財政專項資金支出績效評價指標體系設計常見問題與對策

□吳維斌 孫莉梅 李 華

一、財政專項資金績效評價內涵及存在的問題

財政專項資金(以下簡稱專項資金)是指各級政府為完成特定經濟社會發(fā)展目標所安排的具有專門用途的財政性資金。對財政專項資金進行績效評價是目前各級財政部門進行績效管理的重點，如何構建科學合理、行之有效的專項資金績效評價體系是有效開展績效評價工作的重中之重。

財政專項資金績效評價(以下簡稱績效評價)，是指根據設定的績效目標，運用科學合理的績效指標、評價標準和評價方法，對財政專項資金投入、產出、效率和效果進行客觀、公正的評價。根據專項資金項目實施進度，績效評價的類型又分為前評價、中評價、后評價。

目前財政部門委托第三方進行績效評價的項目，主要是財政專項資金的后評價，即項目已經實施完成后的效果評價。在第三方在進行績效評價時經常碰到的實際問題有以下幾類。

一是有些預算部門在專項資金申報或設立時，只有簡單的文字性的績效目標(如提高學前教育保教水平)。沒有制定量化的可以考核的績效指標，對后期的績效評價帶來無法下手的困惑、難題，這種情況下績效評價指標體系指標怎么設？二是有些預算部門沒有制定專項資金使用管理辦法。

或者專項資金管理辦法指明的用途比較籠統(tǒng)，評價的專項資金只使用在有限的幾個項目或內容上，那么對專項資金沒有投入的項目是否需要評價？三是許多政策文件里面提到的目標或指標(如財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例不低于5%)經常是針對某個事項(如學前教育)而發(fā)。實際工作中預算部門在學前教育的資金投入既有經常性預算安排的運轉資金，也有專項資金安排的項目，那么政策文件中提到的指標具體怎么用？四是評價專項資金并未納入指標體系之中。有些上級部門的政策指標或規(guī)劃目標雖然十分重要，但是對本地區(qū)而言是優(yōu)勢指標或早已達到指標要求，而評價的專項資金也并沒有投入到該項目，該指標是否需要放入指標體系？五是在審核評價中發(fā)現(xiàn)的所有問題是否都需要在評價指標體系中體現(xiàn)。

以上這些具體問題在實際工作中該如何操作？筆者認為，第一，可以按照預算績效評價共性指標體系框架(財預[2013]53號)，設計出該資金項目適用的共性指標；第二，根據財政部財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，從績效評價需遵循的經濟性、效率性、效益性原則入手自己設計評價指標，具體而言我們可以采取一些對策及工作方法。

二、財政專項資金支出績效評價指標體系的設計

(一)通過績效目標分解、制定績效評價指標。

借鑒亞行做法進行目標分解、設計制定績效指標。通過預算目標的細化、分解，設計出得以測度預算績效目標完成狀況的評價指標體系。

1.目標分解。將總績效目標先分解為幾個層面目標，再將其分解成為若干清晰而又相互獨立的指標。如：對于“建設一個高效、便捷、安全的交通系統(tǒng)”的績效目標，可以分解為：“公交系統(tǒng)、貨運系統(tǒng)、客運系統(tǒng)”三個層面目標，再分別對三個層面目標進行“高效性、便捷性、安全性”的指標設計；如對“建全和完善繼續(xù)教育體系”的績效目標可以分解為：針對青少年提高綜合素質的課外培訓體系、針對職工提高技能的職業(yè)技能培訓體系、針對豐富老年人精神生活的社區(qū)老年教育體系。

2.選擇測度指標。對分解后的層面目標設計適當?shù)脑u價指標對其進行測度，測度方法由直接測度和間接測度兩種情況。如：對“交通系統(tǒng)高效性”指標可以選擇“平均時速”和“高峰時擁堵時間”為具體評價指標。

3.確定評價指標。根據可以掌握的數(shù)據來源確定績效評價指標。數(shù)據來源可以是政府、行業(yè)組織或專業(yè)機構定期收集、發(fā)布的數(shù)據，以及評價機構自行獲得的數(shù)據。如每年度交通部門有統(tǒng)計和發(fā)布某城區(qū)或某段道路的平均時速或某個路段的擁堵時間，則可以確定使用該指標。

4.設立基準數(shù)據和目標值。基準數(shù)據是與評價指標數(shù)據進行比較的參考數(shù)據，以評判績效目標完成的情況。目標值是預先制定的項目指標或行業(yè)及地區(qū)的標準值。如：設定交通部門發(fā)布的項目實施前一年的實際平均時速10公里為基準數(shù)據，實施目標為：2年后提高一倍，目標值即是2年后平均時速達到20公里。

(二)做好相關政策文件的研究和梳理。政策研究是開展績效評價的入手點，對政策的了解廣度和理解深度決定了評價報告的視野和水準?？梢詮娜齻€層面進行相關政策文件的研究和梳理，一是國家層面制定的相關法律法規(guī)、國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃；二是省級政府制定的政策或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；三是本地區(qū)政府及部門制定的制度文件、專項資金目標計劃和項目合同。在文件研究過程中梳理出與需要評價資金或項目有關的條款，在某項指標中如果存在國家、省、市三級指標標準不一致的情況，可以盡量采用更適合于本地實際情況的市級指標標準，有些指標看起來十分重要，但是對本地區(qū)而言是優(yōu)勢指標，早已達到指標要求，如果本次評價的資金在評價期間與該指標相關性不是很強可以不用，如果專項資金管理規(guī)定或項目合同已設定了該指標，可以降低該指標的權重；由于規(guī)劃目標往往是一個階段的總目標，如是到2020年的規(guī)劃目標，如果評價年度是2018年可以結合發(fā)展趨勢和發(fā)展速度，將規(guī)劃目標細化到每個年度或直接采用發(fā)展速度這樣的相對指標。

(三)充分做好項目單位前期調研十分重要?？梢詮那捌谡{研中了解專項資金的主要項目組成、資金概況、預算部門的目標要求等。前期調研的內容包括預算部門的職能職責、中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，專項資金及財務管理辦法、申請預算時提出的績效目標及其他相關材料，財政部門預算批復、預算執(zhí)行情況、年度決算報告，以及與專項資金相關的財務會計資料。

項目實際執(zhí)行中的具體細節(jié)和出現(xiàn)的問題，項目實施單位最清楚，因此前期調研必須深入到項目實施單位，而且最好是每個不同類型的項目或單位在調研時都覆蓋到，這樣設計出的評價方案會比較全面和具有針對性。同時，在調研中發(fā)現(xiàn)的問題需要在評價方案和指標體系中進行體現(xiàn)，高質量的評價方案是高質量評價報告的基礎，有了高質量的評價方案，高質量的評價報告就成功了一半。

(四)處理好資金覆蓋和政策覆蓋的范疇。在專項資金績效評價時要處理好資金覆蓋和政策覆蓋的范疇，可以分別從產出指標和效果指標兩個層面考慮。產出指標與資金的投入相關性很強采用資金覆蓋比較合理，如需要評價的專項資金只使用在某幾個項目或內容上，那么績效評價產出指標就需要根據專項資金投入的項目進行設置和考核；效果指標是專項資金最終要達到的經濟效果或社會效果，與資金投入相關不一定直接相關，采用政策覆蓋比較合理，至于因為專項資金沒有投入該項目造成的效果指標不好，正體現(xiàn)了專項資金計劃安排的不夠合理。對于政策文件中針對某個事項的目標，如學前教育財政性資金投入占政府當年度財政支出的比例，只要是效果指標就不用去區(qū)分到底是經常性預算安排的運轉資金，還是專項資金安排的，這樣可以較好體現(xiàn)績效評價應該是結果導向的宗旨。

(五)利用好專家意見和條線管理平臺數(shù)據。由于專項資金具體投入的行業(yè)或領域較多，每個行業(yè)或領域都有自己的特點和專業(yè)指標，受托進行評價的第三方機構以會計師事務所為主，雖然在財經政策、數(shù)據審核方面比較專業(yè)且有經驗，但對行業(yè)特點及專業(yè)指標的了解可能比較粗淺和不夠專業(yè)，因此在指標體系設計時聘請或請教行業(yè)相關專家是必不可少的；另外，政府條線管理基本都有省一級或市一級的信息平臺，充分利用管理平臺數(shù)據，既快捷有效經濟性好，而且數(shù)據經過管控可靠性高，因此在指標體系設計時可以考慮先充分利用信息平臺數(shù)據，如職業(yè)教育發(fā)展專項資金評價指標設計時可以利用江蘇省教育現(xiàn)代化監(jiān)測平臺上的現(xiàn)有數(shù)據(職業(yè)學校25%以上的專業(yè)課要與國際通用職業(yè)資格證書對接)，再根據資金項目情況增加其他指標，收集相關數(shù)據。