金融審計嵌入的地方政府債務(wù)風(fēng)險長效治理機(jī)制研究

●李 園 龍媛媛

一、引言

黨的十九大作出了中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大判斷，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。據(jù)財政部網(wǎng)站消息，截至2019年2月末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)191420億元，地方政府債務(wù)余額創(chuàng)新高①。近年來，地方政府債務(wù)出現(xiàn)了債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)、債務(wù)率偏高、債務(wù)期限錯配，隱形債務(wù)膨脹、債務(wù)總量龐大、地方政府債務(wù)風(fēng)險可能擴(kuò)散升級等新問題，學(xué)者朱晨赫（2018）研究表明地方政府債務(wù)導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新下降，表現(xiàn)為地方債問題嚴(yán)重地區(qū)的專利申請量和授權(quán)量較少等，治理地方政府債務(wù)風(fēng)險成為熱點話題，也成為亟需破解的課題。

審計作為國家治理的內(nèi)生制度，對地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理有著重要作用。學(xué)者們對此進(jìn)行了大量研究，如宋夏云（2016）指出國家審計在地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理中具有信息甄別和風(fēng)險預(yù)警兩方面的重要功能；李靜（2017）認(rèn)為政府審計能夠提高城投債推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度；劉驊（2018）從構(gòu)建包含協(xié)同審計機(jī)制、審計治理機(jī)制和信息互動機(jī)制在內(nèi)的協(xié)同治理審計模式，對有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險等角度進(jìn)行了研究；余應(yīng)敏（2018）用2008-2013年我國31個省級政府面板數(shù)據(jù)證明了審計監(jiān)督力度越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險越小;在2018年兩會期間，審計署審計長胡澤君也曾表示，積極發(fā)揮審計在地方政府債務(wù)等領(lǐng)域防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中的作用②等?？傊F(xiàn)有研究用規(guī)范分析、實證分析等方法探討了審計對地方政府債務(wù)治理效應(yīng)，但主要是闡述國家審計對地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范作用，鮮有學(xué)者論述金融審計對地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理機(jī)制。

金融審計作為黨和國家審計體系的重要組成部分，作為國家金融安全衛(wèi)士，應(yīng)通過對金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)和金融市場等開展審計監(jiān)督，為地方政府債務(wù)風(fēng)險治理發(fā)揮其功效。因此，本文擬通過識別目前地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險表征，深入論述金融審計通過預(yù)警、揭示及抵制功能發(fā)揮其治理效應(yīng)，構(gòu)建金融審計長效治理地方政府債務(wù)風(fēng)險的嵌入機(jī)制。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險表征

地方政府債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “潤滑劑”，應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模及地方財政匹配。由于當(dāng)前地方事權(quán)與財權(quán)不配比，官員政績觀扭曲，及因包括營改增在內(nèi)的改革所導(dǎo)致的地方主體稅種的缺失所帶來的財政收入的缺口，使地方政府對債務(wù)有無限膨脹需求。而地方政府債務(wù)無序發(fā)展帶來系列風(fēng)險，具體表征有：

一是隱蔽性強(qiáng)，風(fēng)險識別難。近年來，國家加強(qiáng)了對地方政府債務(wù)的監(jiān)管。在2014年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》文件（國發(fā)〔2014〕43 號）后，相繼出臺了《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40 號）、《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函 〔2016〕88 號）、《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)〔2017〕35號）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）及《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》（財預(yù)〔2018〕209 號）等法律法規(guī)，對地方政府債務(wù)監(jiān)管愈發(fā)嚴(yán)格，但由于地方政府對債務(wù)資金需求并沒有減弱，出現(xiàn)了地方政府變相融資手法多樣的現(xiàn)象，如地方債務(wù)融資與融資創(chuàng)新、金融創(chuàng)新及模式創(chuàng)新相互交織，利用PPP項目變相融資，虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同融資，將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司等，形式多樣，地方政府債務(wù)隱蔽性更強(qiáng)，從而加大監(jiān)管難度，債務(wù)風(fēng)險識別難度加大。

二是舉債主體復(fù)雜，風(fēng)險交叉?zhèn)魅?。地方政府舉債主體復(fù)雜，除政府部門外，融資平臺公司，機(jī)關(guān)事業(yè)單位，國有企業(yè)等也涉及其中，如2017年初財政部通報的山東省鄒城市，通過總工會向全市企事業(yè)單位職工發(fā)行信托產(chǎn)品集資，共募集資金8億余元③。地方政府舉債渠道也呈現(xiàn)出多元化趨勢，地方政府及其所屬部門以領(lǐng)導(dǎo)批示、文件、會議紀(jì)要等形式明示或暗示金融機(jī)構(gòu)為政府舉債或變相舉債。還有部分地方政府依靠“影子銀行”為公益性或非營利性地方基礎(chǔ)建設(shè)項目融資，但是本身“影子銀行”自身資金鏈脆弱，風(fēng)險易傳染，使地方政府債務(wù)隱含著巨大風(fēng)險。

三是透明度低，風(fēng)險隱患集聚。地方政府債務(wù)信息公開情況不容樂觀，在《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》中提到，地方政府債務(wù)公開情況最差，平均分僅為20分④，存在監(jiān)管信息不對稱問題。同時地方政府債務(wù)資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管在報表上，它們都是資產(chǎn)，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP等領(lǐng)域，建設(shè)周期長，現(xiàn)金流創(chuàng)造能力差，債務(wù)到期可能需要依靠借新還舊來償還，那么地方政府債務(wù)聚集著違約風(fēng)險。當(dāng)貨幣政策因防風(fēng)險、保持內(nèi)外均衡等因素開始收縮信用時，部分區(qū)域的城投平臺可能會陷入再融資難的困境，若單一主體出現(xiàn)流動性危機(jī)，則整個擔(dān)保鏈上的主體都會受到牽連，進(jìn)而使債務(wù)違約風(fēng)險快速擴(kuò)散升級，有可能引起系統(tǒng)風(fēng)險。

三、金融審計治理風(fēng)險效應(yīng)

隨著環(huán)境變化及時代新要求，金融審計不論外延還是內(nèi)涵都發(fā)生了巨變。學(xué)者（張維，2017；王志成，2018）指明金融審計主體已多元化，金融審計關(guān)注的主體不僅是銀行，還擴(kuò)充到保險、證券、信托等對象；審計內(nèi)容從財務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債等轉(zhuǎn)為績效審計和風(fēng)險審計；審計領(lǐng)域關(guān)注從銀行到非銀行，從機(jī)構(gòu)到市場，從信貸到全鏈條等。以國家治理的角度看，金融審計作為國家內(nèi)生性的制度安排，具有預(yù)防、揭示、抵御三種功能，揭示功能是核心，是基礎(chǔ)。預(yù)防功能是關(guān)鍵，是目的。抵御功能是審計“免疫系統(tǒng)”的重點，是手段⑤。金融審計發(fā)揮治理風(fēng)險效應(yīng)具體說來：

第一，金融審計預(yù)防風(fēng)險效應(yīng)。以風(fēng)險為導(dǎo)向的金融審計，對經(jīng)濟(jì)金融的風(fēng)險防控起到了重要的作用。審計目標(biāo)揭示區(qū)域性金融主要風(fēng)險，對金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)是否牢固樹立“四個意識”、是否樹立風(fēng)險意識、銀行機(jī)構(gòu)是否缺乏風(fēng)險硬約束等，要重點分析和反映這些方面，推進(jìn)問責(zé)追責(zé)機(jī)制的建立，促進(jìn)風(fēng)險防范機(jī)制和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的落地生根。具體途徑為：首先通過開展金融基礎(chǔ)審計，摸清金融資產(chǎn)質(zhì)量、識別存在重要風(fēng)險，如開展金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支審計、資產(chǎn)負(fù)債損益審計等，然后評價地方金融改革政策是否符合地方經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展實際、是否取得了對地方相關(guān)市場和行業(yè)有益推動的預(yù)期效果等⑥，注重及時反映宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實情況并揭示政策措施不適應(yīng)、不銜接、不配套等方面的問題，推動中央重大決策部署落地生根。最終目的是通過上述從淺至深的金融審計，建立金融發(fā)展風(fēng)險防控機(jī)制，從而積極提升金融審計在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價值。

第二，金融審計揭示風(fēng)險效應(yīng)。以績效為核心的審計，持續(xù)強(qiáng)化政策措施情況跟蹤審計，特別是貨幣政策執(zhí)行情況，要深入了解基層央行轄內(nèi)貨幣政策執(zhí)行情況，揭示貨幣政策執(zhí)行方面存在的問題，提出改進(jìn)貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制建議，提高貨幣政策管理水平及執(zhí)行效果。對金融經(jīng)濟(jì)社會中普遍存在的問題，從體制、機(jī)制發(fā)現(xiàn)問題，揭示金融經(jīng)濟(jì)社會運行規(guī)律。以金融審計推進(jìn)深化金融改革，審計要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，揭露現(xiàn)象背后存在的機(jī)制扭曲、制度欠缺及管理漏洞等問題，重點關(guān)注金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、國有金融資本管理、金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)、外匯市場體制機(jī)制、資本市場改革等金融改革和創(chuàng)新中存在的問題，提出針對性建議⑦，如多年來開展對重點商業(yè)銀行信貸投放情況的跟蹤審計，重點要關(guān)注商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險管控方面的薄弱環(huán)節(jié)，積極揭示金融領(lǐng)域體制機(jī)制問題，促進(jìn)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)采取清收貸款、加固抵質(zhì)押、完善手續(xù)等工作改進(jìn)措施，及時修訂各項工作流程，推動商業(yè)銀行優(yōu)化信貸資金投向，健全完善信貸投放制度等，充分發(fā)揮金融審計的揭示作用。

第三，金融審計抵御風(fēng)險效應(yīng)。以合規(guī)為基礎(chǔ)，金融審計注重分析和評價金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債等財務(wù)上存在的問題，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，監(jiān)督審查證券、保險公司、中小金融機(jī)構(gòu)、信托、租賃等行業(yè)內(nèi)部控制、資產(chǎn)資源增值保值情況，監(jiān)察銀行業(yè)改革過程中是否存在商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)虛位問題，審查是否存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，抵御經(jīng)濟(jì)案件發(fā)生。審計人員了解掌握市場運行規(guī)則，要揭示利用規(guī)則漏洞謀取巨額非法利益的問題線索。人民銀行等主管部門要始終堅持“毫不動搖，毫不手軟”，堅決查處金融亂象和違法行為，敢于亮劍，持續(xù)揭示非法集資、地下錢莊、非法開展金融業(yè)務(wù)等金融亂象，堅決打擊利益輸送、權(quán)力尋租、內(nèi)幕交易等金融領(lǐng)域消極腐敗行為和違法犯罪活動，不斷凈化和鞏固金融市場環(huán)境。

四、金融審計嵌入的地方政府債務(wù)風(fēng)險長效治理機(jī)制

金融審計應(yīng)貫徹“總體分析、系統(tǒng)研究、分散核查、發(fā)現(xiàn)疑點”十六字的數(shù)字化審計模式，通過整合審計資源，創(chuàng)新審計技術(shù)、健全審計制度、強(qiáng)化審計執(zhí)行等途徑，充分發(fā)揮自身的預(yù)防、揭示、抵制及協(xié)同作用的治理效應(yīng)，長效治理地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（一）整合審計資源，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

整合內(nèi)外金融審計資源，構(gòu)建國家金融審計、社會金融審計及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計“三位一體”的審計監(jiān)督體系。推進(jìn)地方政府債務(wù)審計與金融界經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績效責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行審計形成審計合力，匯集審計不同金融主體中的數(shù)據(jù)。學(xué)者王永海（2014）指出發(fā)揮金融審計的延伸性，拓展金融審計業(yè)務(wù)范疇，將地方政府債務(wù)審計融入到金融審計中，使地方債務(wù)審計常態(tài)化，有效彌補(bǔ)對地方政府債務(wù)審計的不足，及時防范地方政府債務(wù)風(fēng)險潛在隱患。同時推進(jìn)金融審計與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展，彰顯中國特色金融審計模式的優(yōu)勢⑧。概括地說，通過與當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)、證監(jiān)和金融辦等監(jiān)管部門協(xié)作，就地方政府債務(wù)政策執(zhí)行差異、地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險、地方政府債務(wù)監(jiān)管真空和監(jiān)管低效、地方政府跨行業(yè)多元主體舉債等問題進(jìn)行溝通和探討，推動建立高效的部門溝通機(jī)制，從全面和關(guān)聯(lián)的角度去發(fā)現(xiàn)和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。

此外，要整合國家金融審計、社會金融審計、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計以及監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)獲取信息渠道多元化，包括各金融單位公開數(shù)據(jù)及非公開信息。在整合信息之后，構(gòu)建地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)庫，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型，進(jìn)行統(tǒng)計與分析，監(jiān)測數(shù)據(jù)異常波動情況，對違法違規(guī)舉債個體盡早發(fā)現(xiàn)與精準(zhǔn)識別。相關(guān)部門還應(yīng)著眼于長效機(jī)制構(gòu)建，健全完善的審計預(yù)警、修復(fù)機(jī)制，建立重大情況通報機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，聯(lián)合央行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極推動跨行業(yè)自律性中介組織組建，確保信息真實完整，促進(jìn)地方政府債務(wù)信息的公開化，打造多層次的金融審計預(yù)警系統(tǒng)⑨，實現(xiàn)多層次地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警。

（二）創(chuàng)新審計技術(shù)，強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險揭示機(jī)制

創(chuàng)新金融審計技術(shù)，充分運用當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程、云存儲、大數(shù)據(jù)的分析。學(xué)者呂勁松（2014）表明要形成新型金融管理審計模式，依托大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，加快推動“金審工程”建設(shè)。通過編程模擬實驗，創(chuàng)新金融審計技術(shù)，以貨幣政策實施情況及其效果審計為切入點，隨時關(guān)注地方政府債務(wù)動態(tài)。學(xué)者肖毅（2017）曾論證了緊縮的貨幣政策明顯降低了地方政府發(fā)債的概率、發(fā)債的只數(shù)和發(fā)債的規(guī)模，使貨幣政策執(zhí)行審計在更高層次上推動和服務(wù)地方政府債務(wù)管理。同時將計算機(jī)審計、互聯(lián)網(wǎng)審計、移動審計、大數(shù)據(jù)審計、全過程延伸審計等運用于再貼現(xiàn)政策的執(zhí)行監(jiān)測，加強(qiáng)對再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)的審查力度，定期評估和確認(rèn)再貼現(xiàn)政策的執(zhí)行情況，如再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)效果和風(fēng)險防控情況，確保再貼現(xiàn)資金優(yōu)先用于支農(nóng)支?、?，防止地方融資平臺隱形融資、使地方政府隱性債務(wù)膨脹。同時將經(jīng)核實后的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)等信息報送給地方政府、各級人大等部門，在條件成熟時將地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等信息向社會公布，固化地方政府債務(wù)風(fēng)險揭示機(jī)制。

（三）健全審計制度，推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險抵御機(jī)制

健全金融審計內(nèi)部控制制度建設(shè)，發(fā)揮審計的抵御功能。良好的內(nèi)部控制不僅使金融機(jī)構(gòu)遵循國家的法律法規(guī)，還能關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力運行是否合規(guī)，杜絕監(jiān)審真空。當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)屢禁不止，除了地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)動機(jī)外，還存在審計機(jī)制不健全等原因。據(jù)學(xué)者曹源芳（2018）統(tǒng)計，從2003年至2017年9月，國家審計署網(wǎng)站公布的金融審計結(jié)果僅25個，相對其他類審計結(jié)果，是較少的。說明了審計結(jié)果信息公開機(jī)制尚不健全，也影響了金融審計的效應(yīng)，對地方政府違規(guī)債務(wù)起不到威懾作用，使“影子銀行”等隱性風(fēng)險仍舊存在。其次，對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管審計機(jī)制不完善，存在金融監(jiān)審真空。應(yīng)健全金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查機(jī)制，審查監(jiān)管金融市場是否恰當(dāng)，評價采取的控制和防范風(fēng)險措施是否合適，稽查戰(zhàn)略風(fēng)險和監(jiān)管體系是否有缺陷等11，以促進(jìn)審計監(jiān)控地方政府債務(wù)運行情況，抵制債務(wù)風(fēng)險隱患，推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險抵制機(jī)制建設(shè)，保衛(wèi)著國家財政金融安全。

（四）強(qiáng)化審計執(zhí)行，協(xié)同地方政府債務(wù)風(fēng)險治理機(jī)制

強(qiáng)化金融審計執(zhí)行，實現(xiàn)金融審計協(xié)同治理效應(yīng)。金融審計在圍繞國家宏觀調(diào)控政策及地方黨委政府工作重心的同時，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計及專項調(diào)查審計等方式，有序地推進(jìn)審計工作，強(qiáng)化審計執(zhí)行，加強(qiáng)審計成果。金融審計在治理地方政府債務(wù)風(fēng)險中，要將其預(yù)防效應(yīng)、揭示效應(yīng)及揭示效應(yīng)協(xié)同起來，如金融審計在針對透明度極低的隱蔽性地方政府債務(wù)，要根據(jù)掌握的金融數(shù)據(jù)信息，運用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)，評估隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險，并出具地方政府性債務(wù)風(fēng)險的審計預(yù)警報告，對違規(guī)舉債要嚴(yán)格追究相關(guān)人責(zé)任，并對地方政府債務(wù)風(fēng)險管理中的體制、機(jī)制問題，督促相關(guān)部門出臺規(guī)章政策，從源頭防范地方債務(wù)風(fēng)險。總之，通過金融審計執(zhí)行，協(xié)同地方政府債務(wù)風(fēng)險管理中的預(yù)警、揭示及抵制機(jī)制，促使其有序發(fā)展，以保障經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

注釋：

①逾19萬億地方政府債務(wù)余額創(chuàng)新高，來源：《時代周報》，http://money.163.com/19/0321/15/EAQ7FNLV002580S6.html。

②林江 .防控地方債風(fēng)險：建立債務(wù)公開與審計制度[J].財政監(jiān)督，2018，（08）。

③財政部官網(wǎng)通報：山東省鄒城市違法違規(guī)舉債http://news.cctv.com/2017/04/19/ARTIadWh4KpU66NyeC-cUSe83170419.shtml。

④2017市級政府財政透明度排行 地方債務(wù)公開情況最差，來源：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，http://news.youth.cn/sz/201708/t20170829_10608303.htm。

⑤王素梅，郭道揚 .國家治理框架下金融審計的發(fā)展研究[J].財政研究，2013，（03）。

⑥馬青山.深化改革形勢下地方金融審計研究[J].2015，(04)。

⑦正道致遠(yuǎn) 金融審計踏上新的征程，來源：審計署金融審計司，http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c109559/content.html。

⑧盛永志，王家華.宏觀審慎監(jiān)管框架實施與金融審計應(yīng)對策略 [J].南京審計大學(xué)學(xué)報，2018，（01）。

⑨陳文夏 .金融審計預(yù)警體系構(gòu)建研究［J］.審計研究，2011，(02)。

⑩崔健，諶爭勇 .基層央行貨幣政策執(zhí)行傳導(dǎo)問題分析與對策研究——基于對華中三省8市的審計調(diào)查[J].中國內(nèi)部審計，2018，（11）。