加強地方圖書館立法 促進文化事業(yè)發(fā)展
——兼論陜西省公共圖書館條例的制定

（西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710127）

為推動文化事業(yè)發(fā)展，保障全體人民平等享受社會文化建設(shè)成果， 2017年國家頒布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，促進了基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，彌補了我國文化立法的短板。2018年1月1日《中華人民共和國公共圖書館法》（下簡稱《公共圖書館法》）頒布，強化了政府設(shè)立和保障公共圖書館的責(zé)任，提供了公共圖書館的服務(wù)規(guī)范。兩部法律的相繼出臺，標(biāo)志著我黨堅定不移地走依法治國道路，不斷加強和完善社會主義法制建設(shè)。為地方政府推進公共文化建設(shè)，提高公共圖書館現(xiàn)代化的治理能力提供了基本的法律依據(jù)。各級政府應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任和義務(wù)，加強依法治理能力，不斷完善法律制度，推動公共文化服務(wù)法治化和規(guī)范化。

一、地方圖書館立法與公共文化事業(yè)的關(guān)系

黨的十九大報告指出，推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構(gòu)建把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的體制機制。完善公共文化服務(wù)體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動。[1]公共圖書館是文化事業(yè)的重要組成部分，肩負著為全體社會公民提供平等公共文化基礎(chǔ)服務(wù)，提供免費終身教育，實現(xiàn)文化普及、滿足個人與社會發(fā)展需要的任務(wù)。地方政府有責(zé)任按照普遍、均等、便利的原則，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)高效、惠及全民的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進全民閱讀，堅定文化自信，增強人民群眾對公共文化服務(wù)的獲得感。[2]《公共圖書館法》對公共圖書館的設(shè)立、運行、服務(wù)、法律責(zé)任等進行了規(guī)定，促進了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。但由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城市與鄉(xiāng)村之間存在著巨大差距，公共圖書館布局不合理，地方圖書館的發(fā)展與人民群眾的期待還存在的較大差距。要從根本上解決這些問題，地方政府要進一步加強立法，保障圖書館各項要素投入，落實主體責(zé)任，量化服務(wù)目標(biāo)，提升服務(wù)質(zhì)量。

二、地方公共圖書館立法概況

1996年上海市較早頒布了《上海市公共圖書館管理辦法》，隨之深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京市等15個省市相繼發(fā)布了圖書館法規(guī)（條例）。涵蓋了公共圖書館的定義、性質(zhì)、設(shè)立、經(jīng)費來源、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，開啟了圖書館規(guī)范化、法治化管理的道路；對立法技術(shù)進行了一定程度的探索，積累了經(jīng)驗?！端拇ㄊ」矆D書館條例》確立了公民享有終身學(xué)習(xí)和公平獲取信息的權(quán)力；《廣州市公共圖書館條例》提出了設(shè)立總分館體系、對人均建筑面積進行量化，保護用戶隱私等，這些都為《公共圖書館法》的制定提供了借鑒作用。

由于客觀原因，地方性法規(guī)存在著一定的局限性。它們都是在《公共圖書館法》之前頒布的，缺少上位法和專門法的法律依據(jù)和支撐。立法原則多為行政法，與政府政策性方針和制度保持一致。政策性宣誓較多，對圖書館的約束力不夠，讀者權(quán)利、義務(wù)的落實缺乏可操作性。較多地使用了“原則上、視情況、適當(dāng)”等含糊不清的用語，部分條款結(jié)構(gòu)、語句等不符合法律規(guī)定，邏輯不統(tǒng)一，政府變通范圍較大，缺乏權(quán)威性。[3]有些法規(guī)時間較長，如深圳市圖書館條例，已經(jīng)制定實施了18年，從未進行過修訂。而陜西省至今還沒有出臺相關(guān)法規(guī)。因此，一方面地方圖書館法規(guī)要與時俱進，進一步修改和完善；另一方面部分省市應(yīng)加緊立法，使《公共圖書館法》真正得到落實和細化。

三、完善地方公共圖書館立法的必要性

（一）公共圖書館法律體系建設(shè)的必然要求

中國特色的社會主義國家法律體系是伴隨著改革開放，在充分考慮國情，深入總結(jié)社會主義現(xiàn)代化經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的。既要保證法律的穩(wěn)定性又要考慮改革的變動性；既要保持全國的統(tǒng)一性又要適應(yīng)不同區(qū)域的發(fā)展特色；發(fā)揮積極的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。它是以憲法為根本大法，由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)組成的，不同層次的法律、法規(guī)發(fā)揮著不同作用，具有不同的效力，共同構(gòu)成統(tǒng)一整體。制定符合地方特色的法律規(guī)定，是完善公共圖書館法律體系的必然要求。

（二）《公共圖書館法》部分內(nèi)容缺乏可操作性

由于各地方經(jīng)濟、文化發(fā)展的不平衡，《公共圖書館》無法就所有的問題進行詳細具體的規(guī)定。文化合旅游部巡視員劉小琴在談到立法過程時講到，法律制定既要“突出重點、解決主要問題”，又要為“未來的發(fā)展留下空間” 對于具體制度的實施辦法，“最好交給地方立法” “給地方立法權(quán)”。[4]經(jīng)費保障是公共圖書館發(fā)展的關(guān)鍵所在，《公共圖書館法》第4條規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大投入，列入經(jīng)費預(yù)算；但沒有明確規(guī)定占具體預(yù)算的比例和投入金額，為地方政府留下了變通空間，有可能得不到完全落實。關(guān)于公共圖書館考核制度，2015年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》要求“探索建立公共文化服務(wù)第三方評價機制，增強公共文化服務(wù)評價的客觀性和科學(xué)性”，[5]《公共圖書館法》只規(guī)定了由省級以上文化主管部門負責(zé)實施考核，地方立法可結(jié)合實際，探索建立第三方評價機制，確立具體的考核范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）法律之間的銜接不完整

隨著公共圖書館的各項服務(wù)全面展開，越來越多的社會關(guān)系需要用法律加以規(guī)范和調(diào)整。出版物呈交制度對于收集、整理和保存文獻資源，傳承人類文明有著重要作用?！豆矆D書館法》規(guī)定，受繳機構(gòu)為國家和省級公共圖書館。但2016年國務(wù)院頒布的《出版管理條例（修正版）》規(guī)定受繳機構(gòu)為中國國家圖書館、版本圖書館和國務(wù)院出版行政部門。出版行政部門的職能是對出版物的管理和審查，將其列為受繳單位，與呈繳制度的本質(zhì)相違背。[6]《公共文化保障法》《公共圖書館法》都規(guī)定了鼓勵社會力量參與公共圖書館建設(shè)，給予稅收優(yōu)惠政策。但是如何優(yōu)惠、優(yōu)惠數(shù)額和時間等都沒有具體規(guī)定，缺乏對社會的引導(dǎo)性和規(guī)范性。需要地方政府協(xié)調(diào)稅務(wù)部門制定相配套的實施辦法和措施。

四、地方公共圖書館立法的完善路徑

（一）完善與《公共圖書館法》配套措施

《公共圖書館法》作為我國第一部公共圖書館專門法律，具有全局性引領(lǐng)作用。地方政府應(yīng)當(dāng)在充分理解立法理念和意圖基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，制定切實可行的細化措施，彌補本地區(qū)發(fā)展的短板，與之相互補充，促進文化事業(yè)和公共圖書館的發(fā)展。

（二）加強不同法律之間的制度銜接

地方立法時，要注意和其他部門法律的銜接，尤其是同財政、稅收、版權(quán)、檔案和出版物管理等制度的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性。在與上位法保持一致的前提下，制定適合本地區(qū)法律規(guī)定。例如，為加強數(shù)字資源的長期保存，依據(jù)《中華人民共和國著作權(quán)》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》合理使用原則，在指明作品來源或出處的情況下，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可復(fù)制其作品；也可以通過簽訂許可協(xié)議，解決版權(quán)問題，加強對數(shù)字資源的長期保存[7]。

（三）創(chuàng)新立法理念

地方立法除了要遵循上位法，還要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，讓人民享受更為便捷、自由、平等的文化權(quán)益，把實踐中一些有益的經(jīng)驗用法規(guī)形式加以固定。館長的能力和水平，直接影響到圖書館的發(fā)展和未來前景。目前大多數(shù)館長是由上級直接任命的，是否具有圖書館學(xué)專業(yè)背景和從業(yè)經(jīng)驗，是否對圖書館工作具有深入的了解和認(rèn)識并非考慮的必要條件，不利于公共圖書館事業(yè)的發(fā)展?！稄V州市公共圖書館條例》明確規(guī)定，市級圖書館館長必須有本專業(yè)正高職稱或5年以上相關(guān)工作經(jīng)驗的副高職稱；區(qū)域館館長必須有相應(yīng)專業(yè)副高職稱或從事本專業(yè)3年以上中級職稱。這個規(guī)定在國內(nèi)圖書館立法方面具有質(zhì)的突破[8]。

五、總結(jié)

20世紀(jì)90年代以來，從發(fā)達國家和我國的實踐發(fā)展來看，社會經(jīng)濟和文化發(fā)展日趨多元化，制定符合地方特色的公共圖書館制度，呈擴大趨勢。地方法規(guī)的配套與制定，是圖書館法律體系是否完善的一個重要指標(biāo)，對當(dāng)?shù)匚幕聵I(yè)的發(fā)展具有一定的指標(biāo)意義。

陜西省作為“一帶一路”的陸上起點，將著力構(gòu)建科技、教育、國際文化中心，進一步推動我省科技文化事業(yè)的合作和發(fā)展，更需要圖書館事業(yè)發(fā)揮強有力的促進和保障作用。2017年陜西省人民政府發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》中，明確將健全法制保障，穩(wěn)步推進《陜西省公共圖書館條例》制定，作為一項重要任務(wù)[9]。加快推進我省圖書館立法事業(yè)的發(fā)展，進行進入法制化管理，將為促進陜西文化人才的培養(yǎng)，打造“一帶一路”文化事業(yè)高地，起到積極的促進作用。