落實首都功能定位的財政壓力探源及對策研究

●陳以勇 許智鑫

（作者單位：北京市財政局研究室、北京郵電大學人文學院）

落實“四個中心”（全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心）的城市戰(zhàn)略定位，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，是黨中央賦予北京市的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來，北京市深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出的新時期首都發(fā)展目標和任務(wù)，在此過程中財政保障能力與首都城市戰(zhàn)略定位不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題日益突出，迫切需要從政策制度體系設(shè)計、財稅利益關(guān)系調(diào)整等方面取得新的突破。

一、落實首都城市戰(zhàn)略定位必須體現(xiàn)財政的歷史責任擔當和支撐促進作用

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在落實“四個中心”城市戰(zhàn)略定位、加快建設(shè)國際一流和諧宜居之都的過程中，其職能作用更加凸顯出事關(guān)貫徹落實黨中央重大戰(zhàn)略部署的政治責任和政治擔當。

（一）貫徹落實習近平總書記兩次視察北京重要講話精神，需要更加重視發(fā)揮財政體制機制的重要作用

2014年2月，習近平總書記親臨北京視察并發(fā)表“2.26”重要講話，作出疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策部署。2017年2月，習近平總書記再次到北京考察城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會籌辦工作，并實地考察新機場、副中心建設(shè)情況，強調(diào)疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”，在這個問題上要進一步統(tǒng)一思想，圍繞遷得出去、落得下來，研究制定配套政策，形成有效的激勵引導機制。在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步強調(diào)“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。習近平總書記關(guān)于北京工作的一系列重要指示精神，是事關(guān)首都建設(shè)發(fā)展方向、事關(guān)財政如何服務(wù)保障大局的根本遵循。北京市要按照習總書記的指示精神，從研究制定配套政策、建立激勵引導機制等方面發(fā)揮好財政職能作用，尤其是要以更加具有科學性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性的財政體制機制，支持實施功能疏解和區(qū)域協(xié)同的重大戰(zhàn)略。

（二）貫徹執(zhí)行中央批復的新版北京城市總體規(guī)劃，需要把完善財稅政策體系作為重要保障

習近平總書記在中共中央政治局常委會會議審議北京城市總體規(guī)劃時的重要講話中，強調(diào)“首都規(guī)劃屬中央事權(quán)”。黨中央、國務(wù)院在對《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的批復中，強調(diào)要加強“四個中心”功能建設(shè)，形成“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間布局。新的城市總體規(guī)劃對完善“疏解功能促發(fā)展”的有關(guān)財稅政策作出規(guī)定，要求“根據(jù)疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的需要，結(jié)合財政事權(quán)和支出責任劃分改革，完善市對區(qū)財政管理體制，完善疏解非首都功能控制增量、疏解存量的有關(guān)財稅政策，建立實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的財政激勵引導機制”。由此可見，一方面，由于首都規(guī)劃以及首都建設(shè)發(fā)展所涉及的稅收政策屬于中央事權(quán)，需要在財稅政策制度設(shè)計、財稅利益關(guān)系調(diào)整等方面得到中央層面的支持幫助；另一方面，北京市要在服從國家整體利益的前提下充分發(fā)揮主觀能動性，注重以財政事權(quán)和支出責任劃分改革來推動完善市對區(qū)財政管理體制，從而以上下聯(lián)動、央地合力的方式，加快構(gòu)建契合首都城市戰(zhàn)略定位的財稅政策體系。

（三）中央財政著力強化對北京工作的支持，對北京落實“四個中心”功能定位至關(guān)重要

長期以來，中央財政對北京市的發(fā)展給予了積極的資金和政策支持，對北京履行和強化“四個中心”功能、做好“四個服務(wù)”提供了極大幫助。主要是：在資金支持方面，每年通過財政體制給予北京市一定的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，重點用于支持北京市義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，并對諸如紀念抗戰(zhàn)勝利70周年、APEC北京峰會、中非合作論壇北京峰會等重大活動給予了一定的支出補助；在政策支持方面，主要支持實行中關(guān)村科技創(chuàng)新稅收政策試點、“營改增”先行試點、境外旅客離境退稅政策、商業(yè)健康保險個人所得稅政策、2022年冬奧會冬殘奧會籌辦稅收優(yōu)惠政策等，尤其是在實施“營改增”政策中，將一直由中央獨享的兩家央企增值稅，納入中央與北京市“五五分享”范圍，在一定程度上緩解了北京市財政收入受到的影響。

二、北京在落實首都城市戰(zhàn)略定位中的財政壓力進一步凸顯

按照新版北京城市總體規(guī)劃，北京市成為全國第一個減量發(fā)展的城市，主要是大力疏解非首都功能，實現(xiàn)人口規(guī)模和建設(shè)規(guī)模雙控，嚴守人口總量上限、生態(tài)控制線、城市發(fā)展邊界三條紅線。明確2020年將全市常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平；2020年全市生態(tài)控制區(qū)面積占市域面積比重要達到73%，到2035年提高到75%；全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模到2020年要減至2860平方公里，2035年減至2760平方公里，騰退減量后的用地要更多用于增加綠色生態(tài)空間。北京市圍繞落實以上三條紅線，制定實施了多項主動調(diào)控政策，使財政收入受到了一定影響，而北京市在為中央黨政軍領(lǐng)導機關(guān)工作服務(wù)、加快副中心建設(shè)、提高城市治理水平等方面資金需求量很大，使得財政收支緊平衡的特征進一步凸顯。

（一）首都減量發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級使財源建設(shè)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性變動

一方面，按照減量發(fā)展的要求，北京市采取了一系列主動調(diào)控的政策措施，如：為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，防止房價過快增長，北京市實施最嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控措施；為改善首都環(huán)境，更好地履行政治中心職能，北京市進一步嚴格執(zhí)行大氣污染綜合治理措施，保障重大活動舉辦等在一定程度上制約企業(yè)生產(chǎn)、工程施工，等等。目前，北京市主動禁限產(chǎn)業(yè)占全部產(chǎn)業(yè)類別的55%。存量財源持續(xù)減少與增量財源落地受限，每年造成財政減收約100億元。由于受到北京加快疏解非首都功能、雄安新區(qū)打造非首都功能承載地等政策因素的影響，在京總部企業(yè)貢獻的財政收入，已由過去的兩位數(shù)增長，大幅回落至持續(xù)零增長，每年影響全市財政收入總規(guī)模15個百分點。另一方面，北京市目前仍處于推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的動力轉(zhuǎn)換期，能夠支撐財政收入增長的新動能有待進一步培育和壯大，高精尖產(chǎn)業(yè)占財政收入的比重仍然較小(信息服務(wù)業(yè)和科技服務(wù)業(yè)財政收入合計占比僅為13.3%)，必須繼續(xù)保持先予后取、多予少取、放水養(yǎng)魚的耐心和定力。面對經(jīng)濟因素、政策因素等多種因素疊加的作用與影響，北京市財政收入持續(xù)增長的難度加大，2017年地方財政收入回落至僅增長6.8%，2018年預(yù)期目標繼續(xù)被降至6.5%，財稅等部門為在本年度實現(xiàn)全市一般公共預(yù)算收入5783.8億元頗下工夫。

（二）首都功能核心區(qū)面臨收入增長受限、支出保障壓力加大的雙重壓力

東城區(qū)和西城區(qū)是黨中央、國務(wù)院所在地，大部分中央部委聚集于此，是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，是歷史文化名城保護的重點地區(qū)。按照新版北京城市總體規(guī)劃，核心區(qū)的規(guī)劃目標是建設(shè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流的首都功能核心區(qū)。需實現(xiàn)核心區(qū)人口規(guī)模減小、建筑規(guī)模負增長，為中央和國家機關(guān)優(yōu)化布局提供條件。近年來，為加快疏解非首都功能，核心區(qū)發(fā)展稅源增量受到較大限制，全市主動禁限產(chǎn)業(yè)有79%的產(chǎn)業(yè)門類不得在核心區(qū)發(fā)展，這使得核心區(qū)財政收入連年出現(xiàn)了減收。在財政收入增長受限的同時，核心區(qū)開展重點區(qū)域環(huán)境整治提升、保護古都風貌等剛性支出不斷增長，僅區(qū)級投入每年就超過300億元，資金平衡壓力尤為突出。

（三）“首善之區(qū)”必須提供更大范圍、更高水平的公共服務(wù)供給

北京市作為首都，在努力滿足市民日益增長的美好生活需要的同時，更要重點做好4500余家中央在京單位的各項服務(wù)保障工作，滿足在京47.1萬人非京籍義務(wù)教育階段學生享受優(yōu)質(zhì)教育資源（占全市義務(wù)教育在校學生人數(shù)近50%）的需求，接待每天13萬人次來京就診，等等。這些公共服務(wù)供給需要北京市通過自身財力承擔，存在事權(quán)與支出責任不相匹配的情況。比如，19家中央企業(yè)在京從業(yè)人員達111.5萬人，辦公等房屋建筑面積達225.8萬平方米，北京市為此提供了大量的資源和公共服務(wù)，但19家中央企業(yè)實現(xiàn)屬地收入的97%歸屬中央財政，北京市能夠分享到的利益微乎其微。同時，首都安全無小事，為履行好政治中心、國際交往中心職能，服務(wù)保障國家重要政治活動和國際交往活動，北京市在整治環(huán)境秩序、維護安全穩(wěn)定等方面投入的力量及保障經(jīng)費，在全國亦是首屈一指。目前，北京市保障教育、醫(yī)療、社保等民生事業(yè)以及維護城市平穩(wěn)運轉(zhuǎn)等剛性支出的規(guī)模，已達八成以上。

（四）首都城市治理需要有穩(wěn)定可持續(xù)的財力保障作為支撐

圍繞落實新版北京城市總體規(guī)劃，北京市需要進一步加大投入，持續(xù)推動治理“大城市病”。為推進大氣污染治理，2013-2017年北京市落實“國家大氣十條”，實施了改造2.6萬蒸噸燃煤鍋爐、淘汰167萬輛老舊機動車等一系列綜合整治措施，市區(qū)財政已經(jīng)投入1000億元以上，為使PM2.5的年均濃度由現(xiàn)在的80.6微克/立方米下降到2020年56微克/立方米左右，并在2050年達到國際先進水平，還需要有更多的財政投入。此外，北京市正以消除黑臭水體、改善國家和市級斷面水質(zhì)為重點加快水污染治理，到2020年整治黑臭水體141條段、約665公里，新建污水收集、再生水利用等管線超過1800公里，改造雨污合流管線超過400公里，升級改造或新建污水處理廠及再生水廠50座以上，完成超過200公里的城市綜合管廊建設(shè)等，預(yù)計投入近1500億元。為進一步緩解交通擁堵，發(fā)展公共交通，到2020年軌道交通建設(shè)將超過1000公里，共需投入近4000億元，資金需求巨大。為進一步優(yōu)化城市公共空間、改善城市面貌，北京市開展了聲勢浩大的“疏解整治促提升”專項行動，僅2017年就拆除違法建設(shè)4000萬平方米、整治開墻打洞1.6萬處、治理 “散亂污”企業(yè)近6000家、完成棚戶區(qū)改造近4萬戶，并且專項行動中騰退出來的空間，主要用于改善城市公共服務(wù)設(shè)施，實施“留白增綠”，預(yù)計政府需投入千億元以上。為加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心，更好地服務(wù)創(chuàng)新型國家建設(shè)，北京市著力推進100.9平方公里懷柔科學城建設(shè)，加快建設(shè)綜合性國家科學中心，總投資預(yù)計也將超出千億元。

（五）北京城市副中心建設(shè)必須做到高起點、高標準、高水平

建設(shè)北京城市副中心，是黨中央的一項重要決策。習近平總書記強調(diào)，北京城市副中心規(guī)劃、建設(shè)、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。中央批復的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，要求北京市堅持用最先進的理念和國際一流水準規(guī)劃建設(shè)管理副中心，著力完善交通市政基礎(chǔ)設(shè)施體系，打造一批建筑精品力作。圍繞建設(shè)好155平方公里城市副中心，以及906平方公里外圍控制區(qū)，構(gòu)建“一帶、一軸、多組團”的空間結(jié)構(gòu)，突出水城共融、藍綠交織、文化傳承的城市特色，需要拆遷近5000萬平方米，涉及近4萬戶、13萬余人。據(jù)測算，在副中心交通路網(wǎng)建設(shè)、園林綠化、生態(tài)環(huán)境治理、村鎮(zhèn)搬遷等方面的總投資約需4000億元。

（六）推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展必須發(fā)揮北京一核的輻射帶動作用

為推進京津冀協(xié)同發(fā)展，圍繞建設(shè)新機場、籌辦冬奧會，實施交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個領(lǐng)域率先發(fā)展等任務(wù)，需要北京市不斷加大資金投入。其中僅新機場方面，包括實施機場噪音區(qū)治理、拆遷騰退村莊19個等建設(shè)投入將達750億元以上，資金保障壓力巨大。同時，北京市還將以支持雄安新區(qū)建設(shè)為重點，在更大的空間推進非首都功能疏解，把支持雄安新區(qū)建設(shè)當成北京市自己的事來辦，正在統(tǒng)籌全市優(yōu)質(zhì)資源推進全方位協(xié)同合作，從雄安新區(qū)最迫切的需求入手，在協(xié)同創(chuàng)新、公共服務(wù)等七個方面抓好對接支持。相關(guān)工作落實都需要財政資金予以必要的保障。另外，按照中央要求，北京市在“十三五”期間還需安排西藏、青海、新疆、湖北等地區(qū)對口支援資金近300億元。

三、在落實首都城市戰(zhàn)略定位中積極化解財政運行的壓力與困窘

北京作為首都，是向全世界展示中國的重要窗口，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但隨著北京市財政收入持續(xù)增長的難度不斷加大，落實首都城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能的財政資金出現(xiàn)了諸多硬缺口，統(tǒng)籌平衡財政收支的任務(wù)十分艱巨。一方面，北京市必須深入學習領(lǐng)會中央關(guān)于“六穩(wěn)”的總體部署，準確把握首都北京正處于減量發(fā)展階段的重要特征，密切關(guān)注國家宏觀調(diào)控政策動態(tài)，深入分析、有效應(yīng)對國際經(jīng)濟環(huán)境變化的不利影響，充分發(fā)揮主觀能動性，以己為主地做好收入和支出的平衡工作。另一方面，要考慮首都規(guī)劃以及首都建設(shè)發(fā)展所涉及的稅收政策等屬于中央事權(quán)的特點，通過理順央地財政關(guān)系、調(diào)整財政收入分享政策，實施一次性或穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付政策、融資政策等方式，共同把首都規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。

（一）加快建立與首都城市戰(zhàn)略定位相契合的財源主體結(jié)構(gòu)

深刻把握“經(jīng)濟決定財政，財政反哺經(jīng)濟”的相互作用規(guī)律，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下統(tǒng)籌謀劃“疏解整治促提升”工作，積極突破北京工業(yè)用地成本、商業(yè)用地成本和人力資源成本急劇上升的困局，將推動解決城六區(qū)與其他區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡作為重要抓手，推動租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)、科學研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息傳輸和信息軟件服務(wù)業(yè)以及金融業(yè)等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，抓緊從發(fā)展空間受限的城六區(qū)向平原地區(qū)轉(zhuǎn)移，提升城六區(qū)以外平原地區(qū)的高端要素集聚能力、高端營商環(huán)境以及高端公共服務(wù)能力，同時將中關(guān)村科學城、懷柔科學城、未來科學城所取得的研究成果，優(yōu)先在北京城六區(qū)以外的平原地區(qū)孵化和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，使之成為“三城”研究成果的產(chǎn)業(yè)化示范地和高精尖產(chǎn)業(yè)的主要承載地，并通過支持雄安新區(qū)建設(shè)現(xiàn)代金融和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、支持河北及天津發(fā)展壯大現(xiàn)代制造業(yè)，為北京打造全國科技創(chuàng)新中心提供內(nèi)在需求和應(yīng)用支撐。要在市區(qū)兩級進行財源建設(shè)和建立收入管理工作專班，統(tǒng)籌財政、稅務(wù)、發(fā)改、統(tǒng)計、金融、科技、經(jīng)信、商務(wù)、住建、規(guī)土等部門的力量，強化收入預(yù)測調(diào)度、形勢分析研判、政策調(diào)整完善等工作措施，根據(jù)北京“寸土寸金”的資源稟賦特點，以人均稅收貢獻、單位面積稅收貢獻等為重要指標，推動產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”和城市有機更新。要用足用活北京市出臺的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移支付和個人所得稅征收獎勵政策，推動各區(qū)把工夫下在練好內(nèi)功挖掘自身稅源潛力、緊盯增量培育拓展新稅源、進一步改善優(yōu)化營商環(huán)境、以“親”“清”理念服務(wù)企業(yè)促進穩(wěn)增長上。

(二)通過一定的政策傾斜來推動北京市財政收入穩(wěn)定增長

北京作為首都，其地方財政收入增長情況在全國具有一定的示范性，保持財政收入穩(wěn)定增長也具有一定的政治意義。按照企業(yè)稅收應(yīng)在屬地繳納、屬地為納稅企業(yè)提供公共服務(wù)的原則，可從中央層面考慮對于國家郵政、中國工商銀行等19家中央獨享企業(yè)所繳納的企業(yè)所得稅，允許北京市至少按照30%的比例參與分享，或者允許北京市參與分享上述企業(yè)在京業(yè)務(wù)所繳的企業(yè)所得稅。此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)過程中，考慮到部分央企總部企業(yè)遷移后，相關(guān)人員的生活基礎(chǔ)仍留在北京，需要北京市繼續(xù)做好配套服務(wù)等工作，可在過渡期內(nèi)將北京遷出的央企總部現(xiàn)有地方級存量收入留歸北京，收入增量和各項經(jīng)濟指標統(tǒng)計歸屬雄安新區(qū)等承接地，同時加快建立京津冀共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)等財稅利益共享機制，使北京市在推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中能夠保持財力格局基本穩(wěn)定。

（三）結(jié)合完善央地財政關(guān)系推動緩解北京的財政支出壓力

黨的十九大報告提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。中央有關(guān)部門在研究貫徹黨的十九大精神、制定出臺完善中央與地方財政關(guān)系的政策措施時，應(yīng)充分考慮北京作為首都的特殊性，幫助北京逐步解決事權(quán)與支出責任不匹配的問題，支持北京更好地處理“都”與“城”的關(guān)系，更好地落實“四個中心”城市戰(zhàn)略定位、履行“四個服務(wù)”基本職責，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。針對當前北京急需建設(shè)發(fā)展的重點區(qū)域，可對北京采取一定的補助性政策。一是對核心區(qū)實行特殊轉(zhuǎn)移支付政策。依據(jù)首都特殊的職能定位，特別是考慮到核心區(qū)承擔著保障安全、優(yōu)良政務(wù)環(huán)境等重大戰(zhàn)略任務(wù)，在目前尚不專門劃設(shè)中央政務(wù)區(qū)、將這一區(qū)域改由中央直接管轄和保障的情況下，可考慮核心區(qū)所承受的限收與增支并存的壓力，實行中央對首都核心區(qū)的特殊轉(zhuǎn)移支付政策，規(guī)模應(yīng)在每年200億元左右，給予北京比較穩(wěn)定的財力支持，支持首都核心區(qū)提升“四個服務(wù)”能力和保障水平。二是給予副中心建設(shè)資金支持政策?？紤]到北京城市副中心建設(shè)是“千年大計”“國家大事”，以市級黨政機關(guān)率先搬遷來帶動40萬人疏解的任務(wù)迫在眉睫，可在副中心建設(shè)加速啟動的3-5年內(nèi)，每年由中央財政安排足夠規(guī)模的一般性轉(zhuǎn)移支付，對副中心建設(shè)給予適當?shù)呢斄χС?。同時，中央在進行新增債券額度分配時，應(yīng)充分考慮北京城市副中心建設(shè)等新增需求，在正常分配新增債券額度的基礎(chǔ)上，每年再增加不低于100億元的額度。三是允許城市副中心在土地開發(fā)方面實行以企業(yè)為主體的市場化投融資模式。目前北京市正在研究以注入資本金的方式組建北京城市副中心投資建設(shè)集團，中央有關(guān)部門可參照中國雄安建設(shè)投資集團運作模式，允許北京市擬組建的該企業(yè)作為開發(fā)主體，支持其開展市場化投融資工作，相關(guān)債務(wù)作為企業(yè)債務(wù)管理。四是授權(quán)北京市實施更多的先行先試政策。著眼于充分發(fā)揮首都科技、人才優(yōu)勢，允許北京市在相關(guān)領(lǐng)域開展先行先試的試點，為相關(guān)政策在全國推廣打好基礎(chǔ)。比如，可授權(quán)北京市在中關(guān)村實施科技成果轉(zhuǎn)化個人所得稅優(yōu)惠、科技服務(wù)稅收優(yōu)惠等政策，賦予北京市房產(chǎn)稅、個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點等稅制改革試點任務(wù)等。

（四）統(tǒng)籌安排與緊平衡特征相適應(yīng)的財政預(yù)算支出

把握北京市財政運行進一步呈現(xiàn)收入低位增長與支出快速增長并存的態(tài)勢，堅持“集中財力辦大事”“有錢用在刀刃上”，進一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立健全財政資金統(tǒng)籌調(diào)度機制，把相對分散的財力科學集中起來，捏成拳頭，精準投入。按照保重點任務(wù)、保中心工作、保政權(quán)運行的原則，統(tǒng)籌財力優(yōu)先保障市委、市政府確定的重大改革、重要政策和重點項目，切實加強“事”與“錢”的統(tǒng)籌，使財政預(yù)算更好地體現(xiàn)市委、市政府工作思路和中心意圖，確保不留硬缺口。要在既有預(yù)算盤子內(nèi)，統(tǒng)籌保障好延續(xù)性項目資金需求，尤其是助力受援地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、冬奧會冬殘奧會籌辦、“疏解整治促提升”專項行動、保障性安居工程建設(shè)、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、新機場建設(shè)、城市副中心建設(shè)、“三城一區(qū)”建設(shè)、中軸線申遺保護、新一輪百萬畝造林、生態(tài)涵養(yǎng)保護及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高教園區(qū)建設(shè)等；要通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、盤活存量資金等措施，妥善安排新增項目資金需求，尤其是慶祝新中國成立70周年、第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇等重大活動，以及大數(shù)據(jù)行動計劃、公共衛(wèi)生體系建設(shè)行動計劃、人才支撐行動計劃、“回天”和“城南”地區(qū)行動計劃、新一輪機構(gòu)改革等重點事項；要堅持節(jié)用裕民，進一步強化政府要過“緊日子”的思想，從嚴從緊控制一般性支出，繼續(xù)按照“只減不增”原則編制“三公”經(jīng)費預(yù)算，把節(jié)省的資金更多地用于保障民生支出，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往和需要。

（五）以全面實施預(yù)算績效管理推動財力資源釋放更大潛能和效益

針對剛性支出需求持續(xù)增長與財政收入處于低位增長的矛盾，運用成本效益分析、調(diào)節(jié)與控制手段，推動提升政府運行效率，推動公共服務(wù)和民生保障步入可持續(xù)軌道，推動首都經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一方面，把增強預(yù)算綜合統(tǒng)籌能力作為實施預(yù)算績效管理的重要舉措，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，積極穩(wěn)妥地推進PPP模式，強化政府購買服務(wù)預(yù)算管理，發(fā)揮政府采購政策功能，推進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合，等等，進一步拓寬政府可用財力范圍。另一方面，把績效成本預(yù)算作為提高財政資源配置效率和使用效益的重要抓手，將學前教育和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展這兩個領(lǐng)域的績效成本預(yù)算試點成果，充分應(yīng)用到2019年預(yù)算編制之中，同時啟動自來水補貼、農(nóng)村污水處理、公用事業(yè)補貼等9個領(lǐng)域的績效成本預(yù)算試點，加快將績效成本預(yù)算管理新模式廣泛應(yīng)用于部門預(yù)算編制及執(zhí)行管理的改革步伐，使績效成本預(yù)算管理成為節(jié)約財政資金、化解收支矛盾、降低施政成本的“利器”，以高水平理財推動高質(zhì)量發(fā)展。此外，要深入研究探索如何發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，少一些直投直補，多一些撬動引導，少一些包攬兜底，多一些造血活血，在轉(zhuǎn)變理念觀念、方式方法中當好理財能手。要把財政政策引導、轉(zhuǎn)移支付引導與政府基金、PPP模式、政府購買服務(wù)的引導作用結(jié)合起來，以財政投入“四兩撥千斤”的方式，吸引社會資本跟進投入政府投資領(lǐng)域，運用政府置換債券減輕償債壓力和利息負擔，運用政府新增債券支持重大項目和工程建設(shè)，運用“綠色采購”“綠色金融”等政策工具助推首都經(jīng)濟在結(jié)構(gòu)調(diào)整中提質(zhì)增效。