農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用探究

□樂 勇 胡 敏

一、當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的現(xiàn)狀

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一種排他性權(quán)利，賦予了產(chǎn)權(quán)所有者對土地的所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)，抵押權(quán)、繼承權(quán)等多項權(quán)利。近年來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)弱化、主體缺位等都被認為是影響或制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不明晰一定程度上挫傷了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，直接影響了農(nóng)地的資源配置效率。同時，產(chǎn)權(quán)殘缺一方面導(dǎo)致了農(nóng)地的侵權(quán)現(xiàn)象屢禁不止，侵犯了農(nóng)戶的權(quán)益；另一方面，實踐中主體的不明確又導(dǎo)致了土地關(guān)系的不穩(wěn)定，引起不必要的糾紛和爭端。因此健全完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確定一直是近年來政府的主要任務(wù)與責(zé)任。對此，國家也開始通過農(nóng)地確權(quán)來強化農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)。

自從家庭承包責(zé)任制的實行以來，農(nóng)地確權(quán)就成為國家農(nóng)業(yè)政策的重點之一。早在2008年10月就提出了“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，2009年伊始，土地承包經(jīng)營權(quán)登記開始有序穩(wěn)步地進行試點推進。2013年中央一號文件提出了要用五年時間完成農(nóng)地確權(quán)工作；2016年又提出了要繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點。今年則是全國農(nóng)地確權(quán)工作的關(guān)鍵之年，全國農(nóng)地確權(quán)基本完成；與此同時，近些年來我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也有所增長。1999年我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為2.53%，到了2011年增長至11.2%，此后伴隨著農(nóng)地確權(quán)的實施，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也在逐步提高，到了2014年6月，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已達到28.8%。截至2017年，我國的土地流轉(zhuǎn)率已突破30%。因此，伴隨著農(nóng)地確權(quán)的推行實施和農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的逐漸提高，農(nóng)地確權(quán)能否積極帶動農(nóng)地流轉(zhuǎn)值得探究。

二、農(nóng)地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響的理論綜述

通過在知網(wǎng)查詢“土地流轉(zhuǎn)”“農(nóng)地確權(quán)”相關(guān)文獻可知，多數(shù)學(xué)者從農(nóng)地確權(quán)的傳導(dǎo)機制分析，認為農(nóng)地確權(quán)會明確土地的產(chǎn)權(quán)和相關(guān)權(quán)利，提升農(nóng)戶積極性和信心，從而促進長期投資，提升農(nóng)地的資源配置效率。進而對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極地正向作用。涂金杰、潘林根據(jù)安徽的試點經(jīng)驗結(jié)合模型檢驗分析認為，農(nóng)地確權(quán)有助于顯著提升農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的積極性和意愿。對農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有積極的正向作用。也有學(xué)者試圖從勞動力因素分析，認為農(nóng)地確權(quán)有利于促進勞動力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移。而勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在其他條件不變的情況下，也會有利于保護農(nóng)戶積極性，促進我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的擴大，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度和比率。還有學(xué)者認為，農(nóng)地確權(quán)政策對農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有正向的顯著影響。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不穩(wěn)定兩方面因素直接限制了農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)，因此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確定有利于解決抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要問題。

然而，也有研究表明：農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用是不確定性的，甚至產(chǎn)生抑制作用。根據(jù)蔡潔在關(guān)中——天水經(jīng)濟區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)實證分析，可以得出結(jié)論：稟賦效應(yīng)、土地財產(chǎn)權(quán)的不完整導(dǎo)致了確權(quán)頒證對農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一定的抑制作用，但對農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的影響卻并不顯著;農(nóng)戶是否積極參與土地流轉(zhuǎn)不僅受限于經(jīng)濟水平和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難易程度，同樣也取決于農(nóng)戶的文化素質(zhì)水平和心理因素。羅必良(2016)在拓展科斯定理的基礎(chǔ)上認為，農(nóng)地確權(quán)并不必加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地確權(quán)在保護農(nóng)戶權(quán)益的同時，也帶來了稟賦效應(yīng)，無形中增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)反而起到了遏制作用。此外，一些學(xué)者也指出土地流轉(zhuǎn)這一行為并不只受農(nóng)地確權(quán)這一因素影響，農(nóng)戶的年齡、性別、家庭成員數(shù)、戶主外出打工時間等個人因素都對確權(quán)對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用產(chǎn)生了一定程度的影響，從而加劇了結(jié)果的不確定性。錢龍認為農(nóng)地確權(quán)在抑制農(nóng)地轉(zhuǎn)出的同時，對農(nóng)地轉(zhuǎn)入無明顯的積極作用，農(nóng)地確權(quán)對于老年農(nóng)戶比中青年農(nóng)戶影響更小。

部分學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間并不存在相關(guān)性。Jin S根據(jù)中國農(nóng)業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)，分析得出土地確權(quán)的實施與農(nóng)戶是否進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間并不存在直接的因果關(guān)系。張?zhí)m、馮淑怡(2014)根據(jù)江蘇省的調(diào)研數(shù)據(jù)進行實證分析后，也認為農(nóng)地確權(quán)并非直接作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。胡新艷等通過理論對比綜述，認為確權(quán)是一把“雙刃劍”，其對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用具有不確定性，農(nóng)地確權(quán)不只是簡單的經(jīng)濟交易。同時也是情感和權(quán)益認定的共同作用。由此其認為，由于農(nóng)地確權(quán)對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是直接施加影響，而是通過生產(chǎn)、交易的過程以及農(nóng)村市場機制來間接的、綜合的影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

近年來出現(xiàn)了另一種看法，部分學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)存在著兩面性，在促進土地流轉(zhuǎn)的同時同時發(fā)揮著抑制作用。黃佩紅通過實證分析認為，農(nóng)地確權(quán)的深化實施，在通過降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本、有助于促進農(nóng)地的轉(zhuǎn)入時，也會因為抬高農(nóng)戶心理預(yù)期即農(nóng)地租賃價格而抑制農(nóng)戶對于耕地的轉(zhuǎn)出。

三、發(fā)揮農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極影響

結(jié)合國內(nèi)已有的農(nóng)地確權(quán)相關(guān)研究來看，農(nóng)地確權(quán)并非是直接的通過經(jīng)濟機制傳導(dǎo)至農(nóng)戶，而更多的是通過綜合的、間接的影響農(nóng)民的權(quán)益和心理，進而轉(zhuǎn)變農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度和決策，以此促進農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。同時不同區(qū)域的特殊情況和文化習(xí)俗也會影響土地流轉(zhuǎn)的效果。因此國內(nèi)關(guān)于農(nóng)地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的研究很難有統(tǒng)一的意見和看法。此時在農(nóng)地確權(quán)的實際工作中，結(jié)合各地的實際情況，綜合理解農(nóng)地確權(quán)的影響機制和原理顯得尤為重要，應(yīng)進一步發(fā)揮其積極影響，遏制消極影響，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(一)要完善農(nóng)地確權(quán)的制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)地確權(quán)的相關(guān)程序提供政策支持和人才支撐。加速以農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機構(gòu)為主的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)和普及，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和規(guī)范性；同時確權(quán)過程中密切注意維護農(nóng)戶合法權(quán)益，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)惠補助和政策補貼對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，加大對于農(nóng)戶的貸款支持和保險防護，充分調(diào)動農(nóng)戶對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性；結(jié)合確權(quán)過程中的實際情況，針對確權(quán)土地的性質(zhì)，因地制宜的應(yīng)用靈活的確權(quán)策略，從而促進農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(二)通過農(nóng)地確權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民與農(nóng)地的權(quán)屬關(guān)系。減少后期因為人口遷移，人口變動，農(nóng)地征用等原因而引起的不必要的調(diào)整和紛爭。從而做到取信于民，穩(wěn)定農(nóng)戶對于確權(quán)政策的信心，從而貫徹規(guī)范執(zhí)行農(nóng)地確權(quán)，充分發(fā)揮政策的持久性積極影響，補償或消除農(nóng)地確權(quán)自身的滯后性所帶來的不利影響。保障農(nóng)地確權(quán)的政策效果，優(yōu)化資源配置，維持土地流轉(zhuǎn)的高效穩(wěn)定。