居民參與視角下的社區(qū)治理創(chuàng)新研究

◎ 方 浩 李雪偉

20世紀(jì)90年代以來，我國一直在探索社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的模式，總體上形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、居民自治、專家參與等幾種典型代表的社區(qū)治理模式。雖然這些模式在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意義上的“社區(qū)”，即滕尼斯所說的“社會(huì)共同體”。從社會(huì)學(xué)視角來看，社會(huì)共同體的形成主要包含兩方面的要素：第一，在一定地域范圍內(nèi)形成互惠互助的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)；第二，成員擁有共同的利益，其行為符合既定的規(guī)范與章程。[1]從這一角度來看，我國社區(qū)尚未形成社會(huì)共同體的主要原因可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是政府在社區(qū)治理過程中長期扮演主導(dǎo)者的角色；二是社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中尚未取得合法性地位；三是社區(qū)居民參與熱情低，參與主動(dòng)性差，未能有效地認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任與權(quán)利；四是社區(qū)內(nèi)部利益相關(guān)者社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的破裂與居民之間的信任程度降低。因此，在面對(duì)社區(qū)居民參與率低、參與效能不高、參與主體偏老齡化等問題時(shí)，如何從居民參與的視角來探索社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑顯得十分重要和迫切。

一、研究問題：如何理解居民參與社區(qū)治理的動(dòng)力不足

以往的研究在探討社區(qū)治理中的居民參與時(shí)，主要形成了四種不同的解釋角度。

一是結(jié)構(gòu)主義視角。該視角主要是在國家與社會(huì)的框架下進(jìn)行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要源于強(qiáng)政府、弱社會(huì)的格局，壓制了社會(huì)空間，從而抑制了居民參與的能動(dòng)性。[2]具體來說表現(xiàn)在：社區(qū)服務(wù)過度依賴于政府，社區(qū)服務(wù)的供給與居民的實(shí)際需求相背離，社區(qū)居委會(huì)的行政色彩濃厚。在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為激發(fā)居民參與的核心在于推行政社分離，保證社區(qū)居民的自治性，激發(fā)社區(qū)居民參與的熱情和信心，重塑現(xiàn)代公民社會(huì)。

二是制度主義視角。該視角主要是從政府的管理體制和制度供給來進(jìn)行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要在于制度供給不足，如缺乏社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的通道、缺乏社區(qū)參與的制度環(huán)境、缺乏居民議事的平臺(tái)以及政府不科學(xué)的管理方式等。在這種視角下，學(xué)者們提出只有將政府自上而下的政治需求和公民自下而上的社會(huì)需求相結(jié)合，才有可能創(chuàng)造出真正的創(chuàng)新制度，并將這種新的創(chuàng)新制度變成社會(huì)互動(dòng)的普遍規(guī)則，讓居民充分了解和熟悉這些規(guī)則，使居民由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與。[3]

三是文化主義視角。該視角主要是從社區(qū)成員內(nèi)在的價(jià)值體系及居民之間的交往方式來進(jìn)行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要來源于破裂的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、公民精神缺失、社區(qū)認(rèn)同感及社區(qū)意識(shí)淡薄以及搭便車行為，使得居民參與社區(qū)治理陷入文化陷阱。[4]在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為要培養(yǎng)居民的共同利益和社區(qū)認(rèn)同關(guān)鍵在于建立社區(qū)居民參與網(wǎng)絡(luò)。在這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，社區(qū)居民的搭便車行為會(huì)遭受到集體的排斥和懲罰，為了持續(xù)性地融入到集體之中，他們自然選擇主動(dòng)參與，并在此過程中建立起互信互助的日常規(guī)范，最終形成社區(qū)歸屬感。[5]

四是社會(huì)資本視角。該視角主要從社會(huì)資本存量角度來解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要來源于社區(qū)成員的異質(zhì)性、流動(dòng)性較強(qiáng)，社區(qū)內(nèi)部的信任程度較低，內(nèi)部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系暫未構(gòu)建起來，居民達(dá)成集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)成本過大。[6]在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為要培育社會(huì)資本，可以從發(fā)展社區(qū)的非盈利組織入手，重點(diǎn)增強(qiáng)社區(qū)居民的互動(dòng)性、互惠性、組織性和資源共享性。

上述4個(gè)理論視角對(duì)于社區(qū)治理中的居民參與動(dòng)力不足有較強(qiáng)的解釋力，然而，隨著我國社區(qū)治理實(shí)踐的不斷發(fā)展，這些理論卻面臨著新的社會(huì)挑戰(zhàn)，即我國社區(qū)治理盡管存在總體性參與不足的情況，但卻呈現(xiàn)出特定群體參與熱情較高的群體分異現(xiàn)象。這些特定群體主要包括黨員骨干、家庭主婦、社工、老年人等，而廣大年輕人則相對(duì)較少地關(guān)注和參與社區(qū)公共事務(wù)。實(shí)際上，對(duì)于居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力是什么、如何更有效地促進(jìn)居民參與社區(qū)治理、如何來理解現(xiàn)代社會(huì)居民參與的結(jié)構(gòu)型限制條件等問題，現(xiàn)有的研究探討相對(duì)較少，且沒有給出明確的回答。因此，本文主要從社區(qū)治理創(chuàng)新路徑的三個(gè)維度——?jiǎng)訖C(jī)、工具與保障出發(fā)，來探討如何從社區(qū)參與視角下來創(chuàng)新社區(qū)治理的路徑，從而為我國社區(qū)治理創(chuàng)新提供一定理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指導(dǎo)。

二、創(chuàng)新社區(qū)治理的動(dòng)機(jī)：理解居民參與治理的重要性

第一，居民的參與可以發(fā)出不同的聲音，對(duì)作出公平的決策起到更有效和更有影響力的作用。社區(qū)最早源于滕尼斯提出的“社會(huì)共同體” 的概念，它是由人類自身的本能、記憶和習(xí)慣推動(dòng)，以團(tuán)結(jié)和互助為特征的社會(huì)組織方式。[7]社會(huì)共同體以人們的共同利益為紐帶而形成，這種共同利益不是來自彼此交換過程中的利益博弈，而是產(chǎn)生于日常互惠過程中的鄰里效應(yīng)。居民作為共同體中的一員，有權(quán)利更有義務(wù)對(duì)社區(qū)中的公共事務(wù)發(fā)表自己的看法。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為在小規(guī)模公共池塘資源系統(tǒng)中，只有居民不斷參與，不斷發(fā)出自己的聲音，他們才能識(shí)別出團(tuán)體中最信任的成員。當(dāng)人們?cè)谶@個(gè)環(huán)境中相處很長一段時(shí)間，就會(huì)自發(fā)地形成共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式。[8]2009年北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠事件，由于具有較強(qiáng)知識(shí)背景的奧北社區(qū)居民的集體反對(duì)與阻撓，并起草《中國城市環(huán)境的生死抉擇——垃圾焚燒政策與公眾意愿》，最終引起政策決策者的重視，開始對(duì)垃圾焚燒廠項(xiàng)目的社會(huì)影響和環(huán)境影響全面地考察與分析，并通過多種渠道和形式向社區(qū)居民解釋垃圾焚燒的工藝流程和實(shí)際影響。這次社區(qū)居民的集體維權(quán)事件，不僅促使《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》出臺(tái)，也維護(hù)了社區(qū)居民自身的知情權(quán)與決策權(quán)。[9]

第二，居民的參與使利益相關(guān)者不斷自發(fā)組織或者被組織起來，有利于促進(jìn)市民意識(shí)的覺醒。社區(qū)治理是社區(qū)居民共同協(xié)商解決社區(qū)公共事務(wù)的過程，其關(guān)鍵就是建立多元主體的協(xié)調(diào)機(jī)制和參與網(wǎng)絡(luò)。這種參與網(wǎng)絡(luò)是政府、居民、社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)等多元利益主體在持續(xù)互動(dòng)過程中經(jīng)過反復(fù)的博弈而建立的合作與互惠關(guān)系，它的形成會(huì)進(jìn)一步內(nèi)化于社區(qū)共同的信念和價(jià)值觀，如信任、認(rèn)同、包容等。當(dāng)所有的社區(qū)居民在參與過程中形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系時(shí)，為了維護(hù)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)或社區(qū)聲譽(yù)，他們會(huì)自發(fā)地組織起來，通過成立業(yè)委會(huì)或加入各種草根組織，積極地履行自己的權(quán)利和義務(wù)。這種自發(fā)組織的過程，實(shí)際上就是市民意識(shí)覺醒的過程。

第三，居民的直接參與和治理，可以培育居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識(shí)。我國的居民參與通常指社區(qū)居民自覺自愿地參加社區(qū)各種公共活動(dòng)和管理事務(wù)。居民在參與的過程中，一方面有機(jī)會(huì)面對(duì)面地互動(dòng)、合作，為解決社區(qū)問題出謀劃策；另一方面，在互動(dòng)過程中增加居民對(duì)社區(qū)環(huán)境的感知，增進(jìn)鄰里之間互相了解，修復(fù)居民之間原本破裂的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，當(dāng)居民了解自己的生活環(huán)境、認(rèn)可周邊的鄰里、依賴于自己所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系時(shí)，他們就自然而然形成了歸屬感、認(rèn)同感和社區(qū)意識(shí)。這種對(duì)社區(qū)的歸屬感又會(huì)進(jìn)一步刺激居民參與的能動(dòng)性，居民的參與動(dòng)機(jī)不再局限于個(gè)人利益導(dǎo)向，而是為了需求聯(lián)系和社交的需要。巢小麗（2013）基于Z省N市的172名居民的調(diào)查實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)越多，對(duì)社區(qū)越熟悉，越容易在社區(qū)內(nèi)與其他成員建立良好的社會(huì)關(guān)系，其自豪感與主人翁的意識(shí)越強(qiáng)烈，社區(qū)歸屬感也明顯得到提升。[10]同時(shí)，該研究也指出傳統(tǒng)式街坊社區(qū)類似“熟人社會(huì)”，居民社區(qū)歸屬感最強(qiáng)，居民參與的比例達(dá)到80%；安置型社區(qū)通過黨建引領(lǐng)與社區(qū)組織培育，吸引居民參與社區(qū)活動(dòng)，居民的歸屬感較強(qiáng)，參與的比例也較高；而商品房社區(qū)由于居民異質(zhì)性及居住空間的私密性，居民的社區(qū)歸屬感較差，居民參與的比例也非常低。因此，未來應(yīng)該采取措施增強(qiáng)居民對(duì)居住地的歸屬感、認(rèn)同感及其他依附情感，從尋求社區(qū)歸屬感的心理需求來動(dòng)員居民參與，才能真正有效地解決居民參與中集體行動(dòng)困境問題。

三、創(chuàng)新社區(qū)治理的工具：理解居民參與治理的路徑

理解了社區(qū)治理過程中為什么不能缺少居民參與這一環(huán)節(jié)之后，需要進(jìn)一步理解居民應(yīng)該如何參與到社區(qū)治理的過程中?，F(xiàn)實(shí)生活中常常是政府主導(dǎo)社區(qū)治理，居民只是被動(dòng)式地參與或被告知，大事小事都由政府來做主，如何破解社區(qū)居民“不愿參與”“懶于參與”“不會(huì)參與”的治理問題，已經(jīng)成為政府開展社區(qū)治理的棘手問題。接下來，我們將從參與的內(nèi)容、方式與激勵(lì)三個(gè)維度來創(chuàng)新社區(qū)治理的工具。

（一）居民參與的內(nèi)容

無論是社區(qū)更新規(guī)劃、居委會(huì)決策還是社區(qū)公共事務(wù)的處理等，都在強(qiáng)調(diào)居民參與。居民參與十分重要，但是如何促進(jìn)居民參與，或者應(yīng)該參與什么內(nèi)容呢？從社區(qū)本身所需要的服務(wù)與功能來說，它主要包括環(huán)境衛(wèi)生功能、公共文化功能、公共服務(wù)功能、社會(huì)福利功能以及照顧社區(qū)弱勢(shì)群體功能；從居民參與的客體角度來考慮，社區(qū)的資源既有硬件設(shè)施資源，也有服務(wù)性項(xiàng)目資源。硬件設(shè)施資源通常指環(huán)境衛(wèi)生、治安、服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所、交通條件等；服務(wù)性項(xiàng)目資源通常指文娛活動(dòng)、體育活動(dòng)、慈善活動(dòng)、教育培訓(xùn)等?，F(xiàn)有的學(xué)者大多都是從社區(qū)功能本身出發(fā)，對(duì)社區(qū)參與活動(dòng)進(jìn)行分類。楊敏將居民參與的活動(dòng)劃分為四種類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權(quán)益性參與。[11]黎熙元等根據(jù)居民參與項(xiàng)目內(nèi)容，將居民參與活動(dòng)劃分為文娛活動(dòng)、體育健身活動(dòng)、教育培訓(xùn)活動(dòng)、志愿者活動(dòng)、慈善活動(dòng)等。[12]也有一些學(xué)者從社區(qū)現(xiàn)有的資源要素對(duì)居民參與進(jìn)行劃分，田北海等將居民參與分為社區(qū)公共管理參與和社區(qū)公共服務(wù)參與，前者主要包括參與社區(qū)公共事務(wù)決策、重要事項(xiàng)評(píng)估、公共事務(wù)管理，監(jiān)督社區(qū)公共事務(wù)運(yùn)行情況；后者主要包括參與社區(qū)治安聯(lián)防活動(dòng)、社區(qū)環(huán)?；顒?dòng)、社區(qū)志愿者活動(dòng)及社區(qū)教育、宣傳、培訓(xùn)活動(dòng)和公共文化娛樂活動(dòng)。[13]成都市肖家河街道通過引入“愛有戲”組織和晚霞居家養(yǎng)老助殘服務(wù)站，利用社區(qū)廣場(chǎng)、街巷、社區(qū)服務(wù)中心等公共空間，開展“義集、義倉、義坊”活動(dòng)，舉辦居民藝術(shù)節(jié)、拍攝微電影、建立社區(qū)印象博物館、興辦社區(qū)學(xué)院等，大大豐富了居民的業(yè)余生活，為居民的互動(dòng)參與提供了多元化的渠道。[14]

（二）居民參與的方式

為了解決社區(qū)內(nèi)部的公共利益被侵犯問題（如建垃圾廠、化工廠等），居民很可能會(huì)被卷入到居民參與中，并采取抗議性的集體行動(dòng)來捍衛(wèi)自己的利益。這種利益沖突會(huì)激發(fā)居民自我維權(quán)意識(shí)和團(tuán)結(jié)精神，并動(dòng)用各種資源和渠道來表達(dá)自己的不滿和利益訴求。然而，現(xiàn)實(shí)中大部分個(gè)體不知道如何表達(dá)需求，使自己的訴求被他人理解和接受，因此當(dāng)遇到棘手問題時(shí)，只有求助于居委會(huì)或?qū)で蟾鞣N私人關(guān)系來解決問題。造成這種個(gè)體參與的障礙主要有兩點(diǎn)：第一，公眾自身缺乏相應(yīng)的參與知識(shí)和能力，不能理解公共政策設(shè)定、決策與執(zhí)行過程，無法進(jìn)行正常干預(yù)和有效談判；第二，缺乏制度上的保障，居民的反饋并未得到實(shí)質(zhì)有效的回復(fù)。不同社會(huì)屬性的居民參與成熟度不同，參與成熟度主要包括參與能力和參與心理素質(zhì)，前者指居民的知識(shí)和技能，后者指居民參與的意愿和道德素質(zhì)。一些學(xué)者率先在國內(nèi)制定參與成熟度的初步評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對(duì)規(guī)劃知識(shí)的理解、對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的理解、是否有參與經(jīng)驗(yàn)、是否有駐派規(guī)劃師來評(píng)判參與能力成熟度，根據(jù)參與規(guī)劃的目的是什么、是否愿意參與來評(píng)判參與心理成熟度。[15]在確定居民參與成熟度的基礎(chǔ)之上，將居民參與形式劃分為四個(gè)層次：通知、協(xié)商、合作、授權(quán)。針對(duì)參與能力低、心理成熟度低的居民，主要采用通知形式，即基層政府幫助他們開展社區(qū)教育，告知他們政策內(nèi)容，傳達(dá)政府的工作目的；針對(duì)參與能力適中、心理成熟度適中的居民，主要采取協(xié)商形式，即基層政府在制定政策目標(biāo)時(shí)，需要傾聽居民的意見，并進(jìn)行正式的反饋；針對(duì)參與能力適中、心理成熟度高的居民，主要采取合作形式，即基層政府與居民之間相互協(xié)商，共同制定和選擇政策目標(biāo)，并做出最終決策；針對(duì)參與能力高、心理成熟度高的居民，主要采取授權(quán)形式，即政府只需要制定某些政策的邊界和原則，由居民獨(dú)立完成政策目標(biāo)的制定、選擇，并做出最終決策。

（三）居民參與的激勵(lì)

社會(huì)制度的穩(wěn)定運(yùn)行需要構(gòu)建一套包含激勵(lì)主體、激勵(lì)對(duì)象、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)手段和激勵(lì)過程的完整激勵(lì)機(jī)制。[16]然而，社區(qū)居委會(huì)依賴于打“感情牌”或發(fā)放“小禮品”等物質(zhì)性回報(bào)來誘導(dǎo)居民參與，這種參與行為往往表現(xiàn)為一種短暫的“情感行動(dòng)”，久而久之就會(huì)形成一種路徑依賴，始終沒有上升到價(jià)值的認(rèn)同層面。一方面，當(dāng)沒有小禮品誘導(dǎo)時(shí)，或當(dāng)前的小禮品沒有以前的小禮品好時(shí)，居民參與的動(dòng)力會(huì)大打折扣，行動(dòng)的彈性和隨意性較大，可持續(xù)性不足。另一方面，居民的參與沒有話語權(quán)，很多社區(qū)活動(dòng)都是由上級(jí)政府委派，由社區(qū)居委會(huì)組織開展，為了完成政府考核的業(yè)績需要，居民通常都是被動(dòng)陷入設(shè)定好的各種考核評(píng)價(jià)體系中，長此以往，一些居民對(duì)這種象征性和儀式性的活動(dòng)感到麻木而不愿意參與。

破解居民參與難題的關(guān)鍵在于徹底激發(fā)居民的能動(dòng)性，核心不在于物質(zhì)或精神的回報(bào)，而在于“賦權(quán)于民”的過程，將社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與評(píng)價(jià)權(quán)真正地交還給社區(qū)居民。例如，杭州市開展參與式社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在政府賦權(quán)于民的過程。首先，以公眾選舉參與決定社區(qū)組織的建構(gòu)。2010年以來，杭州市在全市576個(gè)社區(qū)中全面實(shí)施公眾直接參與選舉社區(qū)居委會(huì)主任及其他自治組織負(fù)責(zé)人的制度，選舉參與的意義不僅有利于增加成員對(duì)社區(qū)自治組織的信任，更有利于形成居民選舉聯(lián)絡(luò)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并使社區(qū)公共事務(wù)得以被廣泛地討論。其次，拓展居民參與社區(qū)決策的多重渠道，包括設(shè)置“四會(huì)”工作制度（民情懇談會(huì)、工作聽證會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、成效評(píng)議會(huì)），聽取社區(qū)居民的意見，以及建立榮譽(yù)紀(jì)念制度，鼓勵(lì)公眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)建言獻(xiàn)策。最后，通過黨建文化促進(jìn)制度化參與。杭州市在全市社區(qū)中按“社區(qū)建黨委，樓道建支部，單元建小組”的方式建構(gòu)社區(qū)黨委，并借助制度化的政治資源激發(fā)、動(dòng)員社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)之中。[17]

四、創(chuàng)新社區(qū)治理的保障：理解居民參與治理的限制條件

在構(gòu)建了社區(qū)治理的工具箱之后，如何保障居民可持續(xù)地參與社區(qū)治理，這個(gè)過程自然少不了對(duì)居民參與治理的限制條件進(jìn)行探討。雖然政府掌握了有效的治理工具箱，但是忽視現(xiàn)實(shí)社會(huì)的限制條件，在動(dòng)員社區(qū)居民的過程中一樣會(huì)碰壁。只有在承認(rèn)其限制條件的情況下，通過治理工具箱逐步降低其限制條件的影響程度，才能真正確?？沙掷m(xù)的參與式治理。

（一）個(gè)人的理性主義

馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！鄙鐓^(qū)參與經(jīng)常遇到的困境就是“事不關(guān)己，高高掛起”，如果是關(guān)乎自己利益的事情，居民參與的積極性就會(huì)非常高；而如果是涉及公共利益的事情，居民就很少參與。因此，利益的相關(guān)性直接決定居民參與的方式和程度。根據(jù)居民的參與方式，通常將社區(qū)居民分為三類：搭便車者（很少關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的人）、看門人（只參與少數(shù)關(guān)系自身利益的關(guān)鍵議題的人）、積極參與者（積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理的人）。[18]個(gè)體之所以愿意參與社區(qū)公共事務(wù)管理，其動(dòng)力不外乎來源于兩個(gè)方面：一方面是物質(zhì)回報(bào)，在公共利益的分配過程中，獲取公共資源的剩余收益；另一方面是精神回報(bào)，在集體協(xié)商的過程之中，樹立個(gè)人的威信和集體崇拜。然而，現(xiàn)實(shí)是城市居民與社區(qū)之間的關(guān)系比較松散，社區(qū)規(guī)模越來越大，居住群體成分越來越復(fù)雜，利益相關(guān)性越來越低，達(dá)成集體共識(shí)的難度越來越大。另外，個(gè)人的利益本身具有一定的隱私性，只有產(chǎn)生利益沖突時(shí)，居民的個(gè)人利益信號(hào)才會(huì)被釋放出來。因此，在無法了解居民的個(gè)人利益偏好時(shí)，想要達(dá)成共同利益，并促成集體行動(dòng)就變得難上加難。

（二）社區(qū)管理體制過度行政化

改革開放后，隨著住房商品化制度改革在全國興起，單位制逐步解體，原來由單位承擔(dān)的社會(huì)職能逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)。與此同時(shí)，大量外來人口不斷涌入城市及本地居民對(duì)生活質(zhì)量的要求提高，都對(duì)社區(qū)的發(fā)展提出新的要求。2000年11月，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，鼓勵(lì)在全國城市開展社區(qū)建設(shè)工作，為不斷增長的城市居民需要提供社會(huì)服務(wù)。2004年10月，中共中央辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)中組部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)的工作意見》。此外，黨的十九大進(jìn)一步提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。基層社區(qū)管理越來越受到重視，相應(yīng)地，各種行政性事務(wù)也越來越多。

社區(qū)管理的事務(wù)全部落到基層社區(qū)居委會(huì)，但權(quán)限仍然在街道。居委會(huì)沒有相應(yīng)的權(quán)力，但又要完成上級(jí)的各項(xiàng)檢查，只有憑借熟人之間的人情、面子以及私人之間的信任和互惠機(jī)制，形成中國基層治理“社區(qū)居委會(huì)—積極分子—普通居民”的動(dòng)員路徑。這種參與方式收效甚微，因?yàn)樗磉_(dá)的并不是大多數(shù)居民的真實(shí)意愿，而是以完成行政任務(wù)為導(dǎo)向的被動(dòng)式參與。在這個(gè)過程中，社區(qū)居委會(huì)一直充當(dāng)“保姆”角色，居民習(xí)慣一有事情就找居委會(huì)，對(duì)居委會(huì)充滿依賴，導(dǎo)致自治意識(shí)逐漸被消磨，很容易造成“服務(wù)越多、自治越弱”的內(nèi)卷化困境。[19]未來，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行更多賦權(quán)和對(duì)居民進(jìn)行增能，一方面，通過提高社會(huì)組織和居民的自治能力，減輕基層工作人員的行政壓力和工作負(fù)擔(dān)；另一方面，將更多權(quán)利賦予基層組織和社會(huì)組織，通過多樣化的方式來動(dòng)員和組織居民參與社區(qū)治理。

（三）城市化過程中的陌生化與流動(dòng)化趨勢(shì)加強(qiáng)

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展，中國當(dāng)前的社區(qū)正在經(jīng)歷著雙重轉(zhuǎn)型。從體制上看，單位制正逐步被社區(qū)制所替代；從形態(tài)上看，傳統(tǒng)老舊小區(qū)正逐步被商品房社區(qū)所替代。新型商品房社區(qū)居民可能來自不同地方、不同職業(yè)，構(gòu)成成分較為復(fù)雜，鄰里之間彼此陌生，相互居住在屬于自己領(lǐng)域中的一個(gè)方格中，雙方幾乎沒有任何的交往和聯(lián)系。這種相互隔離的空間狀態(tài)很容易導(dǎo)致“冷漠”。因此，商品房社區(qū)已不再具備傳統(tǒng)社區(qū)建立在熟、親、信基礎(chǔ)上的強(qiáng)大凝聚力。除了城鎮(zhèn)化過程中帶來的陌生化趨勢(shì)加強(qiáng)，人們的生活、工作節(jié)奏也越來越快，導(dǎo)致人們沒有時(shí)間和精力去處理社區(qū)的公共事務(wù)。此外，網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)與交通工具的發(fā)展使原本由傳統(tǒng)社區(qū)所承擔(dān)的休閑、工作、社會(huì)交往等眾多功能逐漸外移，社區(qū)居民的大量社會(huì)活動(dòng)分散至社區(qū)外不同的空間，發(fā)生于社區(qū)內(nèi)的社交活動(dòng)逐漸減少，對(duì)社區(qū)鄰里的依賴性也逐漸減弱，居民對(duì)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)需求的弱化直接造成了鄰里關(guān)系的冷漠與疏遠(yuǎn)。[20]

五、未來社區(qū)治理中的居民參與發(fā)展趨勢(shì)

基于以上對(duì)居民參與治理動(dòng)力不足的解釋，以及圍繞動(dòng)機(jī)、工具與保障三個(gè)維度來探討如何動(dòng)員居民參與社區(qū)治理，在整個(gè)探討的過程中，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前社區(qū)治理的現(xiàn)狀，仍然是精英式參與、政府主導(dǎo)式參與以及對(duì)治理效果的感性認(rèn)知評(píng)估。然而，隨著民主化進(jìn)程的發(fā)展以及公民意識(shí)的覺醒，未來居民參與社區(qū)治理的過程必然會(huì)面臨著較大的轉(zhuǎn)折。

（一）居民參與治理主體：由少數(shù)精英式轉(zhuǎn)向大眾式

當(dāng)前，我國許多具有鮮明特色的社區(qū)治理，主要是因?yàn)檎尉⒌挠行е卫砗蜕鐣?huì)精英的制度化參與，才使得社區(qū)治理開展得有聲有色。社區(qū)精英權(quán)威式地位與其“公共身份”的獲取密切相關(guān)的，他們主動(dòng)投入到社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)中，在服務(wù)的同時(shí)也加入社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，使其有足夠的權(quán)力去調(diào)動(dòng)和整合社區(qū)現(xiàn)有的資源，獲得好的治理結(jié)果進(jìn)一步強(qiáng)化其“公共身份”，并得到居民對(duì)他們能力的承認(rèn)與認(rèn)可。然而，精英式治理在發(fā)展過程中逐漸呈現(xiàn)出很多弊端：第一，“公共身份”的獲得并沒有制度化的許可機(jī)制，社區(qū)精英很難保持持續(xù)的參與熱情；第二，社區(qū)精英在決策過程中也存在非理性思維，一旦決策失誤，個(gè)人的信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本將會(huì)遭到巨大的損失風(fēng)險(xiǎn)；第三，精英式治理很容易產(chǎn)生個(gè)人崇拜，會(huì)導(dǎo)致個(gè)人權(quán)力和欲望的膨脹。[21]由于居民不滿足于精英式治理所帶來的低效率與官僚化，當(dāng)前社區(qū)正在興起以“業(yè)委會(huì)”為代表的大眾式治理模式。業(yè)委會(huì)是由社區(qū)居民自發(fā)組織的團(tuán)體機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是維護(hù)社區(qū)居民的公共利益，協(xié)調(diào)社區(qū)的公共事務(wù)處理，監(jiān)督社區(qū)公共資源的利用。伴隨著城市發(fā)展進(jìn)入存量規(guī)劃的時(shí)代，未來社區(qū)內(nèi)部將會(huì)出現(xiàn)大量的房屋外墻脫落、小區(qū)內(nèi)部綠化不足和設(shè)施老化、無障礙化設(shè)施不足等現(xiàn)象，這些需要集體維權(quán)的公共事務(wù)將會(huì)使得精英式治理弊端更加凸顯，所以應(yīng)該通過業(yè)委會(huì)將社區(qū)集體維權(quán)行動(dòng)納入組織化、常規(guī)化的合法渠道，以基于契約的協(xié)商和對(duì)話機(jī)制來實(shí)現(xiàn)新的治理模式。

（二）居民參與治理過程：由被動(dòng)式轉(zhuǎn)向主動(dòng)式

當(dāng)前，我國的社區(qū)管理方式依然采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的體制，社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)擁有直接管轄權(quán)。社區(qū)資源的使用、公共事務(wù)的決策、公共服務(wù)的提供等權(quán)力基本掌握在政府的手中，政府也傾向于大包大攬，一直充當(dāng)“保姆”角色，造成了居民只是被動(dòng)的接受者，而不是主動(dòng)的參與者，對(duì)政府和居委會(huì)具有高度依賴性，自治意愿消磨殆盡。然而，這種被動(dòng)式參與正在導(dǎo)致社區(qū)治理陷入“服務(wù)越多、自治越弱”的內(nèi)卷化困境，社區(qū)居民和社區(qū)居委會(huì)都不滿意彼此，相互抱怨。如何由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，西方國家的公眾參與給了我們一個(gè)很好的啟示——依賴于成熟的非政府組織（NGO）發(fā)展。NGO來源于地方社區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際問題認(rèn)識(shí)更深刻。相對(duì)于居民來說，NGO在協(xié)商、組織、溝通上更加專業(yè)，它們可以使用更加綜合性的方法，來改變社區(qū)內(nèi)部的物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)文化。它們?cè)谏鐓^(qū)的發(fā)展過程中一方面充當(dāng)政府與居民之間的中介，另一方面擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)能力，培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖、教授居民技能，并且很多NGO的創(chuàng)始人有著非常強(qiáng)烈的責(zé)任心和奉獻(xiàn)精神，這些都對(duì)居民主動(dòng)參與有著強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。

（三）居民參與治理效果：由感性認(rèn)知評(píng)估轉(zhuǎn)向理性能力評(píng)估

當(dāng)前，我國對(duì)居民參與社區(qū)治理效果的評(píng)價(jià)主要是測(cè)量社區(qū)治理滿意度或治理績效。大多數(shù)學(xué)者傾向于以社區(qū)功能實(shí)現(xiàn)作為其治理績效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。傅利平等主要從認(rèn)知層、意愿層和參與層三個(gè)方面對(duì)社區(qū)治理滿意度進(jìn)行測(cè)量，測(cè)量指標(biāo)偏主觀認(rèn)知和主觀評(píng)價(jià)，存在較大的測(cè)量誤差[22]；王素俠等主要從居民生活狀況、生活環(huán)境、社區(qū)治安狀況、環(huán)境秩序、安全知識(shí)、公共服務(wù)設(shè)施、配套設(shè)施及政治生活、文化生活等進(jìn)行全方位考察，雖然某些測(cè)量指標(biāo)相對(duì)客觀，但測(cè)量內(nèi)容太過于龐雜，沒有突出社區(qū)治理所關(guān)注的重點(diǎn)。[23]徐林等在前者研究的基礎(chǔ)上，對(duì)治理績效測(cè)量進(jìn)一步精簡為能否滿足居民需求和提高社區(qū)的資源動(dòng)員能力。[24]國內(nèi)學(xué)者對(duì)于社區(qū)治理績效從最早的認(rèn)知與意愿層面進(jìn)行主觀測(cè)量，轉(zhuǎn)向關(guān)注客觀的物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)秩序的測(cè)量，最后聚焦于人的能動(dòng)性測(cè)量，即社區(qū)成員是否有能力和資源讓社區(qū)變得更美好。然而，國外對(duì)于社區(qū)治理效果更傾向于考察人的能動(dòng)性，Williams在研究夏威夷州青少年飲酒問題時(shí)，將社區(qū)能力歸納為六個(gè)主要領(lǐng)域：組織、效率、員工知識(shí)和技能、資金和其他資源、文化競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)性。[25]Kemner也將社區(qū)能力概括為領(lǐng)導(dǎo)力、合作伙伴結(jié)構(gòu)、與合作伙伴的關(guān)系、合作伙伴能力、合作伙伴的政治影響力、對(duì)合作伙伴參與社區(qū)治理和成為社區(qū)成員的看法。[26]無論是國外還是國內(nèi)對(duì)社區(qū)治理效果的評(píng)價(jià)，都在逐步由抽象的、感性的認(rèn)知評(píng)價(jià)向具體的、理性的能力評(píng)估轉(zhuǎn)變。