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同與對接提供了抓手。第三，要做好與合肥發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同與對接。承東啟西、連南接北是南京在長三角區(qū)域一體化中獨一無二的區(qū)位優(yōu)勢。以合肥為基點，受自然地理阻礙，在南、西、北方向的300公里范圍內(nèi)，都沒有與之體量相當?shù)某鞘心軌蛐纬晒舱癜l(fā)展。合肥能且只能向東尋求與其他大城市的共振發(fā)展，而南京是其注定繞不過的天然合作伙伴。考慮空間距離不過百余公里，兩市都以建設世界級城市為目標，在相當程度上會形成對位競爭態(tài)勢。為此，兩市應積極對接各自發(fā)展戰(zhàn)略，在長三角西北翼共同打造出一個以寧合走廊為核心地帶的新城市綿延區(qū)。

在都市圈范圍內(nèi)建立健全城際間政策協(xié)作與聯(lián)動機制。一體化首先要求政策的一體化。導致區(qū)域間分割、孤立、碎片發(fā)展的，不是別的原因，而是政策原因。行政區(qū)劃，相當程度上是政策區(qū)劃。各主體在本區(qū)劃內(nèi)制定、執(zhí)行區(qū)域性政策。由于地方政策的決策權(quán)掌握在各行政區(qū)劃主體中，不可避免地會衍生出種種沖突性政策。某些政策，甚至是以鄰為壑，如環(huán)境保護上的負外部性的區(qū)域轉(zhuǎn)嫁政策，招商引資上的政策洼地競賽等等，不一而足。只要區(qū)域內(nèi)各主體的政策，無法取得協(xié)同，就會不同程度地阻礙區(qū)域一體化進程。政策，始終是發(fā)展杠桿。政策對頭，發(fā)展加速；政策失位，發(fā)展受阻。目前，在省級層面，已有長三角區(qū)域合作辦公室負責研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及體制機制和重大政策建議，協(xié)調(diào)推進合作中的重要事項和重大項目，統(tǒng)籌管理長三角合作與發(fā)展共同促進基金等。南京應結(jié)合自身發(fā)展方向與重點，在兼顧兄弟城市利益與關切的基礎上，發(fā)揮主動性、積極性，創(chuàng)建西北翼城市群次區(qū)域城際政策協(xié)作與聯(lián)動辦公室，加強與兄弟城市重大經(jīng)濟社會發(fā)展政策上的溝通與對接，打造出一體化的政策環(huán)境區(qū)，消除城際間特色化、地域化政策造成的各種壁壘。

深化改革、主動開放構(gòu)建西北翼城市群一體化大市場。一方面，要推動各行政區(qū)域主體的相互競相開放，尤其是地方政府之間主動拆除各種明的行政壁壘，消除各種暗的潛規(guī)則，大力推進要素在區(qū)際之間按市場規(guī)律流動；另一方面，各行政區(qū)域主體要超越自身的利益束縛，犧牲部分個體決策權(quán)，移交給集體決策、統(tǒng)籌，以形成發(fā)展共識、凝聚共同行動，打造共同市場。為此，南京應率先垂范、自我革命、主動求變，破除周邊城市對接與融入南京的各種有形無形障礙，徹底打通以都市圈為主的次區(qū)域間“有合作”“沒深度”問題：寧鎮(zhèn)揚一體化方向表現(xiàn)為貌合神離，而與安徽城市的合作則表現(xiàn)為神合貌離。通過次區(qū)域內(nèi)部的深化改革、相互開放，在城際優(yōu)勢資源的流動與碰撞中，激發(fā)出一體化共同市場下高質(zhì)量發(fā)展的化學反應。其中，依托南京和合肥都有一批國內(nèi)一流、國際知名高校優(yōu)勢，構(gòu)建“寧合科創(chuàng)走廊”，形成南京與合肥在科技創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展上的一體化發(fā)展；對于城市群內(nèi)其他城市，則要積極發(fā)揮南京在共同市場、智力支持、科技成果轉(zhuǎn)化、重大戰(zhàn)略引領等方面的帶動作用。