宏微觀視角下預算績效管理的實施路徑選擇

劉菲菲（高級會計師）

2017年10月，黨的十九大報告明確提出，“要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。正所謂財政收入“取之于民，用之于民”，從建立預算制度的新表述可以看出，全面實施預算績效管理正是黨中央“堅持以人民為中心”的發(fā)展思想在財政領域的集中體現(xiàn)。2018 年9 月1日，中共中央、國務院正式印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），成為全國上下全面實施預算績效管理的綱領性文件。這意味著我國預算績效管理將從主要由部門推動的局部探索轉型升級為國家全面實施的全方位、全過程、全覆蓋體系。因此，研究全面實施預算績效管理的路徑選擇具有較大實踐意義。

一、全面實施預算績效管理的時代背景

西漢桓寬撰寫的《鹽鐵論》中提到，“明者因時而變，知者隨事而制”。根據(jù)事物發(fā)展的時期、規(guī)律、狀態(tài)來確定與之相適應的制度才是明智的做法。無論是從發(fā)展需要、客觀規(guī)律還是現(xiàn)實情況來看，全面實施預算績效管理正是黨中央在中國特色社會主義進入新的發(fā)展階段這一歷史條件下做出的重大戰(zhàn)略部署和重要制度安排。

1.從發(fā)展需要來看，全面實施預算績效管理成為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這一闡述將財政的定位上升到前所未有的高度。國家治理的主體是政府，而政府履職正是在財政一收一支的過程中得以實現(xiàn)，抓住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了政府履職、國家治理的關鍵。黨的十九大報告繼而提出“全面實施預算績效管理”，再次將預算績效管理的重要性提高到前所未有的位置。預算績效管理水平始終與政府績效管理、國家治理水平緊密相連，緊緊抓住預算績效管理，必然能夠約束政府行為，提升國家治理效能。從發(fā)展需要來看，這一前一后的重要闡述，意味著全面實施預算績效管理作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內容，必將成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。

2.從客觀規(guī)律來看，全面實施預算績效管理成為推進財政體制改革的必經階段。從1994年開始分稅制財政體制改革，到1998年全國財政工作會議提出“建立公共財政制度框架”的改革目標，再到20世紀90 年代后期我國逐步開展“實行部門預算、推行國庫集中支付制度、建立政府采購制度”財政支出管理“三駕馬車”改革，財政體制改革不斷深入，不僅實現(xiàn)了從收入領域到支出領域的跨越，而且完成了圍繞“規(guī)范化管理”這一核心工作的改革任務。一方面，伴隨著“規(guī)范化管理”的實現(xiàn)，以此為基礎的“績效型管理”自然被提到議程上來；另一方面，在改革進程中出現(xiàn)的“重財政投入控制、輕財政投入評價”“重預算支出進度、輕預算執(zhí)行水平”“重資金使用規(guī)范、輕資金使用效益”等慣性思維，也使“績效型管理”呼之欲出。從客觀規(guī)律來看，全面實施預算績效管理自然成為財政體制改革由“規(guī)范化管理”向“績效型管理”轉型升級的必經階段。

3.從現(xiàn)實情況來看，全面實施預算績效管理成為財政收支緊平衡特征下的必然選擇。為適應我國經濟發(fā)展進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期這三期疊加的新常態(tài)，我國通過一系列減稅降費措施以助力供給側結構性改革。2018年我國推行了降低部分行業(yè)增值稅稅率、實施個人所得稅改革等舉措，全年減稅降費規(guī)模約為1.3萬億元，2019 年又進一步降低社保費率、減少政府性基金和行政事業(yè)性收費，預計減稅降費規(guī)模增至2 萬億元?？梢?，財政收入已進入中低速增長階段，而打好防范化解重大風險、污染防治、精準脫貧三大攻堅戰(zhàn)又離不開有力的財政支持。而且改革是一項系統(tǒng)工程，在減稅降費的同時，還需要平衡好財政收支關系，防范財政風險。從財政收支緊平衡特征日益明顯的現(xiàn)實情況來看，全面實施預算績效管理，壓縮政府無效、低效支出，推動財政資金聚力增效，為減稅降費提供條件、創(chuàng)造空間，成為財政收支緊平衡特征下的必然選擇。

二、宏觀架構下全面實施預算績效管理的關鍵路徑

從我國首次引入預算績效管理概念，到黨中央提出全面實施預算績效管理，經過十幾年的發(fā)展，預算績效管理的原有之意已難以與我國現(xiàn)階段的發(fā)展背景相適應，這就需要突破“就績效談績效”“就資金談資金”的慣性思維，以宏觀架構的視角重塑全面實施預算績效管理的關鍵路徑，從意識形態(tài)層面樹立績效思想本源，從管理維度層面構建績效大格局，從保障機制層面創(chuàng)造績效發(fā)展條件。

1.從意識形態(tài)層面強化以“受托責任”為本源的績效觀。荀子在《富國》中說：“故田野縣鄙者，財之本也；垣窌倉廩者，財之末也。百姓時和，事業(yè)得敘者，貨之源也；等賦府庫者，貨之流也。故明主必謹養(yǎng)其和，節(jié)其流，開其源，而時斟酌焉。潢然使天下必有余，而上不憂不足。”荀子是在提醒君主，若要國家富強，既要愛護百姓、發(fā)展生產，還要開源節(jié)流、應對天災。可見，遠在封建社會就有“取之于民、用之于民”的思想。在公共財政體制下，公共財政的本質是“以政控財，以財行政[1]”，政府所做的事情，就是依托憑借政治權力掌握的公共財力，去做那些人人都需要但是人人無法做、做不好或者不愿做的事情，如國防事業(yè)、民生保障、經濟建設等。

在中國特色社會主義制度下，我國的發(fā)展立足于“堅持以人民為中心”，政府通過稅收等方式集中屬于人民的公共資金并將其作為財政收入，再通過財政支出履行政府職能，為人民提供公共產品和服務。歸根結底，政府與人民之間的這種受托關系正是通過財政收支活動這一載體建立的，政府作為受托人必然要承擔起人民賦予的“受托責任”[2]?？茖W合理的制度必須由人來執(zhí)行，而人的觀念直接決定了制度的執(zhí)行效率和效果，因此，應當在政府職責范圍內，強化以“受托責任”為本源的績效觀，從意識形態(tài)層面真正地喚起對人民切身利益和現(xiàn)實需求的關切、對公共資金成本的關切、對公共產品和服務效果的關切，政府公職人員才能基于“受托責任”，從人民的角度出發(fā)，管理好人民交付的公共資金，履行好社會公共管理職能，在履職過程中自覺、自愿、自主地既注重節(jié)約，又講求效果，成為全面實施預算績效管理的重要思想基礎。

2.從管理維度層面推動集“全方位、全過程、全覆蓋”為一體的績效格局?？v觀預算績效管理的發(fā)展歷程，從2003 年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”，中央、地方開始積極探索試點，到2005 年財政部出臺《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，我國以績效評價為開端的預算績效管理時代已經開啟，在概念層面、實踐層面、制度層面實現(xiàn)了零的突破。從2011年財政部在第一次全國預算績效管理會議正式提出“預算績效管理”，到財政部相繼印發(fā)《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，我國預算績效管理理念已經確立，預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程管理機制初步形成。從2014年《中華人民共和國預算法》明確四本預算，并首次以法律形式明確預算績效管理要求，到2017年黨的十九大報告提出“全面實施預算績效管理”以及意見的印發(fā)，我國各地不斷探索績效管理方式，我國預算績效管理格局正向全方位、全過程、全覆蓋一體化邁進。

所謂全方位績效，不僅要做好項目績效管理，更要加強政策績效管理；既要做好部門的績效管理，還要以預算主體為基礎、以政府為整體進行績效管理；不僅要做好本級預算的績效管理，還要加強對轉移支付資金的績效管理；不僅要抓好中央、省、市層面的績效管理，還要拓展至各級政府特別是縣、鄉(xiāng)層面的績效管理[3]。全過程績效是圍繞事前績效評估、績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結果應用這一完整鏈條，準確把握各個環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡、不充分的問題，逐一補齊短板，構建事前、事中、事后的績效管理循環(huán)體系，實現(xiàn)預算和績效的深度融合。全覆蓋績效是在加強一般公共預算績效管理的基礎上，將政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算納入績效管理范圍，并研究建立政府采購、政府購買服務等關鍵領域的績效管理體系，積極探索政府與社會資本合作、政府債務、政府投資基金等政府投融資活動相適應的績效管理模式。

3.從保障機制層面創(chuàng)造有利于績效真正落地的發(fā)展條件。在全面實施預算績效管理的時代背景下，無論是從意識形態(tài)層面強化以“受托責任”為本源的績效觀，還是從管理維度層面推動建立全方位、全過程、全覆蓋的績效格局，都需要一個長期堅持的過程和不斷發(fā)展的周期。在這個過程中，要保證預算績效管理真正落地，而不是流于形式，還需要從保障機制入手，突破思維上的局限、原框架的束縛，創(chuàng)造有利于績效真正落地的發(fā)展條件。

突破思維上的局限，績效只是一種手段，最終目的是以最合理的公共資金成本向社會公眾提供最優(yōu)質的公共產品和服務，其中包括兩個目標，一個是實現(xiàn)最合理成本，另一個是滿足社會公眾需求，二者實現(xiàn)首先基于政府正確的財政支出政策，然后才關系到執(zhí)行層面的問題。例如北京市文惠券項目，通過向北京地區(qū)消費者發(fā)放文惠券用于補貼個人文化消費，2016 ～ 2019 年連續(xù)提供財政撥款1.6 億元，不僅通過補貼需求方提供了3.33 億元的購買優(yōu)惠，還間接支持了供給方，帶動文化消費7.8 億元，該項目作為北京市重大民生實事，實現(xiàn)了“普惠市民、促進消費、拉動增長”的目標?？梢?，政府應當在財政支出政策上多下功夫，從源頭上研究制定以投入產出比、社會公眾需求為核心的財政支出政策，以保證財政資金達到事半功倍的效果，這是績效能夠真正落地的基礎和前提。

突破原框架的束縛，預算績效管理要做到實處，就必須突破現(xiàn)有的在財政部門和財務部門兩者之間簡單循環(huán)的模式，拓展到更大空間去重塑預算績效管理框架，實現(xiàn)政府、部門、預算主體的體系循環(huán)。從實際情況來看，部門預算主要是在部門職責的框架下，根據(jù)政府分解的年度重點工作、上級部門布置的重點任務以及部門政策和項目需求進行編制的。一方面，政府、上級部門的正確導向至關重要，應當自上而下建立以“公共責任、管理效率、服務質量、社會公眾滿意度”為主要內容的績效導向型決策機制和考核機制，引導部門預算績效提升。另一方面，部門要改變由財務牽頭、預算主體參與，預算和績效平行不融合的任務型管理模式，明確預算主體既是預算申報和預算執(zhí)行的主體，更是履職盡責和績效管理的主體，從加強部門內控管理入手，建立預算績效管理機制，調動預算主體的主觀能動性和責任意識，實現(xiàn)自下而上的全過程信息傳導，為上級決策和考核提供依據(jù)，形成良性循環(huán)體系，達到花錢與辦事、權利與責任、預算和績效的融合統(tǒng)一。

三、微觀執(zhí)行上全面實施預算績效管理的現(xiàn)實路徑

任何事物的發(fā)展都要經過一個循序漸進的過程，全面實施預算績效管理也不例外。一方面，在宏觀架構上需要有明確的發(fā)展定位、路徑和目標；另一方面，還需要結合目前全國各地積累的創(chuàng)新經驗以及實踐中存在的薄弱環(huán)節(jié)，在微觀執(zhí)行上確定全面實施預算績效管理的現(xiàn)實路徑。

1.推動關口前移，全面推廣事前績效評估。事前績效評估處于預算管理的起點，是績效管理的重要基礎。財政性資金是政府集中起來的國民收入，主要用于滿足公共需求，而財政資金的有限性和公共需求的無限性決定了財政資金應當優(yōu)先用于公共需求最迫切的領域。在市場經濟條件下，政府與市場有著明確的邊界，財政資金一方面要滿足政府履職的需要，另一方面其使用要符合公共財政的支持范圍，遵循政府與市場的界限。財政資金取之于民、用之于民，預算決策過程不僅需要預算部門和財政部門的參與，更需要強化社會公眾、專業(yè)人士的話語權。通過事前績效評估，判斷財政支出是否投向了社會公眾最需要的領域，是否符合公共財政的支出范圍，是否以最合理的成本為人民謀利益。

事前績效評估一般是由財政部門組織專家組，根據(jù)預算申報主體提供的項目可行性論證報告、實施方案、績效目標等，在履行必要的現(xiàn)場踏勘、征求意見的基礎上，與預算申報主體進行溝通，運用科學的評價方法，對財政支出的必要性、可行性，預算編制的科學性、合理性，績效目標的可操作性、可實現(xiàn)性進行評估，為預算資金分配提供決策依據(jù)。簡而言之，就是以評估項目有沒有必要做、方案合不合理、預算實不實、能不能產生預期效果等，決定財政資金能不能安排、安排多少、怎么安排。從實踐來看，北京市事前績效評估工作開始得最早，從2010年財政部門開始試點到2019年全面實施，從由財政部門主導推廣到各部門積極借鑒，從以項目評估為主拓展到試點財政支出政策評估，經過近十年的積極探索，對于一些現(xiàn)實中的問題起到了很好的制約作用，具體包括：預算項目超出公共財政支出范圍；沒有經過調研就做出決策導致項目不符合現(xiàn)實需求；延續(xù)性項目固有慣性支出導致項目效益不高；項目實施方案準備不足導致財政支出存在不確定風險；配套政策措施不完備就匆匆開始導致項目難以執(zhí)行；等等。北京市在事前績效評估方面積累的創(chuàng)新經驗起到了很好的示范引導作用。

《意見》中明確提出要將績效關口前移，對新出臺的重大政策和項目開展事前績效評估，將評估結果作為申請預算的必備要件，防止“拍腦袋”的決策。下一步，國家層面應當適時出臺部門預算事前績效評估管理辦法，在全國范圍內推廣北京市事前績效評估經驗，將事前績效評估工作常態(tài)化，通過預算支出項目和支出政策等評估內容全覆蓋，人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)專家、社會公眾代表等評估主體的廣泛參與，成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等評估方法的綜合運用，問卷調查、實地走訪、組織座談、專家質詢等評估方式的相互結合，確保財政資金支出符合公共財政支出范圍、社會公眾切身利益和現(xiàn)實需求、績效管理要求，在短期內以“受托責任”為本源的績效觀尚未形成之前，事前績效評估能夠約束和引導部門在決策、執(zhí)行中更加注重績效，長期來看可促使績效意識的提升。

2.依托信息化手段，逐步做實績效監(jiān)控。事中績效監(jiān)控是預算管理中周期最長的環(huán)節(jié)，也是績效管理中最為關鍵的環(huán)節(jié)。從實踐來看，全國各地開展的績效管理主要集中在績效目標和績效評價上，績效監(jiān)控一般是部門通過委托第三方機構的形式進行，選取部分重大項目進行績效跟蹤，最終形成書面報告以備財政部門檢查，存在覆蓋面少、手段落后、效果不佳的問題，導致績效管理過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)流于形式?？冃ПO(jiān)控的前提是清晰可行的績效目標，目的是及時糾偏，結果需要反饋評價環(huán)節(jié)，績效監(jiān)控之所以最為關鍵，是因為它連接了從目標設置到運行管理再到結果評價的全過程。

（1）績效監(jiān)控是以績效目標為標尺，應當在充分收集全部預算項目信息、清晰掌握績效目標設置情況的基礎上，根據(jù)績效運行情況與績效目標的差異比對，對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的異常問題，按權限進行分類處理，包括糾偏、整改、報告、問責、政策建議等。

（2）績效監(jiān)控必須依托信息化手段，在政府部門多、資金體量大、涉及主體多的情況下，加強信息化建設成為做實績效監(jiān)控的重要基礎性工作之一，要打破“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，鼓勵各地進行試點創(chuàng)新。財政部門在現(xiàn)有預算管理系統(tǒng)的基礎上，應增加績效管理要素，將編制預算與績效目標提取、預算執(zhí)行與績效監(jiān)控、項目驗收與績效評價等管理環(huán)節(jié)相融合，逐步打通預算績效管理、國庫支付、政府采購、政府購買服務等系統(tǒng)資源，實現(xiàn)橫向信息互聯(lián)互通；各部門在本部門搭建一體化自運轉信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務管理、預算管理、績效管理、部門評審、政府采購、政府購買服務、會計核算、統(tǒng)計管理的融合統(tǒng)一，逐步打通上下級部門間的系統(tǒng)資源，實現(xiàn)縱向信息互聯(lián)互通；推動政府部門間、政府部門內的信息共享和數(shù)據(jù)比對，將績效監(jiān)控建立在充分、準確、實時的大數(shù)據(jù)信息之上，有助于實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局。

（3）績效監(jiān)控應當采取內外部并行的方式。一方面，各部門對預算主體有績效管理職責，應當主動加大績效監(jiān)控力度，從監(jiān)控重大項目擴大到覆蓋全部項目，充分掌握項目信息，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏差和管理漏洞及時予以糾正，建立責任約束機制。另一方面，財政部門基于對各部門的績效管理職責，在做好績效目標和績效評價管理的基礎上，應當加強對績效監(jiān)控這一薄弱環(huán)節(jié)的管理，將其作為財政績效管理的常態(tài)化工作之一。除了依托信息化手段等先進技術，還需要采取專業(yè)的工作方法，無論是財政工作人員還是委托的第三方機構，都應當著重了解預算項目的政策背景，熟悉部門內部的業(yè)務流程，分析績效監(jiān)控的重點環(huán)節(jié)，掌握政策落實和項目推進的困難，在此基礎上再考慮績效信息數(shù)據(jù)，以根據(jù)不同情況進行客觀的判斷和正確的處理。

3.以改進管理為目標，科學應用績效評價結果。事后績效評價是預算管理的最后一環(huán)，績效評價結果應用是績效管理的落腳點。這實際包含兩個環(huán)節(jié)，一是績效評價，二是績效評價結果的應用。一方面，績效評價是否客觀、科學、有力，直接關系到績效評價結果的應用程度；另一方面，績效評價結果的應用延伸至下一個預算周期，能夠影響預算決策，對績效評價的客觀性、科學性、權威性提出了更高的要求。績效評價是我國預算績效管理的開端，在全國范圍內已經形成了較為成熟的模式，但是依然存在較大的改進空間。

雖然績效評價已經成為財政績效管理常態(tài)化工作之一，但通常以部門自評為主、以財政部門重點評價為輔，部門自評一般采取自行委托第三方機構的形式進行，績效評價結果缺乏客觀性、科學性、權威性，財政部門只針對重點項目進行評價，評價結果與政府績效考核掛鉤，但未做到績效評價全覆蓋，難以對部門形成有力約束。通常情況下規(guī)定績效評價結果直接與第二年部門預算控制數(shù)掛鉤。一方面，在績效評價未實現(xiàn)全覆蓋，其客觀性、科學性、權威性不足的情況下，績效評價結果直接與部門預算控制數(shù)掛鉤的規(guī)定頗顯粗放；另一方面，績效評價結果應用的目的是標本兼治，不應只局限在扣減預算控制數(shù)等懲罰措施上[4]。目前，結合全國各地實際情況來看，績效評價結果的應用主要集中在績效評價結果反饋預算主體、財政政策和重大支出績效評價結果報告人大和同級政府、部門績效評價結果隨決算報告公開、與政府績效考核結果掛鉤等方面[5]，預算管理制度中規(guī)定的“整改、完善財政政策、與預算安排掛鉤、問責”等形式并未被普遍采用。

績效評價的目的并不是削減部門預算，也不是問責，而是為了更好地服務于決策和管理[6]。首先，應當突破現(xiàn)有部門自評和財政評價相結合的任務型模式，在制度上規(guī)定績效評價全覆蓋，財政部門加快建立績效評價專業(yè)機構庫和專家?guī)欤瑸殚_展績效評價工作提供智力支撐，在保證績效評價人員專業(yè)性的基礎上，參考北京市事前績效評估的方式，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會公眾代表，讓其參與到財政支出政策和重大支出項目的績效評價中，根據(jù)績效目標，從供需兩個角度對財政支出的經濟性、效率性、效益性進行客觀公正的評價，進一步加強績效評價結果的客觀性、科學性、權威性，以及時改進管理、完善或調整政策。其次，應當深入論證績效評價結果的應用程度。第一層級是結果反饋、信息公開；第二層級是改進管理、完善或調整政策；第三層級是問責等懲罰性措施。要根據(jù)績效評價制度的成熟程度，確定與之相適應的績效評價結果應用體系，避免績效評價結果的應用僅是紙上談兵。最后，嘗試建立績效評價結果與事前績效評估的對接，經過改進后的項目、調整或完善后的政策，須再次進行重大支出項目和財政支出政策事前績效評估，重新認定其是否可以實施或安排資金。通過建立以改進管理為目標的績效評價制度和績效評價結果應用體系，有利于促進全面實施預算績效管理的真正落地。

《財政部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預［2018］167 號）明確提出：到2020 年底，中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系；到2022 年底，市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”，大幅提升預算管理水平和政策實施效果?？梢姡{圖已經繪就，落地正當其時，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革背景下，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從宏觀架構和微觀執(zhí)行層面入手，成為全面實施預算績效管理的有效路徑。