政府“元治理”視野下的基層治理精細化
——基于上海嘉興路街道的案例分析

◎ 劉中起 瞿 棟 柴 敏 上官酒瑞

一、研究背景與分析框架

（一）問題的提出

黨的十八屆五中全會首次明確提出精細化治理，要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，這是當前社會變遷背景下社區(qū)治理的發(fā)展方向。新時代新環(huán)境下，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們對美好生活的需求越來越高，這對社會建設(shè)與社區(qū)治理提出了更高要求。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，并明確要求：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”而且，特別就社區(qū)建設(shè)提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@是在中國特色社會主義進入新時代的背景下，加強基層社會治理的總要求和總遵循。

基層治理精細化是城市治理的根本點和落腳點?；A(chǔ)不牢，地動山搖，尤其是像上海這樣的超大城市，基層治理顯得尤為重要。2018年11月6日，習(xí)近平總書記視察上海市嘉興路街道時指出：城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)，社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢。精細化治理最終要由人民來衡量，治理要“有溫度”“暖人心”，才能轉(zhuǎn)化為人民實實在在的獲得感、幸福感和安全感。將服務(wù)和資源送到居民身邊，才能真正實現(xiàn)社區(qū)治理精細化。這包含了治理效果的普惠性。然而我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一個很有趣的現(xiàn)象：政府推進精細化治理的創(chuàng)新性做法在不同的社區(qū)卻產(chǎn)生了不同的效果。為什么會有這種差異？政府在其中發(fā)揮了什么樣的作用？打通“最后一公里”、實現(xiàn)基層治理精細化又有哪些基本遵循？本文擬基于政府“元治理”視野分析城市基層治理精細化的理論內(nèi)涵與內(nèi)在運行邏輯。

（二）理論框架

近年來，由于國家政策向社會治理和基層治理傾斜，精細化治理思想逐漸被學(xué)術(shù)界所重視并應(yīng)用于社區(qū)治理研究。當前學(xué)術(shù)界對于精細化治理的實現(xiàn)路徑仍然存在爭論。有學(xué)者主張從宏觀層面理解精細化治理，認為精細化治理應(yīng)從社會治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運行和主體關(guān)系這一維度入手。[1]有研究者認為應(yīng)該對這一概念進行綜合理解，即從治理理念、關(guān)系結(jié)構(gòu)和機制構(gòu)建、實踐應(yīng)用三個層面來理解，以達到高效能、強回應(yīng)的治理效果。[2]也有人指出要從“技術(shù)—服務(wù)”兩個維度、“政治—社會”兩個層次解讀，認為精細化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理轉(zhuǎn)型兩個層面的統(tǒng)一。[3]就社區(qū)層面的精細化治理而言，學(xué)界主要從理論、政策和實踐探索三個維度來進行研究。[4]理論層面基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)，從微觀視野探索社區(qū)治理精細化；政策層面由部門條例上升至國家戰(zhàn)略，并且將精細化治理切實落實到基層治理中；同時，全國各地的城鄉(xiāng)社區(qū)也在積極探索社區(qū)治理新模式。當前，越來越多的研究從政府一元治理轉(zhuǎn)向多元治理。

“元治理”最早由英國著名政治理論家杰索普提出，意為“協(xié)調(diào)不同的治理模式，以確保它們中的最小限度的結(jié)合”。[5]后來，他將“元治理”概念具體化為“治理的組織條件”，指涉“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理模式的明智組合，以期達到其參與者所認為的最好結(jié)果”。[6]簡言之，所謂“元治理”即“治理的治理”，是政府對治理方式的治理。其實質(zhì)上是在混合治理模式下謀求社會效用最大化的過程，確保資源合理分配，盡量規(guī)避治理的不完全性，使社會成員擁有更多的獲得感。其目的在于減少甚至消除三種治理模式之間產(chǎn)生的對立沖突，促進三種治理主體的三種治理模式之間能協(xié)同互補，以求有效優(yōu)質(zhì)地實現(xiàn)治理目標?！霸卫怼辈⒎腔貧w傳統(tǒng)的一元治理和絕對的“政府中心”，也不同于當前比較熱門的多元治理，而是在避免“政府失靈”和“市場失靈”、回應(yīng)“治理的三元悖論”（圖1）的基礎(chǔ)上提出的一種新的治理理念和治理模式。從這一意義上說，“元治理”是窺探中國社區(qū)治理領(lǐng)域中理論聯(lián)系實踐較為恰當?shù)姆治龉ぞ摺?/p>

圖1 治理的三元悖論

二、作為精細化治理“設(shè)計者”的政府：上海嘉興路街道案例

聚焦于社區(qū)精細化治理的過程可以發(fā)現(xiàn)，宏觀層面上，政府不僅提供了基本公共服務(wù)，而且需要扮演一個“設(shè)計者”的角色，這一角色主要負責遠景設(shè)計、規(guī)則制定、職責分配、糾紛調(diào)解等工作。聚焦微觀層面，社區(qū)中的居委會工作、業(yè)委會換屆等活動中，雖然展現(xiàn)了民主自治的發(fā)育，但這一過程多數(shù)都是在政府的“參與”和“在場”中實現(xiàn)的。上海市虹口區(qū)嘉興路街道在推進精細化治理的過程中進行了一系列的創(chuàng)新性探索。

（一）精細理念先行：政府搭臺與多元參與

“精細化治理”最核心的一個理念就是強調(diào)多元治理主體在治理過程中的參與，在這一過程中政府要憑借自身獨特的政治權(quán)威，召集和鼓勵其他治理主體積極參與。這一過程不僅僅是簡單的動員過程，也不意味著政府要對其他主體橫加干涉，政府需要明確其發(fā)揮作用的領(lǐng)域和限度，在能發(fā)動社會力量參與的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域積極引入社會力量，通過內(nèi)在改進和外部協(xié)作的方式實現(xiàn)精細化。

1. 自上而下：服務(wù)項目精細化

以往的政府改革主要依靠頂層設(shè)計，聚焦體制層面的變革，往往缺乏對于過程的關(guān)注，并伴隨著巨大的成本，因而難以推進。精細化治理則聚焦于社會管理和公共服務(wù)的過程和質(zhì)量，通過簡化優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和轉(zhuǎn)變管理服務(wù)方式提升居民滿意度。在這方面，嘉興路街道的品牌性項目“市民驛站”可以說是典范了。

2016年8月，上海新一輪城市總體規(guī)劃提出要構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈。以此為背景，虹口區(qū)委區(qū)政府著力打造市民驛站，以此作為破解城市治理“最后一公里”難題的著力點。2017年1月開始在嘉興街道試點，稱為“家門口”服務(wù)站；2017年3月區(qū)委將其更名為“市民驛站”。

“一開始我們并沒有考慮是‘市民驛站’，一開始是考慮做敬老院，因為我們轄區(qū)老年人比較多，當時沒有好的敬老院，我們當時根據(jù)居民的需求，先建了一個‘老年托兒所’，把老人白天送進去，晚上接出來。后來又提出來綜合服務(wù)，考慮到老人要有活動、吃飯、醫(yī)療等需求，就建成了‘市民驛站’。”（街道自治辦Y主任）

“市民驛站”功能的逐步完善是街道堅持“將社區(qū)管理好，為群眾服務(wù)好”原則的體現(xiàn)，在推進過程中根據(jù)街道的已有資源和實際情況，根據(jù)需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，有效配置公共管理服務(wù)資源（表1）。

“‘市民驛站’在很多方面彌補了我們居民區(qū)做不到的活動?！保℉居委會L干部）

在精細化理念指導(dǎo)下，通過資源整合和服務(wù)下沉，嘉興路街道以“市民驛站”為精細化治理的突破點，以機制創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整將市場和社會力量整合進自治和共治當中，通過優(yōu)化流程、轉(zhuǎn)變方式實現(xiàn)了治理的精細化。

表1 “市民驛站”管理服務(wù)項目簡要清單

2. 自下而上：居民需求精準化

精細化治理需要問需于民，以居民需求和滿意度作為改進管理和服務(wù)的出發(fā)點和落腳點。治理的本意正是為了使人們有更多的獲得感。當前社會治理轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變需要將社會自身的事項還權(quán)給社會，哪些管理和服務(wù)需要回歸社會？居民需要政府提供哪些資源和服務(wù)？這需要政府在了解居民需求的情況下制定適合的“權(quán)力清單”和“需求清單”，回應(yīng)社會訴求，提升地方治理和公共服務(wù)供給的細致化程度。為了解民意，2018年嘉興路街道展開了“不忘初心、牢記使命，勇當新時代排頭兵、先行者”大調(diào)研（表2）。

群眾生活無小事，每一個細碎的問題都切實影響著居民的生活幸福感和獲得感。而基層工作往往又是瑣碎的，單方面強調(diào)政府工作的精細化和精致的制度體系并不能解決所有問題。精細化治理的核心是要建立以社會問題和社會需求為靶向的積極政府，只有在程序設(shè)計上引入居民參與，才能真正了解基層治理中的真實困境和難題，促進政府聚焦具體問題、改進工作方式。

表2 “嘉興佳話”公眾號大調(diào)研欄目內(nèi)容

（二）精致資源配置：過程規(guī)范與結(jié)果調(diào)節(jié)

政府是治理的火車頭，擁有社會管理的實際權(quán)力，在資源配置、治理規(guī)劃上擁有絕對的話語權(quán)，可以動員其他社會力量并對其形成有效的規(guī)制。但是在治理過程中也要警惕“一放就亂”的問題，在鼓勵多元參與的同時要進行規(guī)范的政治引導(dǎo)和政府管理。

1. 剛性規(guī)定：實現(xiàn)制度規(guī)范化

制度規(guī)范化意味著對各治理主體的職責和功能進行明確的界定，也意味著要推動流程的標準化和規(guī)范化建設(shè)。在“市民驛站”的管理中，政府探索建立了契約管理、項目管理、自我管理等分類管理機制，并形成能進能出、獎勤罰懶的競爭機制和愛心傳遞、崇尚公益的激勵機制，以提升“市民驛站”管理服務(wù)運行實效。同時，為了讓責任落實到實處，政府在市民驛站建立了街道處級領(lǐng)導(dǎo)分片負責制，形成了片區(qū)AB角領(lǐng)導(dǎo)工作機制。

“現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套比較完善的制度了。在街道黨工委和辦事處的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)格化片區(qū)片長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市民驛站站長主要負責面上的事務(wù)管理。管理站和服務(wù)站站長各司其職，副站長主要起一個支持配合的作用。除此之外，相關(guān)的職能部門也要派人員參與其中。” （J街道C干部）

由此可以看出，規(guī)范化的制度可以明確各方責任，促進彼此間的協(xié)調(diào)合作，為精細化治理提供方向指導(dǎo)，同時在過程中規(guī)范治理行為，從而達到精致資源配置的目的。

2. 柔性溝通：彰顯治理人性化

當然，再完美的制度也不能完全適應(yīng)實際情況，且在制度規(guī)范落地的過程中也存在一些空間，導(dǎo)致在這一過程中往往出現(xiàn)一些無法嚴格按照制度執(zhí)行的情況。這時就需要政府與基層治理工作者進行柔性溝通，以保證社區(qū)治理既靈活又有溫度。以R居民區(qū)為例，2018年8月RH三期住宅出現(xiàn)外墻掉落的情況。由于涉及居民安全和各方利益，在確定維修方案及資金的過程中困難重重，最后的解決方案在居委會工作人員的勸解和溝通中達成共識。

“居委會又多次多方聯(lián)系有關(guān)方面，動之以情，曉之以理，2019年元旦后首個工作日，居委會S書記再次牽頭，組織開發(fā)商、物業(yè)、房辦、社區(qū)民警等相關(guān)方就外墻維修施工費用進行研討。”（R居委會材料1）

從中可以看出，柔性溝通和剛性制度一樣不可或缺。如果說剛性的制度規(guī)范是指導(dǎo)社區(qū)治理工作順利進行的“導(dǎo)航儀”，那么柔性溝通就是促使社區(qū)治理工作更順暢和更人性化的“潤滑劑”?！皠?cè)岵辈拍芨玫卮偈苟嘣黧w積極參與到基層治理中來。

3. 實效評估：保障結(jié)果有效性

治理規(guī)則制定之后，需要各治理主體嚴格按章辦事。但規(guī)則的落實過程難免會出現(xiàn)各種差錯，政府此時必須擔當監(jiān)督者的角色，以督促各治理主體及時查缺補漏，按照預(yù)定目標前進。尤其是要重視實效評估在基層治理中的督促作用。

實效評估的主體可以由政府自組織進行評估，更重要的是要聘請專業(yè)的第三方組織進行測評。評估的對象應(yīng)該包含政府、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會等社會治理的多元主體。除此之外，街道每年定期召開居委會年終考核工作互評會，街道27個居委會都要對本年度的工作進行述職，其后各居委和與會者都要公正、客觀地進行居委互評。另外，設(shè)立專門的監(jiān)督渠道也是非常有效的一環(huán)。上海市12345熱線在這個方面起著非常重要的作用。

（三）精確利益引導(dǎo)：公共利益最大化

政府要善于平衡各方利益，避免各治理主體因自身利益破壞彼此間的“信任”，損害已經(jīng)構(gòu)建起的合作網(wǎng)絡(luò)。老百姓的事情越到基層越復(fù)雜、矛盾越尖銳。在協(xié)調(diào)的過程中，政府應(yīng)該著眼于細節(jié)性安排，避免矛盾的產(chǎn)生，在矛盾產(chǎn)生后要著眼于柔性處理，避免矛盾的進一步升級。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中提到的比較多的一個問題是“鄰避效應(yīng)”，以近期嘉興路街道給一些小區(qū)加裝電動車充電樁為例，本來應(yīng)該是一項便民措施，但是在具體執(zhí)行的過程中家住充電樁附近的居民卻有不同的想法。

“其他小區(qū)的居民都到這里來充電，我們覺得是有安全隱患的?！保ň用馛）

追根溯源，上述問題的產(chǎn)生，一定程度上是由于政府在規(guī)劃的時候沒有考量好不同群體之間的利益，從而產(chǎn)生了矛盾。在這些問題上，街道根據(jù)已有的資源和可開發(fā)的資源進行了協(xié)調(diào)，最大限度地實現(xiàn)公共利益最大化。

三、政府在基層治理精細化中的不同角色：兩個居民區(qū)的實踐

街道層面通過提供基本的公共服務(wù)和進行相應(yīng)的制度設(shè)計，為基層精細化治理提供了前提和保障，同時通過資源和服務(wù)下沉，為基層治理提供了落實精細化治理的條件。然而，這些條件在不同的居民區(qū)卻產(chǎn)生了不同的“化學(xué)反應(yīng)”，基層精細化治理呈現(xiàn)出兩種不同的面貌。

（一）“先行者”：H居民區(qū)的經(jīng)驗

H居民區(qū)的3個小區(qū)均為2000年年初修建的商品房小區(qū)，社區(qū)內(nèi)一共有1438戶居民，其中HY小區(qū)有1019戶，YT嘉興路Y小區(qū)有371戶，嘉興路X小區(qū)有48戶。居民整體素質(zhì)較高，以機關(guān)和企事業(yè)單位的退休人員居多。H居民區(qū)是嘉興路街道精細化治理工作較為成功的社區(qū)，在基層治理工作中摸索出了很多經(jīng)驗，在關(guān)系、空間及行動層面均有顯著成效。

1. “潤滑劑”：熟人社會關(guān)系

在工作中，H居民區(qū)形成了“居委會—樓組長/黨員/積極分子—普通居民”這樣一套動員路徑，一定程度上塑造了社區(qū)中的熟人關(guān)系，強化了居民間的關(guān)聯(lián)，同時也能減弱居委會和居民間的“距離感”和“疏離感”。

“有時候退休的人生病了，單位都不知道的，居委會知道都會上門來看望。我們社區(qū)是比較人性化的?！保ň用馝）

為了建設(shè)“更加有溫度”的社區(qū)，居委會對老人、困難戶等有特殊需求的群體尤為關(guān)照。社區(qū)67歲的Z先生是H居民區(qū)的獨居老人。由于養(yǎng)老金尚未繳滿年限，沒有退休金，難以維持生計，又因其擁有一套商品房不能申請低保、臨補等民政救助，他時常到居委會吵鬧。為了解決Z先生的問題，居委工作人員細致地為其解釋補助的相關(guān)政策，并通過政府各種條線的幫困等形式對其進行救助。感受到社區(qū)“溫度”的Z先生最終改變了對居委會的抵觸態(tài)度，開始逐步參與到社區(qū)活動中。借助這一事件，Z先生改變了對居委會和政府的態(tài)度，并成為基層治理的支持者。

面對多元化的社區(qū)環(huán)境和個性化的居民需求，H居民區(qū)根據(jù)不同的情況動員居民，營造了良好的參與氛圍。而且，居民之間關(guān)系融洽，“三駕馬車”之間也能夠?qū)崿F(xiàn)和諧共處。以熟悉且和諧的社區(qū)關(guān)系為前提，能夠調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性、促進問題的協(xié)商解決，進而推動基層治理精細化更有針對性。

2. “活動場”：合理配置空間

自治力量需要空間來培育和發(fā)展，政府的政策利好也需要借助一定空間傳遞。同時，合理的空間配置也能夠為豐富活動、調(diào)節(jié)利益等提供場地，從而成為柔化居民關(guān)系、促進多元溝通的平臺。

其一，社區(qū)活動室場地大、設(shè)施全，能夠滿足居民的活動需求。作為精細化治理的試點小區(qū)，街道投入了一筆不小的資金在H居民區(qū)的活動室建設(shè)上。這筆投資在社區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了良好的反饋，街道因此愿意把更多的資源投入到H居民區(qū)，這樣正效應(yīng)的疊加使其不斷得到街道的行政先導(dǎo)資源，因而社區(qū)治理成效越來越好。

“街道愿意把資源給我們，是因為我們有這個場地。我們下面的活動室是玻璃的，環(huán)境是非常好的。這個活動室是街道花了大力氣給我們借的，月租一萬?！保℉居委會W書記）

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，并不是所有的居民區(qū)都存在這樣的先發(fā)優(yōu)勢并得到街道的資源。有的小區(qū)由于場地有限，活動室面積較小，居民難以在狹小的活動室里開展活動；有的小區(qū)雖然有面積較大的活動室，但規(guī)劃不足而導(dǎo)致活動室功能沒有被完全開發(fā)，資源沒有得到有效利用；個別小區(qū)連基本的活動場所都沒有……這些問題的背后都反映了政府行政資源對于社區(qū)發(fā)展的重要程度。

其二，“市民驛站”讓居民走出社區(qū)有處可去。H社區(qū)位于嘉興路街道的第一片區(qū)，臨近嘉興路街道市民驛站第一分站。第一分站一樓為接待大廳，二樓為功能齊全的活動室，其特色是為老服務(wù)和社區(qū)食堂。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“市民驛站”受到了社區(qū)內(nèi)居民的廣泛好評，成為眾多居民的“第二個家”。

“那邊（‘市民驛站’）老年人的活動是比較豐富的，像康樂球、乒乓球、書畫班那邊都有，我們早上在河濱公園鍛煉完了到旁邊‘市民驛站’看看書、打球、聊聊天，里面設(shè)施很齊全，中午去社區(qū)食堂吃飯。”（居民C）

通過街道負責運行、委托社會組織運作、條線部門垂直管理、志愿者參與服務(wù)等多種方式，“市民驛站”有效整合了政府、社會、市場等各類資源，最大限度地發(fā)揮了公共設(shè)施的資源配置效益，提升了社區(qū)綜合管理服務(wù)效能，一定程度上破解了“最后一公里”難題。

3. “助推器”：自發(fā)自愿行動

多元主體是基層治理的有效抓手，政府必須協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系。首先，H居民區(qū)有15個特色自治團體，其中最為有名的是“虹葉書畫苑”。在推進“垃圾分類”的工作中，“虹葉書畫苑”的志愿者們協(xié)助制作了《垃圾分類手冊》，通過手繪的形式將垃圾分類的要求形象生動地畫出來，讓社區(qū)里的居民都能直觀了解到垃圾分類的具體要求，為居民區(qū)垃圾精細化治理作出了貢獻。

小區(qū)里有篆刻班、串珠班，還有巧手媽媽、綠色生活圈、美食達人秀等自發(fā)活動，居民在提升文化素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，也致力于豐富社區(qū)活動形式。例如虹葉書畫苑在精神文明宣傳和春節(jié)展等活動中都是主力。攝影隊為社區(qū)活動拍照片、錄像。加入巧手媽媽、美食達人秀、手工坊、串珠班的人員在重陽節(jié)、端午節(jié)等重大節(jié)日會助力居委會，共同開展孤寡老人、困難戶等特殊群體的慰問工作。

除此之外，區(qū)域化黨建共建單位也是社區(qū)行動資源不可或缺的一部分。H居民區(qū)共建單位比較多，以金融業(yè)為主，周邊有四個銀行、一個證券公司、一個加油站、一個社區(qū)服務(wù)中心、一個小學(xué)、三個物業(yè)公司。每年3月5日和9月9日，共建單位會開展兩次便民服務(wù)，以助力基層治理。

“現(xiàn)在共建單位也有為社區(qū)做貢獻的意識。我們平時溝通比較順暢，通過日常的點點滴滴，有一個互相配合的過程?！保℉居委會W書記）

在“2015年第一屆上海國際手造博覽會”中，H居委會積極發(fā)動居民和小學(xué)、銀行等共建單位一同參加街道的手造展。126個居民參加了這次活動，向居委會提交了160多件作品。其中學(xué)校作品很多，小朋友很積極，金融單位也有很多作品。社區(qū)在“創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)”等方面也離不開這些共建單位的支持。從中可以看出，治理不是“無中心的治理”，多元主體的力量和資源必須被動員和整合，才能形成合力，推動基層治理更加精細化。

（二）“后來者”：R居民區(qū)的困境

作為一個剛成立一年半的“后來者”社區(qū)，R居民區(qū)面臨著治理困境。首先，該社區(qū)有大量居民已經(jīng)動遷出去，“人戶分離”現(xiàn)象比較嚴重。其次，R居委會之前和街道內(nèi)另一個居委會合署辦公，后來場地問題得到解決、人員陸續(xù)到位，R社區(qū)被劃分出來，作為一個新的居委會單獨辦公。目前R居民區(qū)內(nèi)一共有3個小區(qū)，均為新建高層住宅，嘉興路XYY小區(qū)現(xiàn)有居民90戶，YT小區(qū)現(xiàn)有居民680戶，RH三期現(xiàn)有居民240戶。因成立時間較短，該居民區(qū)內(nèi)外資源還沒有得到有效整合，各方力量也有待凝聚，在關(guān)系、空間和行動層面上均面臨不同的困境，這些困境禁錮了其精細化治理的潛力。

1. 匿名社會阻礙關(guān)系和諧

R居民區(qū)在動遷之前棚戶區(qū)居多，動遷后“人戶分離”導(dǎo)致居委會無法了解居民真實情況，也就無法為其提供精細化治理。如何解決“人戶分離”問題是當前R居民區(qū)的工作難點。

“我們目前就是‘人戶分離’的情況很多，人走掉以后，戶口還在我們這，給我們的管理帶來一定的問題，比如年紀輕的可能要入黨、要入職政審，還有像保險、兵役，等等，都要來我們這里，從很遠的地方過來。解決這一問題存在很大的難度。”（R居委會S書記）

“我們現(xiàn)在希望這部分人向居住地發(fā)展，先把戶口遷到居住地，作為臨時戶口，做到人戶一致，等有房產(chǎn)了再轉(zhuǎn)為正式的戶口?！保↙警官）

雖然居委會在精細化治理工作中提出了一些設(shè)想，但實際上面對這部分“陌生”的社區(qū)居民，居委會職權(quán)有限，無法調(diào)動行政資源予以調(diào)整。“有心無力”成為居委會面臨這一問題的現(xiàn)狀。因此，如何實現(xiàn)人戶一致以便于塑造和諧的社區(qū)關(guān)系是當前R居民區(qū)精細化治理的一大難題。

2. 資源變化要求空間優(yōu)化

R居民區(qū)經(jīng)歷了辦公場所和活動空間的變動，這一變化對新的場地提出了空間優(yōu)化和項目優(yōu)化的要求，使之更能貼近居民需求。

其一，辦公場所的變化帶來空間優(yōu)化要求。以前R社區(qū)沒有自己獨立的辦公空間，借了一間小房間作為辦公場所，由于條件的限制，狹小的房間里不存在空間優(yōu)化的問題，辦公場所的各項功能分區(qū)更是由于空間的限制而無法施展。街道統(tǒng)籌后，場地問題得到解決，2019年1月底，R社區(qū)搬進了新的辦公場所。

辦公場所從無到有，首要解決的問題就是空間如何優(yōu)化、空間利用率如何最大化?？臻g的布局與功能的優(yōu)化不僅要有“共性”的東西，也要有“個性”的設(shè)計。除了社區(qū)常規(guī)的辦公區(qū)、活動室、會議室、調(diào)解室等，還需要結(jié)合社區(qū)自身情況和特色項目進行合理設(shè)計和規(guī)劃?，F(xiàn)階段R居民區(qū)如何進行空間上的設(shè)計部署、如何學(xué)習(xí)模范社區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，也是近期的重要議題。

其二，活動空間的變化帶來項目優(yōu)化要求。由于場地的限制，以前沒有活動場地，居民就擠在狹小的空間里開展自治活動，雖然活動種類也比較豐富，涉及生態(tài)、公益、鄰里關(guān)系等方面，但是房間里只能容納十幾個人，活動規(guī)模比較受限。

“擠在小房間里大家搞搞綠盆，搞搞綠化、種種小花、包包粽子、做做繡花、打打毛衣，（自治活動）有還是有的，就是地方小，只能一二十個人擠在一起。”（居民A）

當前通過街道統(tǒng)籌，活動場所的問題已經(jīng)得到了解決，如何把以前小房間的自治活動“搬”到現(xiàn)在的大活動室來，如何結(jié)合當前的空間實際來配置更適宜的項目，這是居委會在項目設(shè)計中需要首先考慮的問題。在這個過程中，如何最大限度地動員居民參與其中？這就涉及行動層面了。

3. 行動滯后削弱治理效果

理念與行動的偏差導(dǎo)致行動滯后。以R居民區(qū)“垃圾分類”工作為例，在日常工作會議中，居委會進行了一系列的宣傳和培訓(xùn)；同時組織居民參與活動，普及垃圾分類知識。這些方式都起到了一定的宣傳效果，對于居民來說，“垃圾分類、干濕分離”等這些基本理念還是有的。

“我們通過做游戲的方式，把垃圾種類寫在紙片上，讓居民丟，居民還是比較積極，分得清楚的?！保≧居委會工作人員A）

但是從理念向行動轉(zhuǎn)化的過程中，又出現(xiàn)了新的問題，“空間阻礙行動”是目前R居民區(qū)面臨的最大困難。推行“垃圾分類”工作，首先需要合適的場地來修建垃圾房。由于最初的規(guī)劃沒有留出足夠的場地，當前小區(qū)沒有合適的地方建造垃圾房，這成為R居民區(qū)垃圾分類工作缺乏行動力的一個瓶頸。

“但是我們存在一個問題：沒有垃圾房，怎么辦？地方太小，找不到這個位置，垃圾桶都是臨時放的，我們怎么行動?！保ň用馚）

“所以現(xiàn)在不僅是居委會有壓力，我們自治辦也有壓力，沒有理想的空間配套，垃圾分類工作就行動不起來?！保ń值雷灾无kY主任）

由此可見，“無處安放”的垃圾桶背后反映的空間窘境制約了基層精細化治理的行動。“社區(qū)”是當前社會的基本單元，它像是一個在社會這個大環(huán)境下人們進行實踐的舞臺。H居民區(qū)的居民有著較強的社區(qū)歸屬感，該居民區(qū)是一個相對有溫度、溫馨的“共同體”；R居民區(qū)像是各方社會力量發(fā)生互動博弈的“載體”，是不同行動者進行角力的場所。在這兩種不同的社區(qū)，精細化治理呈現(xiàn)出兩種不同的面貌。

四、基層治理精細化的內(nèi)在運行邏輯：兩個居民區(qū)的比較

基于以上兩個居民區(qū)的現(xiàn)狀分析，我們發(fā)現(xiàn)，“先行者”和“后來者”之所以在治理效果上產(chǎn)生差異，是因為治理參與者作用的差異化運行。具體來說：

（一）基層黨組織功能發(fā)揮

《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》明確規(guī)定：社區(qū)黨支部，全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作，圍繞鞏固黨在城市執(zhí)政基礎(chǔ)、增進群眾福祉開展工作，領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理，組織整合轄區(qū)資源，服務(wù)社區(qū)群眾，維護和諧穩(wěn)定，建設(shè)美好家園。黨組織具有強大的組織力，可以通過行之有效的動員力、整合力和號召力，為基層精細化治理提供強有力的領(lǐng)導(dǎo)。

對比兩個居民區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，基層精細化治理成效顯著的H居民區(qū)充分發(fā)揮了基層黨組織的作用，在精細化治理工作中更加有效地發(fā)揮了黨員凝聚群眾的作用。而精細化治理剛剛起步的R居民區(qū)則沒有充分利用黨組織的引領(lǐng)作用。以垃圾分類為例，H居民區(qū)的黨員首先做出了表率，通過黨員和黨小組帶動更多的居民參與進來，還充分利用黨員民主評議、黨小組批評與自我批評、組織生活會等形式，將其與垃圾分類的具體工作聯(lián)系起來，真正在基層治理中發(fā)揮了黨組織的動員、號召和整合能力。而R居民區(qū)垃圾分類工作遲遲沒有進展，空間限制是一個重要的原因，黨組織沒有充分彰顯其組織動員能力、沒有發(fā)揮黨員的先鋒模范作用也是另外一個非常關(guān)鍵的原因。

（二）居委會角色差異

理論上，作為基層群眾性自治組織，居委會應(yīng)當是居民的“當家人”，是社區(qū)自治的重要力量而非基層政府。在實踐中可以看到，居委會有“兩副面孔”：既是居民的“當家人”，又是街道的“代理人”。由于居委會在實際工作中還要承擔街道下派的行政性要求，事實上也發(fā)揮著“準政府”職能，是落實精細化治理的重要一環(huán)。

這種對上對下的雙重角色使居委會的工作極富挑戰(zhàn)，也對包括居委會書記在內(nèi)的居委干部提出了更高的要求。H居委會在承擔街道下派的行政性工作之外，特別重視居委會作為群眾性自治組織的定位，以積極有為的行動塑造著居民區(qū)內(nèi)的和諧關(guān)系，在居民自治工作中做了許多探索，因此其精細化治理成效較為顯著。首先，H居委會的干部尤其是W書記，在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面重視居民需求，在日常工作中努力探索更加精細有效的工作方法，富有想法且行動力極強，成為優(yōu)秀的“基層帶頭人”。其次，除了書記以外，各條線的居委干部在與社區(qū)居民的密切溝通中建立了熟絡(luò)的聯(lián)系。

“要把社區(qū)內(nèi)部的復(fù)雜瑣碎的事情做好，還是要靠熟人關(guān)系?！保℉居委會D干部）

這種“熟人社會”之間的相互信任使得居民覺得居委會就是他們的家人，而不是領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理顯得更加有溫度，這成為H居委會順利開展工作的有利條件。而這正是R居委會需要強化和學(xué)習(xí)的重要方面之一。

（三）業(yè)委會參與程度

業(yè)委會是由業(yè)主選舉產(chǎn)生，并行使共同管理權(quán)的一種特殊形式。根據(jù)《物業(yè)管理條例》，其工作職責主要圍繞三部分進行：反映業(yè)主意愿和要求、協(xié)助和監(jiān)督物業(yè)管理公司的具體運作、監(jiān)督管理規(guī)約的實施。從調(diào)研的實際情況來看，在基層精細化治理工作中，業(yè)委會參與程度越高的社區(qū)，其治理的效果越好。

以H居民區(qū)為例，在碰到焦點、難點問題的時候，業(yè)委會會主動出面調(diào)解磨合，以尋求利益相對平衡的解決辦法，可以說業(yè)委會在居民自治中發(fā)揮了重要的作用。業(yè)委會必須要代表和主動維護業(yè)主的利益，然而實際情況卻并非如此。R居民區(qū)的業(yè)委會就表現(xiàn)為“不作為”甚至是“亂作為”，在精細化治理工作中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，社區(qū)內(nèi)大多居民對其表示不滿。

“現(xiàn)在物業(yè)和業(yè)委會兩個機構(gòu)，我們總覺得他們不想理。什么事情都不管，出了問題讓我們找居委，居委出面他們才解決，居委不出面他們都不睬我們?！保≧居民區(qū)居民B）

這一方面是由于業(yè)委會要回應(yīng)業(yè)主們不同的要求，難以做到讓所有業(yè)主滿意，某種程度上做著一種“吃力不討好”的苦差事；另一方面難以對業(yè)委會主任的人選進行把關(guān)，在“個人利益”與“公共利益”的選擇中，有人將進入業(yè)委會作為自己謀利的一種手段，嚴重損害了業(yè)委會的職能。而作為“三駕馬車”之一的業(yè)委會無作為，維護居民利益和需求就少了重要一元，基層精細化治理自然很難取得顯著成效。

（四）物業(yè)公司支持力度

作為社區(qū)“三駕馬車”中的重要一環(huán)，物業(yè)公司在基層治理中也扮演著重要的角色。作為業(yè)委會聘請的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，物業(yè)公司為居民區(qū)提供保安、保潔、綠化、消防等公共服務(wù)，并接受業(yè)委會的監(jiān)督。要實現(xiàn)社區(qū)精細化治理，不僅僅需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，更需要政府在日常工作中對物業(yè)公司進行指導(dǎo)，督促物業(yè)將精細化的理念和做法貫穿到具體工作中。

居委會和業(yè)委會的工作需要物業(yè)公司的配合，而物業(yè)參與的積極性是影響基層治理效果的重要因素。H居民區(qū)之所以做得成功，一方面是因為居委會采取了有效的工作方法動員了社區(qū)居民，另一方面物業(yè)公司也發(fā)揮了重要的作用。以垃圾分類為例，H居民區(qū)的物業(yè)公司考察了其他居民區(qū)的垃圾回收裝置，發(fā)現(xiàn)其他居民區(qū)都設(shè)置了“兩網(wǎng)融合”垃圾回收站，結(jié)合本社區(qū)實際情況，物業(yè)公司主動跟居委會取得聯(lián)系，幫助社區(qū)引入了“小黃狗”垃圾回收裝置。有了精準配置的硬件設(shè)施作為依托，H社區(qū)的垃圾分類工作取得了有效進展。對比之下，R社區(qū)的物業(yè)公司在社區(qū)精細化治理工作中積極性不足，居民對其也不太滿意。

歸結(jié)起來，以上四方面說明了在大致相同的制度要求下，不同居民區(qū)發(fā)生了不同的“化學(xué)反應(yīng)”，其原因可以概括如下（表3）。

五、“元治理”視野下基層治理精細化的探索方向

不可否認，上海嘉興路街道的創(chuàng)新性探索在當前仍然面臨著一些困難，諸如如何處理好“三駕馬車”的關(guān)系等問題的解決需要國家層面進行立法、市級層面進行制度供給和規(guī)劃，街道層面難以解決。但是，這些探索給出了一個推進基層治理精細化的可行方案?！霸卫怼币曈蛳抡谕七M基層精細化治理中的舉措，其邏輯無外乎是尋求一個合理的角色定位：作為治理的“設(shè)計者”，政府必須堅持精細理念先行、精致資源配置以及精確利益引導(dǎo)，以協(xié)調(diào)好不同主體之間的關(guān)系和整合資源。

（一）履行政府責任，精致配置資源

黨的十九大報告指出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。實現(xiàn)社會治理精細化就要從基層黨組織入手，同時政府要發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，將資源和服務(wù)下沉，推動社會治理重心向下移動。但政府也要利用行政資源，整合科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理等不同治理模式的優(yōu)勢，發(fā)揮精準配置資源功能，尤其在頂層設(shè)計上充分考慮基層的實際情況，做出更加貼合基層實際的、操作性強的規(guī)定。

表3 H居民區(qū)和R居民區(qū)的對比

（二）轉(zhuǎn)變管理思維，精細治理理念

理念是行動的先導(dǎo)，精細化治理要求政府職能從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)和治理，摒棄傳統(tǒng)的粗放型治理思維。精細化治理不僅僅是工作內(nèi)容的分類管理，也不僅僅是工作方法的改變，而是滲透在基層治理的方方面面，最重要的要求就是在日常工作中確立“以人為本”的價值取向?；鶎泳毣卫淼谋举|(zhì)目標是為了人的全面發(fā)展，只有突出人的地位和價值，才能在此基礎(chǔ)上提供更加精細的服務(wù)。

（三）提高服務(wù)能力，精準識別需求

在價值多元化時代，居民需求呈現(xiàn)出異質(zhì)性、個性化且變化快的特點，不同居民區(qū)容納著經(jīng)濟能力、戶籍、價值觀念等不同的居民，每個人都有自己希冀的生活方式和服務(wù)要求。精細化治理要求政府精準識別需求，為社區(qū)居民提供更加富有針對性的服務(wù)。在基層治理工作中，要以居民需求為導(dǎo)向，撬動社會資源，服務(wù)各類人群，實現(xiàn)供需對接。結(jié)合基層治理實踐情況來看，近年來城市環(huán)境綜合整治拆除了很多違章建筑和街邊小店，如何提供當?shù)鼐用衿惹行枰墓卜?wù)和相關(guān)生活服務(wù)是當前服務(wù)型政府需要回應(yīng)的時代議題。

（四）協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系，精確引導(dǎo)自治

推進城市基層治理精細化，不僅需要加強黨組織的引領(lǐng)作用，還需要強調(diào)多元主體的廣泛參與?；鶎泳毣卫聿辉偈钦囊辉卫恚屈h建引領(lǐng)下的多元治理，以區(qū)域化黨建來推動多元治理主體之間的協(xié)作，鼓勵和引導(dǎo)居民區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、社會組織和群團組織等參與社會治理，拓寬公民和社會組織參與社會治理的渠道，充分調(diào)動社會各方面的積極性。“元治理”強調(diào)政府要帶頭進行資源整合，匯集這些治理主體的優(yōu)勢充分實現(xiàn)治理的精細化。此外，還要保證“三駕馬車”的攜手并進，發(fā)揮居民自治組織的作用，培育居民自治的意識和提高居民自治的能力。

六、結(jié)語

基于政府“元治理”視野，通過“先行者”和“后來者”兩種居民區(qū)的對比，我們提出了基層治理精細化四個方面的基本遵循。這些遵循凸顯了政府“元治理”的重要作用，希望能給“后來者”一些有益的經(jīng)驗借鑒，從而獲得甚至超越“先行者”在基層精細化治理過程中取得的實效。基于這些遵循，政府應(yīng)該充分發(fā)揮“元治理”的主導(dǎo)作用，在多元治理格局中整合各方優(yōu)勢，從而發(fā)揮出治理的最大化效應(yīng)。就基層精細化治理而言，需要對政府角色重新定位，發(fā)揮“設(shè)計者”角色，這意味著政府不再對公共服務(wù)的供給進行獨家壟斷，更加重視“治理的治理”，謀求社會效用最大化。

如何在信息化與全球化深入發(fā)展的背景下提高社會治理科學(xué)化水平成為當前城市社會治理的重要命題。傳統(tǒng)的行政管理模式已然面臨著巨大的挑戰(zhàn)，推進基層治理精細化任重而道遠。雖然當前政府對經(jīng)濟社會事務(wù)管得過多過死的狀況已有較大改變，但受到行政領(lǐng)域單一管理習(xí)慣的影響，地方政府在進行基層治理時也慣于運用僵化的管制方式，表現(xiàn)為管理繁亂、透明度和管理規(guī)范化較低、工作缺位等，導(dǎo)致“模糊泛化”“懸而未決”等問題長期得不到解決。面對當前城市發(fā)展的復(fù)雜性以及社會風險的潛在性，為破解社會治理中的“木桶短板”效應(yīng)，未來必須以“精細化”的治理理念取代以往粗放式和經(jīng)驗化的管理思維，進一步理順各主體在社會治理中的關(guān)系，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、高質(zhì)高效的社會治理機制，通過構(gòu)建協(xié)同治理新機制不斷推進基層治理精細化。[7]