解決社會養(yǎng)老保險基金缺口措施

摘 要：二十一世紀以來，我國由于一系制度缺陷、人口老齡化、經(jīng)濟增長減緩等原因，原有的社會養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)危機?，F(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險模式經(jīng)明顯不能適應我國目前的人口與經(jīng)濟發(fā)展形勢。在這樣的情形下，社會養(yǎng)老保險進行了全面的改革。摸清和預測我國養(yǎng)老保險基金的缺口并做好應對人口老齡化沖擊的措施，改革和完善養(yǎng)老保障制度，是十分迫切的問題。

養(yǎng)老保險基金在現(xiàn)實的運營中存在著收不抵支的情況，其中的主要原因有：退休政策缺陷、養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本高、養(yǎng)老金管理缺乏科學性、養(yǎng)老基金來源不足等。本先介紹社會養(yǎng)老保險基金的運行現(xiàn)狀，后說明我國社會養(yǎng)老保險基有金著很大的缺口這一問題，并詳細分析這個缺口形成的原因，從而尋找解決養(yǎng)老保險基金缺口的對策。

關鍵詞：養(yǎng)老保險基金缺口 養(yǎng)老保險制度 對策

1養(yǎng)老保險基金運行現(xiàn)狀

我國面對越來越嚴重的老齡化危機，早在上世紀50代就提出的現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險模式已經(jīng)不能適用于當前我國的經(jīng)濟與發(fā)展形勢。對現(xiàn)在的養(yǎng)老保險制度如果不進行改革，按如今養(yǎng)老保險收費率的24%計算，到2030養(yǎng)老保險的費率就將達到40%。這對企業(yè)、政府、個人來說，都是沉重的負擔。

我國實行了個人賬戶與社會籌集相結合的社會養(yǎng)老保險制度，由于實行過程中受到各種因素影響，導致養(yǎng)老保險基金缺口逐漸增大。在上世紀90年代初養(yǎng)老保險基金就已經(jīng)出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，養(yǎng)老保險基金支出的增態(tài)勢已經(jīng)高出養(yǎng)老保險基金的收入。數(shù)據(jù)顯示1992比較上一年支出增加13%，收入增加6%，積累額減少23%；1993較上年支出又增加29%，收入增加25%，積累額減少了約7%。數(shù)據(jù)顯示我國1994底養(yǎng)老保險基金支出約為830億元，基金收入約為942.37億元。即便積累總額在增長，但是養(yǎng)老保險基金支出的增長態(tài)勢顯然要強于收入的態(tài)勢，年終的余額也在明顯減少。

由上圖可以看出養(yǎng)老保險基金的累計額度增長越來越緩慢，每年養(yǎng)老保險基金的收入都少于支出，養(yǎng)老保險基金缺口由此而來。且隨著人口老齡化愈加嚴重，這個缺口會越來越大。有關數(shù)據(jù)顯示，我國事業(yè)單位在2003年時養(yǎng)老保險基金支出就有3499億元，收入為4248億元，累計結余2864億元。

由表1我們可以看出到2014年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金累計結余為31800億元。單單從這組數(shù)據(jù)中看累積結余數(shù)目可觀。但我們可以從表2中看到財政對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金補貼表。從2000年的0.34到2014年的0.48。財政補貼的力度比重越來越大。由此也可見，養(yǎng)老保險基金的缺口也逐步增大。

部分經(jīng)濟學專家指出，應該轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老保險基金缺口的認識，他們認為在全球人口老齡化的背景下，其他國家也都存在著養(yǎng)老保險基金缺口的問題，我們國家有這種問題是很正常的。并且社會經(jīng)濟的逐步發(fā)展會使財政收入逐年增長，養(yǎng)老保險基金缺口的問題也會隨著時間與發(fā)展迎刃而解。

2我國社會養(yǎng)老保險基金缺口

社會保險基金是人民的保命錢，而社會養(yǎng)老保險制度是使國家能夠長治久安的根基。受經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和人口老齡化等因素影響，我國社會保險基金存在較大缺口。

如今，社會保險基金缺口形成的主要原因是社會養(yǎng)老保險制度改革帶來的隱形債務、人口老齡化程度加重、個賬戶空賬運行。而且，社會保障水平的硬性增長、社會保險基管理不妥當?shù)葐栴}也會使社會養(yǎng)老保險基金的收支出現(xiàn)嚴重不平衡導致虧空。

2.1社會保障轉(zhuǎn)制成本

從20世紀以來的國際性養(yǎng)老保險制度改革能夠清晰可見，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累制養(yǎng)老保險制度，使得人口老齡化難題得到一定化解。然而，這種制度的轉(zhuǎn)變還需要面對一個不容忽視的問題，那就是測算隱性養(yǎng)老保險債務和轉(zhuǎn)制成本如何為制度轉(zhuǎn)變籌備資金。

隱性債務指的是參保人在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下累積的所有養(yǎng)老保險金權益，也是養(yǎng)老保險制度對參保人所做的津貼承諾。現(xiàn)收現(xiàn)付制度的持續(xù)能使上一代人累積的養(yǎng)保險金權益通過后輩人的繳費得以實現(xiàn)，隱形債務在不需要其他特殊處理的情況下能得到自然償還。然而，國家從現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度向基金積累制養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變時，如不選擇公共債務政策來使新制度重新改變，卻通過社會統(tǒng)籌向個帳戶透支的式來彌補基金缺口，繼續(xù)使用傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度做法，此時部分隱性債務就會顯性化。

轉(zhuǎn)制成本指的是根據(jù)某一轉(zhuǎn)變目標，需要解決隱性債務中已經(jīng)顯性化的部分，其中包括了伴隨工資結構改變或金融市場改變增發(fā)的養(yǎng)老保險金、在實行新養(yǎng)老保險制度前早已離職人員的養(yǎng)老保險金、養(yǎng)老保險金中包含的其他福利，轉(zhuǎn)制成本在以某些基金積累制為轉(zhuǎn)變目標時必然會小于隱性債務。

長此以往，轉(zhuǎn)制成本問題無法盡快解決，則有可能阻礙社會安定和經(jīng)濟發(fā)展，甚至使我國社會保險體制陷全面危機。因為體制的掣肘，本該財政部解決的隱性成本，轉(zhuǎn)變成巨大的轉(zhuǎn)制成本由個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的養(yǎng)老保險制度來承受，致使大量個人賬戶空賬運行。

2.2人口老齡化

新中國成后，中國人民走出了一個世紀的戰(zhàn)爭。國家得以太平，人民得以幸福。一些男尊女卑的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變加上醫(yī)療技術的改善，使20世紀50代嬰兒死亡率逐漸下降而出生率提高，出現(xiàn)了一個生育高峰，導致人口基數(shù)過大。后來政府意識到人口問題的嚴重性，采取嚴格的計劃生育政策，取得一定效果，然而，20世紀50代的人口激增和20世紀80代以來的節(jié)育將不可避免地導致人口老齡化的迅速到來。

人口老齡化帶來的主要問題是養(yǎng)老保險制度的維持率和資金支付的壓力問題，這意味著未來很長一段時間內(nèi)，有大量老人需要供養(yǎng)，年輕人擔子沉重，勞動力提供養(yǎng)老金的責任比以往任何時候都要重要，隨著養(yǎng)老負擔持續(xù)增加，這使剛剛起步不久的中國養(yǎng)老保險體系面臨著一個嚴峻考驗。

2.3社?；鸸芾韱栴}

中國有上萬億的社保基金缺口，基金缺口形成的原因不僅僅是體制因素，還有不容忽視的人為因素。近來發(fā)生一系列巨額社?；鸬谋I用和腐敗案件。如上海社?；鸨慌灿么蟀?；廣州市9億元養(yǎng)老金被挪用，到目前為只追回不到1億元；還有云南省紅河州民政局挪用6000萬元養(yǎng)老保險金建造了一座豪華辦公樓。據(jù)統(tǒng)計顯示，自21世紀以來，由于缺乏監(jiān)管，全國有數(shù)千億的社?；鸨环欠ㄊ褂?。這些白紙黑字的社保基金案件表明，雖然相關人員已經(jīng)追究刑事責任，但仍然無法收回多數(shù)社?；稹＿@巨額社?；鹑笨诘南喈斠徊糠志瓦@樣被一些腐敗分子挪用和揮霍，這是對公眾利益的極大侵犯。

這也反映出我國的社會保險制度在社會保險基金監(jiān)管方面還存在很多問題，所以我們應該考慮采取有效措施加強對社會保險基金的監(jiān)管，使社會保險基金缺口不再因為管理因素而繼續(xù)擴大。

3處理社會養(yǎng)老保險基金缺口的現(xiàn)有措施及其漏洞

建立養(yǎng)老保險個人賬戶，消除轉(zhuǎn)換成本，補上社會養(yǎng)老保險基金的缺口，這些年來，成為國內(nèi)大多學者關注的問題。國家還采取各種措施來改善這一問題，但是這些具體措施的實施在不同程度上存在一定的漏洞。

3.1減少國有股，以豐富養(yǎng)老基金

部分股票資產(chǎn)用于轉(zhuǎn)換，通過上市公司國有股的流通實現(xiàn)，讓其成為社會保險基金的重要補充是另一個豐富養(yǎng)老基金的渠道。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，自21世紀以來，共有18家公司通過新增或追加發(fā)行減持了國有股，增加了社會保障基金25億元。但是，由于國有股本身違背現(xiàn)代市場經(jīng)濟原則，中國股市投資者普遍不滿和不信任國有上市公司的整體表現(xiàn)。再加上減持國有股的政策不明確，2002年上海和深圳股市持續(xù)下跌近四個月。

國有股減持的禁令主要是由政策因素造成的，市場對國有股的承認程度低也是其中一個原因，然而這并沒有否定減少國有資產(chǎn)和豐富社會保障基金的理論。這需要政府不斷總結過去的經(jīng)驗教訓彌補不足，以適當?shù)姆绞街貑泄蓽p持機制，以彌補基金缺口。

3.2變現(xiàn)國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)的提現(xiàn)是隱性債務財政支付的可能資金來源，但問題是國有資產(chǎn)沒有提供足夠的條件讓國內(nèi)投資者購買國有資產(chǎn)，外國投資者購買國有資產(chǎn)存在一定的限制，加上財政部變現(xiàn)了大量的國有資產(chǎn)，影響了國有資產(chǎn)的財政實現(xiàn)，豐富了對于國有資產(chǎn)的出售，社會保險部門不能操作，只能依靠困難企業(yè)或有償企業(yè)的自行處置或者國有資產(chǎn)管部的處置。但是，由于信息不對稱或其他原因，資產(chǎn)價值被低估導致資產(chǎn)損失，所以關鍵在于建立公平的交易機制來保護國有資產(chǎn)和土地資源。與此同時，還存在一個問題，即需要多少國有資產(chǎn)或土地劃分來滿足企業(yè)支付養(yǎng)老保險基金。國有資產(chǎn)的積累和增加是有限的，隨著退休人數(shù)的增加，這種法不能長期運作。

從國有資產(chǎn)或土地租賃以及出售資產(chǎn)的收益轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險基金，有著一些非常復雜的價格計量問題，但是，由于市場需求不足，土地租金等因素和其他資產(chǎn)因素，很容易造成資產(chǎn)流失。一些國有資產(chǎn)或土地被歸類為養(yǎng)老基金，價值不對等，相當于國有資產(chǎn)流失，退休員工的利益也隨之受損。由于市場因素錯綜復雜，一些地區(qū)采取了將困難企業(yè)的退休員工與分土地一起留給當?shù)厣鐣ｋU部門的做法。

如此法簡單易行，土地拍賣收益由社會保險部轉(zhuǎn)換為企業(yè)退休員的養(yǎng)老基金，在目前的土地價格動蕩下，社會統(tǒng)籌基金解決了其中不足的部分。但某些困難企業(yè)或未繳費企業(yè)、三線地區(qū)或郊區(qū)，很難將土地拍賣，無法建立社會企業(yè)與社會保險部之間的交易，改革的成本讓社會保險部門難以承受，企業(yè)用地面積減少，一些企業(yè)也發(fā)生在職職工與退休職工因圈地運動而產(chǎn)生的糾紛。

3.3發(fā)行養(yǎng)老保險長期國債

一些學者主張發(fā)行長期社會保障國債，將舊的隱性債務轉(zhuǎn)為未來債務，并通過債務融資延長支付費用負擔的時間。理性地說，根據(jù)老年學家埃德華的劃分，目前的老齡人口仍然處于老年人向低強度過渡的時期。隱性負債并沒有占主導地位，現(xiàn)有財政資源應該用于解決當前地面?zhèn)鶆斩皇菙U大現(xiàn)有的債務。當社會人口從低強度到中等強度甚更高強度時，加劇未來養(yǎng)老保險基金的負稅。通過發(fā)行債券，隨著隱性負債的減輕，顯性負債將變得越來越重。

從長遠來看，巨額的財政虧空將減少國民儲蓄并提高長期利率，這將導致國內(nèi)資本減少和缺乏長期增長動力。國有企業(yè)的不良資產(chǎn)、銀行的壞賬加上為保障社會福利逐年增加的預算支出，財政的債務規(guī)模不可小視，雖然我國表面上的國債負擔率、國債依存度、國債償還度、國債償還率還在公認的警戒線內(nèi)，如果我們將銀行的不良資產(chǎn)和社會保障基金的債務計算為金融負債，那么財政債務負擔率可能超過國際警戒線，未來的經(jīng)濟市場中社會保障體系可能會面臨更大的風險。

4解決社會養(yǎng)老保險基金缺口的途徑

中國養(yǎng)老保險金體系的轉(zhuǎn)型進入了一個閉環(huán)系統(tǒng)，阻礙無處不在；通過提高企業(yè)繳費率來籌集資金，大量企業(yè)由于制度門檻過高被拒之門外，基金的不平衡收狀態(tài)更嚴重；依靠國家財政融資彌補資金缺口，面臨財政被拖垮的風險；通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)籌集資金，卻遇到股市的不景氣阻攔。

在這個階段，除政府對社會養(yǎng)保險基的持續(xù)財政持外，還有必要關注養(yǎng)老基金本身，通過多渠道融資和嚴格的監(jiān)管，以此解決中國養(yǎng)老保險基金的缺口問題。

4.1征收社會保障稅

建立穩(wěn)定可靠的融資方式是建設國家社會保障體系的核心環(huán)節(jié)。從國際經(jīng)驗來看，如今世界上已經(jīng)建立起社會保障制度的150多個國家和地區(qū)，主要有兩種類型籌集社會保障資金的方式：首先是建個人儲蓄賬戶，然后是征收社會保障稅。前者實際上是一種強制性儲蓄，其特點是：要求雇主和雇員按照既定標準將社會保障費存入個人賬戶；社會保障基金的本金和利息歸員工所有，由社保管理機構進行統(tǒng)一管理。政府有權在一定范圍內(nèi)對社保基金進行適當調(diào)劑。后者在實施政府提供安全模型的國家很常見，基本方法是：稅率根據(jù)不同的社會保障項目單獨設定，由雇主和雇員按一定比例分別支付；其特點是：社會保障稅由特殊管理機構征收和管理，其收支一般納入國家預算，實行"專稅專用"，超支部分則由財政撥款補足。從目前世界社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其獨特的規(guī)范和效率贏得多數(shù)國家的青睞。

社會保障稅的稅率應根據(jù)精確計算確定，為了將社會保障稅的稅率控制在合理的范圍內(nèi)，即在不增加經(jīng)濟負擔的情況下，能讓雇主和雇員都能承受，社會保障稅要科學合理地定稅，才能使社會保險可持續(xù)發(fā)展。

4.2進行社?；鹜顿Y運營

養(yǎng)老基金進入資本市場的基本標是實現(xiàn)其保值增值。養(yǎng)老基金投資于資本市場，一方面可以擴大資本市場資金來源和流動性，加強金融市場的活力，進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展可以進一步提高資本市場、特別是股票市場的價值和活力，大大提高股票和債券的投資回收和利息，從而也就進一步提高養(yǎng)老基金的資產(chǎn)價值。建立養(yǎng)老基金與資本市場之間的積極互動、良性循環(huán)的運行機制是養(yǎng)老基金進入資本市場并實現(xiàn)保值增值的根本保證。

4.3完善養(yǎng)老保險體系法律制度

目前我國養(yǎng)老保險基金來源不明確，管理透明度低，信息批露制度不健全，基金監(jiān)管處于真空狀態(tài)。此外，由于缺乏內(nèi)部控制，導致養(yǎng)老保險基被擠占、挪用、浪費和投資不當?shù)痊F(xiàn)象發(fā)生。因此，有必要明確企業(yè)的法定支付義務，賦予其社會保險機構行政執(zhí)法權。

養(yǎng)老保險法是建養(yǎng)老保障制度的基礎和立足點，目前我國正在建立和完善社會保險制度。完善制度的同時，更要加強對養(yǎng)老基金的監(jiān)管力度，內(nèi)外監(jiān)管雙管齊下，嚴厲打擊挪用、貪污養(yǎng)老保險基金。

4.4延遲退休年齡，實行漸進式延遲退休制度

目前我國企業(yè)職工的法定退休年齡為男職工 60 歲，從事管理和科研工作的女職工 55 歲，從事生產(chǎn)和工勤工作的女職工 50 歲，早在 2013 年以前，人保部就曾經(jīng)發(fā)布消息稱，由于養(yǎng)老金“缺口”巨大，中國擬逐步將法定退休年齡提高到 65 歲，而據(jù)估計退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金就可增長 40億元，減緩基金缺口 200 億元。但延遲退休的計劃一直未能進行，延遲退休年齡是一項復雜的社會經(jīng)濟政策，需要考慮人口結構、人力資源供求、代際關系、社會保障基金平衡等多方面因素，我認為延遲退休年齡不能一刀切，可以通過分階段實施的方式，實行彈性退休制度，初步把退休年齡提高到65歲，但職工可在 62 歲之前退休，但此時領取的養(yǎng)老金是法定退休年齡領取養(yǎng)老金的一定比例，并隨著職工真正退休年齡的增加而增加，到 65 歲時可以領取全額養(yǎng)老金，平穩(wěn)度過延遲退休的過渡期。

通過研究中國社會養(yǎng)老保險基缺口的現(xiàn)狀、缺口的原因，以及彌補資金缺口的現(xiàn)有措施，得出以下結論：

目前，中國的社會養(yǎng)老保險基金支出和收入存在較大差距，這是由中國的特殊國情決定的。具體而言，老齡化導致養(yǎng)老保險支出比例快速增加，養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)置成本負擔，個人賬戶空賬運作，社會保障基金管理不善。

彌補養(yǎng)老保險基金缺口，可以采取多渠道籌集資金和嚴格控制支出的方式，擴大保險覆蓋范圍、開征社會保障稅、劃撥國有股充實全國社會保障基金、養(yǎng)老保險基金投資運營，延長老齡人口的退休年齡以健全的社會保障基金管理體制來控制養(yǎng)老保險基金的支出和收入等等。

本文提出了繼續(xù)擴大社會保險覆蓋范圍、開征社會保障稅、劃撥國有股充實全國社會保障基金、控制社會養(yǎng)老保險基金的支出、社會養(yǎng)老保險基金投資運營等段來解決社會養(yǎng)老保險基金缺口的問題。詳細地分析社會養(yǎng)老保險基金缺口問題的形成因素和已有的彌補社會養(yǎng)老保險基金缺口措施，在客觀地評價各措施的基礎之上，提出較為客觀、可行的彌補對策。

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作者簡介：王雅敏（1992.10—），女，漢族，籍貫：陜西西安人，西北政法大學政治與公共管理學院，17級在讀研究生，碩士學位，專業(yè)：行政管理，研究方向：社會保障研究。

基金項目：陜西省級政協(xié)協(xié)商民主實踐研究（2015E008）。