城市化進(jìn)程中的郊區(qū)社會(huì)治理問題研究

范郭一

在快速城鄉(xiāng)一體化的大背景下，針對(duì)特殊區(qū)域塑造而成的特殊社會(huì)轉(zhuǎn)型難題，近郊區(qū)的社會(huì)治理不僅要借鑒中心城區(qū)的管理模式，也要積極發(fā)揮傳統(tǒng)資源的優(yōu)勢(shì)，因地制宜地探索切實(shí)可行的治理辦法，提高區(qū)域性社會(huì)治理的效率。在近郊區(qū)社會(huì)治理的制度資源當(dāng)中，村民組長(zhǎng)隊(duì)伍是一個(gè)歷史悠久但日益閑置的社會(huì)資本。盡管最初目的是便于組織農(nóng)民生產(chǎn)，其在社會(huì)治理中發(fā)揮著不可替代的重要作用。由村民組長(zhǎng)構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合為一個(gè)整體，而且在化解社會(huì)矛盾、開展農(nóng)村集體事業(yè)、扶貧濟(jì)困等基層事務(wù)中扮演著積極的角色?？紤]到近郊區(qū)正在從“熟人社會(huì)”迅速地向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系和交往模式正在逐漸地市民化，在社會(huì)治理的意義上，開發(fā)和利用村民組長(zhǎng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源就更具必要性與實(shí)務(wù)性。

一、近郊區(qū)社會(huì)治理的個(gè)殊性

上海郊區(qū)多年以來(lái)一直是資本的重要聚集之地，同時(shí)也是流動(dòng)人口主要的出入之地。資本和人口的集中對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但是，人口密度的增加和流動(dòng)性的增強(qiáng)也提高了社會(huì)管理的難度，相對(duì)于中心城區(qū)和遠(yuǎn)郊城區(qū)，近郊區(qū)的違法犯罪數(shù)量相對(duì)更多，犯罪率相對(duì)更高。作為上海的“北大門”和市級(jí)支柱產(chǎn)業(yè)的集散地，J區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定問題具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>

（一）近郊區(qū)常住人口數(shù)量大，外來(lái)人口超過本地人口

近郊區(qū)的人口結(jié)構(gòu)不同于城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)，常駐人口規(guī)模數(shù)量龐大，流動(dòng)人口的規(guī)模超過當(dāng)?shù)貞艏丝凇?015年，J區(qū)的常住人口總數(shù)達(dá)到156.94萬(wàn)人，其中外來(lái)人口達(dá)到90.79萬(wàn)，占比高達(dá)57.85%，遠(yuǎn)超本地戶籍人口。

（二）人口密度增速快、密度較低，社會(huì)治理的難度更大

近郊區(qū)人口密度的變化也十分顯著。中心城區(qū)的人口密度持續(xù)保持穩(wěn)定，基本沒有變化。相對(duì)于中心城區(qū)，J區(qū)的人口密度呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，從2003年的每平方公里1115分上升到2015年的每平方公里3378人。人口密度增快表面人口集中居住的變化快，但較低的人口密度也意味著居住相對(duì)分散，社會(huì)治理的空間范圍更大，社會(huì)管理的難度更大。

（三）居委會(huì)的數(shù)量增加快，郊區(qū)農(nóng)民“只轉(zhuǎn)戶籍，不轉(zhuǎn)身份”

從人口密度的變化可以看出，近郊區(qū)居民的集中居住是一個(gè)顯著的趨勢(shì)。越來(lái)越多的自住房屋被征收和拆遷，通過置換或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而集中居住在商品房小區(qū)。因此，村委會(huì)在村民整體拆遷的情況下逐漸失去存在的價(jià)值，轉(zhuǎn)而成立居委會(huì)來(lái)代替村委會(huì)，繼續(xù)保障村民的自治權(quán)利。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在過去十年多的時(shí)間里，J區(qū)成立的居委會(huì)數(shù)量逐年增多，從2003年只有93個(gè)居委會(huì)，到2015年，居委會(huì)數(shù)量達(dá)到179個(gè)。但是，居委會(huì)增加的數(shù)量并不等同于村委會(huì)減少的數(shù)量。事實(shí)上，在2003年至2015年期間，J區(qū)的村委會(huì)數(shù)量從171減少到143個(gè)，在減少的28個(gè)村委會(huì)當(dāng)中，多數(shù)情況是由于村委會(huì)兼并所致，只有一小部分村委會(huì)是由居委會(huì)的建制而撤銷。

農(nóng)村集體財(cái)富的分配影響村委會(huì)行政轉(zhuǎn)型，在那些實(shí)施“由村民轉(zhuǎn)為市民”的村委會(huì)，股權(quán)分配和村委會(huì)選舉使得他們?nèi)员Ａ袅恕稗r(nóng)民”的集體身份和權(quán)利，集中居住的“新市民”仍然經(jīng)常參與原來(lái)村委會(huì)的活動(dòng)。因此，“人戶分離”現(xiàn)象越來(lái)越普遍。

二、J區(qū)N鎮(zhèn)村民小組社會(huì)管理狀況

N鎮(zhèn)共有8個(gè)行政村，146個(gè)村民小組，132位村民組長(zhǎng)。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合地帶、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該鎮(zhèn)多年以來(lái)吸引了大量的外來(lái)人口就業(yè)和居住，本地人口的工作與生活也一直處于快速變化當(dāng)中。因此，社會(huì)管理面臨諸多挑戰(zhàn)，其中，優(yōu)化村民組長(zhǎng)的管理工作具有重要意義。

（一）常住人口數(shù)量較大，居住分散，管理工作量大，難度高

在146個(gè)村民小組范圍內(nèi)，每個(gè)行政村平均常駐人口3373人。8個(gè)行政村中，只有三個(gè)村的管理人口在平均數(shù)之上。N鎮(zhèn)的外來(lái)人口數(shù)量龐大，規(guī)模超過本地戶籍人口。截止2016年底，平均每個(gè)村居住的外來(lái)人口達(dá)到4034人。其中XF村的流動(dòng)人口總數(shù)高達(dá)9801人，而常駐人口只有1084人，外來(lái)人口數(shù)超過常駐人口數(shù)的9倍。

（二）自然村之間的社會(huì)治理差異性較大

由于居住分散和人口差異等特點(diǎn)，各個(gè)自然村之間的管理工作仍面臨較大的差異。以動(dòng)拆遷為例，JH村在完成全部拆遷工作的情況下，XF村只有6%的戶籍人口動(dòng)遷。拆遷程度不同決定了組務(wù)管理的工作內(nèi)容和工作量的不同。在那些整體拆遷的村組，組務(wù)管理的任務(wù)主要是聯(lián)絡(luò)分散居住的村民，而在整體拆遷的村組，環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理等傳統(tǒng)村務(wù)是其主要工作內(nèi)容。在個(gè)別耕地較多的村組，村民組長(zhǎng)則需要做好耕地管理工作。

（三）村民組長(zhǎng)兼職為主，專職較少

在N鎮(zhèn)，村民組長(zhǎng)分為專職和兼職兩類，132位村民組長(zhǎng)中，43位（占33%）是專職，89位（占67%）是兼職。前者除了領(lǐng)取固定的工資和考核收入外，他們還由村委會(huì)代之繳納工作保險(xiǎn)和保障金，后者只是在空余時(shí)間從事村民組長(zhǎng)的工作，他們的收入一部分來(lái)自于正式的就業(yè)單位，一部分來(lái)自于村委會(huì)提供的報(bào)酬，但是，不同于專職村民組長(zhǎng)，他們不享有村委會(huì)提供的險(xiǎn)金待遇。

（四） 村民組長(zhǎng)管轄范圍與幅度差異性較大

村民組長(zhǎng)的平均管理范圍達(dá)到178626平方米，管理范圍分布的非常的不均衡：管理范圍最大的（584249平方米）高于平均數(shù)的3倍以上，而最小管理范圍（28784平方米）則僅有平均數(shù)的16%，因此，最大管理范圍的自然村與最小管理范圍的自然村存在很大的懸殊，前者是后者的20倍以上。在管理人口（常駐人口）方面，每位村民組長(zhǎng)的面對(duì)的平均人口數(shù)量為329人，其中，兼職與專職管理的平均人口相當(dāng)，分別為344人和312人。村民組長(zhǎng)管理人口最多的單位達(dá)到2516人，而管理人口最小的自然村只有14人，兩者之間相差近20倍。人口管理十分吻合于地理上管理范圍，自然村之間情況懸殊。這表明，人口分布非常不均勻，每位村民組長(zhǎng)之間的工作量存在較大差距。

（五） 村民組長(zhǎng)收入結(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)有待提高

目前，N鎮(zhèn)村民組長(zhǎng)的收入處于不平衡的狀態(tài)，主要有以下幾個(gè)問題：（1）村民組長(zhǎng)的總體收入偏低，年平均只有23384元；（2）專職于兼職村民組長(zhǎng)之間的收入過于接近，“平均主義”的特征比較明顯，相對(duì)于兼職村民組長(zhǎng)，專職村民組長(zhǎng)的收入較低；（3）收入分配沒有很好地和工作量掛上鉤，管理人口和范圍較大的村民組長(zhǎng)收入略高于管理人口較少、管理范圍較小的自然村；（4）自然村的集體經(jīng)濟(jì)水平造成了村民組長(zhǎng)之間的收入差距，經(jīng)濟(jì)狀況好的，村民組長(zhǎng)的收入就會(huì)高一些，反之亦然。

同時(shí)，因村民組長(zhǎng)的年齡普遍偏大（平均年齡60歲），隊(duì)伍整體文化水平較低，工資收入低下造成年輕人不愿擔(dān)任村民組長(zhǎng)。如果不能及時(shí)地出臺(tái)措施，村民組長(zhǎng)的機(jī)制在社區(qū)治理當(dāng)中，將面臨“朝中無(wú)人”的困境。

三、N鎮(zhèn)YL村創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)

YL村位于N鎮(zhèn)西首，區(qū)域面積4.37平方公里，全村共有17 個(gè)村民小組，14位村民組長(zhǎng)。目前常住人口9000多人，其中常住戶籍人口2000余人，流動(dòng)人口7000余人，總戶籍?dāng)?shù)936 戶。2016年，該村在借鑒M鎮(zhèn)BG村的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，在全村推行村民組長(zhǎng)管理創(chuàng)新。管理創(chuàng)新包括如下幾個(gè)要點(diǎn)：

（一）村內(nèi)事務(wù)治理采取平行結(jié)構(gòu)

自然村的管理由三個(gè)部分組成，分別是村民組長(zhǎng)、人口協(xié)管員和聯(lián)勤隊(duì)員。三方屬于平行關(guān)系，歸口不同部門管理。人口協(xié)管員隸屬于鎮(zhèn)政府，負(fù)責(zé)外來(lái)人口的信息登記；聯(lián)勤隊(duì)員負(fù)責(zé)社區(qū)安全，歸駐村民警管理。村民組長(zhǎng)由村委會(huì)直接管理，負(fù)責(zé)和村民相關(guān)的所有事物，包括掌握人口動(dòng)態(tài)，觀察流動(dòng)人口的出入情況，即時(shí)上報(bào)協(xié)管員；為每戶辦理房屋租賃手續(xù)；定期巡邏，檢查衛(wèi)生、安全和社會(huì)治安狀況，發(fā)現(xiàn)異常情況即時(shí)反饋給聯(lián)勤隊(duì)隊(duì)員；協(xié)助衛(wèi)生員搞好村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生等。

（二）村民組長(zhǎng)是“兵”而非“將”

在YL村的創(chuàng)新方案中，村民組長(zhǎng)是“政策到戶”的執(zhí)行者，村委會(huì)賦予村民組長(zhǎng)全面的職責(zé)，從合作醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等政策性工作到村民鄰里糾紛的化解，從信訪接待、拆違拆建到小廣告清除、垃圾清掃、河道清潔，無(wú)所不包。村委會(huì)的工作對(duì)村民組長(zhǎng)的依賴較大。作為村委會(huì)與村民之間的溝通橋梁，村民組長(zhǎng)的工作牽一動(dòng)百，細(xì)關(guān)生活的方方面面。不過，在YL村現(xiàn)有工作架構(gòu)下，村民組長(zhǎng)手下無(wú)兵無(wú)將，除衛(wèi)生員歸其管理外，沒有其他志愿者或工作人員協(xié)助其工作。

（三）業(yè)績(jī)考核門類齊全，選項(xiàng)簡(jiǎn)單實(shí)用

2016年4月，YL村村委會(huì)為了便于對(duì)村民組長(zhǎng)進(jìn)行考核，制定實(shí)施了《村民組長(zhǎng)業(yè)績(jī)考核明細(xì)表》，考核項(xiàng)目主要分為綜合治理（分值40分）與環(huán)境衛(wèi)生（分值55分）兩部分，綜合治理中包括村民組長(zhǎng)的“工作紀(jì)律要求”及“農(nóng)村人口管理”、“社會(huì)治安”、“公共安全”、“違法用地和違法建筑”等內(nèi)容。考核由村委會(huì)和聯(lián)勤人員負(fù)責(zé)，實(shí)施雙重考核、隨機(jī)突查機(jī)制，做到扣分有證據(jù)、扣分按比例。

（四）村民組長(zhǎng)的收入開支由村委會(huì)全額支出

由于集體經(jīng)濟(jì)狀況較好，YL村在設(shè)計(jì)該方案的時(shí)候，將涉及到村民組長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)開支與人頭支出部分納入到村委會(huì)的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。盡管YL村的經(jīng)濟(jì)狀況較好，村委會(huì)還是面臨著較大的財(cái)政壓力。財(cái)政壓力因集體經(jīng)濟(jì)的股金改革顯得尤為突出。

四、從M鎮(zhèn)“BG村治理”比較N鎮(zhèn)“YL村經(jīng)驗(yàn)”

M鎮(zhèn)BG村是上海地區(qū)焦躁實(shí)行村民組長(zhǎng)改革的單位，該村共有10個(gè)村民小組，管理人口規(guī)模達(dá)到約1.1萬(wàn)人，其中，流動(dòng)人口約1萬(wàn)人，常住人口約900人，戶籍人口2417人。從網(wǎng)格化管理的角度看，“BG村的治理模式”可以概括為如下幾點(diǎn)特征：

（一）擴(kuò)充村民組長(zhǎng)的管理權(quán)限

考慮到村民組長(zhǎng)管理的人口規(guī)模較大、管理范圍較廣，BG村村委會(huì)在改革當(dāng)中賦予10名村民組長(zhǎng)以一定的管理權(quán)限，將分散在自然村當(dāng)中的治理結(jié)構(gòu)適度地集中（見圖-4），將人口協(xié)管員的職能交給村民組長(zhǎng)。

（二）村民組長(zhǎng)朝向職業(yè)化發(fā)展

BG村10名村民組長(zhǎng)全部實(shí)行專職化，他們?cè)诖鍍?nèi)有獨(dú)立辦公室。村委會(huì)大幅度地提高村民組長(zhǎng)的收入，競(jìng)爭(zhēng)上崗。在實(shí)施職業(yè)化之后，村民組長(zhǎng)的收入和管理人口的規(guī)模掛鉤，2015年，村民組長(zhǎng)平均收入65000元，其中，管理人口數(shù)最多的村民組長(zhǎng)工資最高，可達(dá)8萬(wàn)/年。職業(yè)化的發(fā)展方向極大地調(diào)動(dòng)了村民的積極性，更多年輕人加入到村民組長(zhǎng)的行列，從而解決了村民組長(zhǎng)年齡老化的問題。上崗的村民組長(zhǎng)平均年齡40歲，其中，年齡最大的只有58歲，年齡最小者32歲。

（三） 對(duì)村民組長(zhǎng)實(shí)行精細(xì)化管理

作為職業(yè)化的一個(gè)組成部分，村委會(huì)結(jié)合J區(qū)政府發(fā)布的農(nóng)村社會(huì)管理評(píng)級(jí)實(shí)施細(xì)則與村實(shí)際情況，分別制定了“村民組長(zhǎng)每月工作業(yè)績(jī)考核表”、“村民組每月自我考核表”、“村民組長(zhǎng)年終考核表”等三個(gè)考核。由各條線負(fù)責(zé)人對(duì)村民組長(zhǎng)的整體工作進(jìn)行打分，最終由村委會(huì)匯總。雙重考核，多人考評(píng)，切實(shí)做到獎(jiǎng)懲分明，扣分有據(jù)，實(shí)現(xiàn)考核成績(jī)與“錢袋子”直接掛鉤，在確?？己擞行缘那疤嵯?，最大程度得調(diào)動(dòng)了村民組長(zhǎng)的積極性。

相較于BG村，YL村的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)存在明顯差別，既有自身的優(yōu)勢(shì)，也存在進(jìn)一步改進(jìn)之處。簡(jiǎn)而言之，YL村的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之所以不同于BG村，最根本的地方在于，村委會(huì)是否將村民組長(zhǎng)隊(duì)伍實(shí)行專職化。一旦村民組長(zhǎng)實(shí)行全面的專職化，不僅村民組長(zhǎng)的規(guī)模和權(quán)力會(huì)適度擴(kuò)張，村委會(huì)的行政考核和財(cái)政開支等一系列問題都會(huì)一一呈現(xiàn)出來(lái)。因此，關(guān)鍵的問題是，如何定位村民組長(zhǎng)的職能。

五、關(guān)于村民組長(zhǎng)專職化建設(shè)的若干建議

考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型的區(qū)域差異，郊區(qū)社會(huì)治理可以因地制宜地探索更加有效地管模式，基于以上的調(diào)查分析，筆者就郊區(qū)社會(huì)治理如何更好地發(fā)揮村民組長(zhǎng)的作用，提出以下建議：

第一，對(duì)村民組長(zhǎng)實(shí)施適度的擴(kuò)權(quán)，將分散在自然村的管理網(wǎng)絡(luò)整合到村民組長(zhǎng)的管理系統(tǒng)中。擴(kuò)權(quán)之后的村民組長(zhǎng)在每個(gè)自然村是行使社會(huì)管理的統(tǒng)轄權(quán)，這些管理權(quán)限主要集中在人口信息管理、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里糾紛的調(diào)處、社會(huì)治安的信息報(bào)告等。

第二，擴(kuò)權(quán)后的村民組長(zhǎng)建議實(shí)行專職制度，在擴(kuò)大管理權(quán)限的同時(shí)，賦予更多的管理義務(wù)。專職化的村民組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)更加年輕化和知識(shí)化，收入明顯高于改革之前。在條件成熟的情況下，村民組長(zhǎng)的遴選范圍可以擴(kuò)大到自然村長(zhǎng)期居住的外籍居民。專職化的村民組長(zhǎng)由村委會(huì)統(tǒng)一遴選、管理和考核。

第三，村民組長(zhǎng)的專職化應(yīng)當(dāng)整合財(cái)政資源，減輕村委會(huì)的財(cái)政壓力。財(cái)政資源的整合既包括傳統(tǒng)的村委會(huì)支出，也有鎮(zhèn)政府的財(cái)政扶持，同時(shí)，利用上級(jí)政府的專項(xiàng)資金，提高村民組長(zhǎng)改革的財(cái)政投入。

第四，對(duì)于專職村民組長(zhǎng)的考核，可以參照YL村的考核指標(biāo)，保持考核工作的簡(jiǎn)單易行。同時(shí)，在考核當(dāng)中，可以考慮提高村民監(jiān)督的權(quán)重，增加村民的自我管理的積極性和創(chuàng)造力。